环境公益诉讼中公民原告资格问题探析

马倩南，张 莹，赵长瑜

(北京理工大学 法学院,北京 102488)

我国环境制度方面经过不断的发展，形成了较为完善的且极具中国特色的环境公益诉讼制度。符合法律规定的社会组织、生态环境行政机关、检察院都被赋予公益诉讼的原告资格。但在实践运行过程中，却仍存在诸多问题，主要原因之一是能够提起环境公益诉讼的原告范围过窄，公民缺乏维护公共利益的诉讼权利，对于环境保护“有心无力”。本文以赋予公民公益诉讼的原告资格为研究对象，系统分析该制度的可行性与困境，重点提出有针对性的解决方案，以期环境公益诉讼制度进一步发展。

一、我国环境公益诉讼赋予公民原告资格的原因分析

环境保护不是一个人的责任，而是每一位中华儿女的义务，需要充分调动每位公民的积极性。

(一)公民原告资格的法理基础

1.现行法律相关规定

我国宪法和各部门法对于环境保护都有一定规定，虽然没有明确规定公民能够提起环境公益诉讼，但是都有一定关联性以及内在本质的互通性。

我国宪法明确了保护环境、合理利用自然资源的宪法原则，突出环境保护的重要性以及每位公民都有保护环境、节约自然资源的义务。最新《环境保护法》与1989年环保法相比，反而削减了公民的权利：检举权与控告权，只能通过检举揭发、舆论监督等间接方式保护环境。但2021年3月1日实施的《长江保护法》，又恢复了公民举报和控告破坏长江流域环境的违法行为的权利。有知名律师认为该规定在实质上突破了现有环境公益诉讼主体资格的限制，保障了公民在长江流域环境公益诉讼的诉权。笔者认为，该条施行以后，可以作为公民提起环境公益诉讼的依据。

2.环境权基础

环境权最初是由一位德国医生提起，[1]之后在国际社会产生广泛争论。1993年俄罗斯宪法规定，公民对于生态环境受到破坏享有求偿权；印度将环境权归纳为舒适生活的权利；我国宪法第9、10、22、26条等都规定了环境相关权利。

我国学者对环境权的含义有不同看法，周训芳教授、吕忠梅教授、蔡守秋教授等都阐述了各自观点，虽然环境权并未确立，但是对于该问题的讨论热潮不断。而从世界发展的大趋势来看，国际环境法律制度已承认公民可以作为环境公益诉讼的主体参与到诉讼中来，并且许多国家在法律中亦承认了这一点。我国应顺应时代发展潮流，进行相关立法工作。再者，权利与义务对立统一，有义务必有权利，宪法赋予公民了环境保护的义务，那么也应当享有环境权，[2]破坏和污染环境的行为侵犯了其合法权益，因而每一位公民与环境问题都有直接利害关系，都可以提起环境公益诉讼。

(二)公民原告资格的必要性

1.完善生态环境治理的公民监督机制

目前我国公权力机关是治理环境污染和破坏问题的主力军，但是无论从立法规定还是司法层面，其都存在滞后性和僵硬性的问题。这对于贯彻落实绿色政策造成了很大困扰。也因此，在实践中环境问题并未通过现有环境公益诉讼制度得到充分解决。

在面对环境侵害事件时，公共环境自身是第一位受害者，之后才可能会对公民个人产生不利影响。[3]若赋予公民原告资格，公民便能够通过公益诉讼防止自身权益遭受负面影响。赋予公民原告资格，有助于公民对行政机关的行为进行监督，促使行政机关在私人利益与环境问题上做出正确判断，以便更好地保护环境。

2.弥补环境公益诉讼原告资格主体之不足

生态环境问题已然是我国的心头大患，促使环境公益诉讼制度飞速发展，但从实践角度来看，制度效果与立法设想相差甚远。为何存在具备环境公益诉讼原告资格的这三类主体的情况下，我国生态环境污染还愈发严重？一方面，由于具备法定资质的环保组织数量非常有限，再加之专业性不足、缺乏资金，导致其无法满足环境公益诉讼案件的需求；另一方面，行政机关和检察机关重视度不够，相关拨款不足、未建立起专业人才队伍，出现不想作为、不能作为、不敢作为的现象。

但公民是环境直接接触者，也是直接感受者，每当其发生变化时，公民最先感知。具体言之，环境遭受到污染和破坏时，公民是最先受害者，也是最直接的利害关系人。环境问题使公民身心健康以及财产遭到侵害，影响着人类健康发展，因此笔者认为赋予公民环境公益诉讼原告资格，公民在及时发现环境问题后，不至于求助无门。当出现环境问题时，公民能够自发行使该权利，作为适格主体提起环境公益诉讼，有助于弥补现有诉讼主体的不足。

3.调动公民参与环境保护的积极性

公民作为分布最广泛的群体。只有充分调动公众力量，才能进一步解决环境问题，在其他方式无法令环境问题得到解决时，公民可以积极主动地通过环境公益诉讼制度捍卫公共利益，不仅满足了集体的诉求，而且维护了公平正义。例如，浙江的玛莎百货——英国最大的跨国零售商，在被民众反映存在一定的污染情况后的七年间，该企业始终没有配置相关污水处理设备。有关部门因经济利益而选择沉默与放纵，这不仅使环境会遭到更严重的破坏，还会导致公权力机关失去公众的信任。当有关部门怠于履行职责，环境问题不能得到及时解决时，公民环境公益诉讼制度可以为其保驾护航。

在环境问题日益突出，环境的重要性不言而喻的当下，拓宽环境公益诉讼原告资格范围：将公民纳入其中，具有诸多好处。而司法实践的需要以及公众的期待等都促进了该权利的进一步发展。

二、将公民纳入环境公益诉讼原告范围的困境

根据生态环境部2020年6月发布的公报数据，我国生态环境保护任务仍然道阻且长，而公民作为环境损害事件的直接见证者与潜在受害方，之所以还未被赋予环境公益诉讼的独立起诉资格，主要是囿于以下几大困境：

(一)缺乏明确的理论与制度基础

首先，作为大陆法系国家，原告资格范围的扩充应当具备逻辑严谨且周延的理论基础，而就目前我国的相关环境立法来看，环境权尚未得到宪法及部门法的确认，在此基础上探讨公民是否可以作为原告提起环境公益诉讼的问题，必定要回答环境公益诉讼的请求权基础为何以及怎样构建等一系列的难题。其次，我国现行的法律制度并没有公民个人提起环境公益诉讼的具体规则设计，这便使得公民在维护环境公共利益方面难有用武之地。而事实上，自环境问题成为阻碍经济发展的“绊马索”以来，实践中便不乏公民个人提起环境公益诉讼的案件，如庄荣强等诉上海申通地铁集团有限公司噪声污染责任纠纷案、黄朝冠等诉陆松、凌克团、广西农垦昌菱农场有限公司排除妨害纠纷案等，但不幸的是，这些案件最终均因公民作为自然人原告主体不适格而被法院驳回。由于缺乏明确的理论与制度基础，提起环境民事公益诉讼的主体还是以监察机关和环保组织为主，[4]公民个人始终未被列入环境公益诉讼的原告队伍之中。

(二)公民提起环境公益诉讼的现实困境

1.公民取证力有不逮

无论是环境私益还是公益诉讼，取证困难始终是困扰当事方的核心问题。一方面，环境公益诉讼中对取证的专业性要求较高，环境污染自身的多变性、长期性、潜伏性等特点也使得具体数据的检测、证据的固定成为难以破解的技术性难题。另一方面，环境公益诉讼的取证呈现出过度依赖社会第三方或行政部门配合的特点。由于我国证据规则中只有责令当事人提交其持有证据的规定，并不能对社会第三方实施强制手段，因而原告在获取社会第三方掌握的证据时举步维艰。此外，行政部门出于辖区经济发展的考量也往往不愿公开其掌握的环境信息数据，这种地方保护主义加剧了环境违法案件取证和举证难度。如张某等1721人诉福建屏南榕屏化工厂一案中，正是由于地方林业局拒绝了律师调取林权确权资料的申请，才使该案因缺乏证据支持而久拖不决。实践中，对于环境违法案件拥有调查权的检察机关在环境公益诉讼取证方面的情况尚不乐观，由此可以设想公民在以个人之力对抗社会第三方甚至政府部门时将会更加力不从心。

2.难担“天价”诉讼费用

环境公益诉讼过程中的案件受理费、律师费、取证费、鉴定费等高昂的费用负担已成为该类诉讼顺利开展的一大障碍。我国现行环境公益诉讼不是按件收费，而是与诉讼标的额呈正相关，因而司法实践中不乏天价受理费的案件发生。另外，诉讼中环境损害的司法鉴定与评估也多为庭审走势的关键点，但相关的费用少则几万，多则成百上千万，使得很多当事人有理难申。相较于检察院、生态环境行政机关和环保组织而言，公民个人的财力基础更显薄弱。虽然根据我国《诉讼费用交纳办法》等有关规定，原告在胜诉后可以免于承担受理费、鉴定费、律师费等，但公民个人仍然承担着败诉的不确定性风险。即便允许原告败诉后的必要费用“酌情在被告的环境修复费用中支付”，但现实情况中仍然可能承担巨额的诉讼费(如常州“毒地”案中，原告在败诉后仍需承担189万诉讼费)。再加之环境公益诉讼本质上是维护公共利益，个人从中几乎无法获得物质或精神利益，公民缺乏起诉动力。

3.公民易滥用诉权

将公民纳入环境公益诉讼原告范围很有可能会导致该诉讼权利的滥用,这是当前我国学者所普遍关注的问题。例如叶阳所指出：如果任何个人和组织均可提起诉讼，则难免引发滥诉，这反而不利于环境保护。[5]事实上，这种担忧本身不无道理，从公民角度来看，碍于诉讼能力与举证能力的局限性，不宜对其提起环境公益诉讼的资格设置过高的门槛，可一旦采取一种宽容的态度便极易导致公民基于打击仇恨、商业竞争或谋取不正当利益等各种考虑而恶意诉讼或虚假诉讼。从裁判者角度来看，由于公民的诉讼能力和对环境保护的认知水平参差不齐，诉讼请求各异，其是否仅出于保护公共利益的主观目的而提起诉讼在实践中是很难辨别的。公民群体数量庞大，若全都以个人名义行使诉权，必然会占用大量司法资源，如此一来我们就必须在节约司法资源与保护环境公共利益之间进行权衡和取舍。

4.公民缺乏积极性

根据中国法院网公布的统计数据得知，2019年安徽全省法院共受理环境公益诉讼案件144件且全部是由检察院提起；2020年1月到10月，全国各级检察机关提起的环境资源案件总共立案67937件，占所有案件的55.5%。可见，检察院已经成为我国环境公益诉讼的中坚力量。相比之下，生态环境行政机关和环保组织所做出的贡献则显得“杯水车薪”，造成这种情形的部分原因在于后者在面对取证的技术性困境与高昂的诉讼费用时缺乏提起诉讼的积极性。同理可知，公民在以个人名义进行环境公益诉讼时也会被费用问题掣肘，进而丧失积极参与环境治理的动力。如果仅仅是通过制度安排将公民纳入环境公益诉讼的原告范围，却没有配套的激励措施号召群众参与其中，那么这种制度设计也只会沦为一纸空文，形同虚设。

三、公民环境公益诉讼原告资格之合理化途径

为实现环境公益保护，调动社会主体，尤其是公民的积极性是必要途径，但囿于现实困境，我国公民环境公益诉讼制度还停留在学界探讨阶段。我国目前具备环境公益诉讼原告主体资格的主体仅有生态环境行政机关、检察院和环保组织三类，存在原告主体资格受限等问题，不利于充分发挥环境公益诉讼制度的价值追求。[6]笔者欲通过提出公民环境请求权理论以及公民环境公益诉讼运行机制，拓宽环境公益诉讼原告范围，将公民纳入该范围，从而促进环境保护的发展。

(一)探索社会权属性的公民环境请求权之构建

当下，在我国2020年出台的“绿色民法典”中，只在总则部分提出一项绿色原则；环境保护法将主要的环境保护任务交给了环境保护行政主管部门，涉及公民的部分多为原则性规定，实体性权利只包括检举和控告权。换言之，公民没有正当的请求权基础向法院提起环境公益诉讼。并且依照《民事诉讼法》起诉条件之规定, 提起诉讼的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。因此，公民想要提起环境诉讼，必须具备利害关系相当性。以传统民法为例，符合环境侵权的构成要件时，公民才可以提起环境私益诉讼。如不符合侵权要件，那么公民只能通过向相关部门检举揭发对环境污染和破坏行为，来进行看似有效的“飞蛾扑火”。

高校图书馆传统的读者权限分类方式主要为：本科生、研究生、教师、其他读者等。对于不同读者，就借阅数量和借阅时间提供不同的权限。而新会员制模式则偏向于研究读者的发展方向与社会发展方向之间的关联，将读者分类更细化，不再单一以读者在学校的基本信息作为分类，更多的是去深入挖掘读者的具体能力和职业规划，提供足够的信息支持和引导服务，提升高校毕业生的就业竞争力。

笔者认为，公民从诞生之日起就不可避免与周遭环境发生密切的关系，基于人权理念和代际正义，公民理应享有相应的环境性权利，不仅有参与权、知情权，还有防止环境恶化的请求权，包括积极的恢复环境和消极的停止污染和破坏等权利。因为环境侵权行为侵害了个体的经济利益时，也会侵害到个体生存、居住和依赖的自然环境。[7]所以，赋予广泛、具体的公民环境请求权是保护环境的有效方案。

法律工作者仍心存顾虑，认为公民取证能力、诉讼费用负担能力等偏弱，由具备原告资格的生态环境行政机关、检察院和环保组织进行公益诉讼更合理。但事实上，与经济利益相比，这三类主体很多时候都选择了沉默，我国成立的专门环保法庭，但大部分都是门庭冷落，面临着谁来提起公益诉讼的问题。通过立法确立公民环境请求权，赋予公民环境公益诉讼原告资格，实际上突破的是在经济、科技发展下，用沉默铸就的环境枷锁。

在环保法中引入公民环境请求权，基于其具有高度的社会权属性、公益性以及权利义务的复合性，表达出对环境利益享有的公共性和对环境事务参与的公共性，[8]从而作为救济性权利。只要我国境内存在环境污染和破坏的行为，就侵犯了公民合法权利，即符合了民事诉讼法上直接利害关系之条件，公民就能够据此提起环境公益诉讼。

(二)构建运行机制以突破现实藩篱

我国之所以没有放开公民环境公益诉讼原告资格的限制，是因为可能会出现笔者上文所谈的现实困境，不利于司法资源的合理分配，且公民提起环境公益诉讼的败诉率可能远高于想象。但是建立起相互制约和补充的运行机制可以最大限度地抵消公民原告资格放开的负面影响，放大其积极作用。

1.合理分配取证责任

一般而言，环境公益诉讼的被告为行政机关或者企事业单位等，如果公民进入环境公益诉讼程序，在双方信息极度不对称，公民自身取证能力相对薄弱的情况下，极易导致公民败诉，更遑论公民提起公益诉讼还需要面对高昂的取证费用。如何突破这一困境呢？一方面，公民可以申请环保组织进行取证，并由环保组织进行实质性审核后，自行决定其是否承担取证责任；另一方面，作为补充，经公民申请和形式审核后，特定行政机关承担取证义务。公民基于公共利益(环境保护)所提出的公益诉讼，一旦进入诉讼程序，公民可以向法庭申请出示由环保组织或者特定行政机关取证的证据，那么其应当派出相关人员出庭质证。

2.设置环保专项基金

3.抑制公民滥诉行为

经研究发现，承担高昂诉讼费用的风险可以抑制滥诉问题。由机关组织、社会团体等无条件承担取证责任和公民环境公益诉讼费用的话，公民甚至可能基于一己私利或其他目的，随意提起环境公益诉讼，浪费司法资源，公益诉讼制度也会因此失衡。所以，作为诉讼费用承担者的环保组织专项基金可以设置实质性审核环节，若公民无法通过该环节，则面临着提起公益诉讼败诉后承担诉讼费用的风险，从而抑制公民滥诉行为。

4.调动公民积极性

在解决取证和诉讼费用问题后，可以由设立的专项基金进行年度表彰，评选出环境保护年度人物，给予环境保护徽章，并给予一定的物质奖励给保护环境突出贡献者。也可以借鉴美国为鼓励公民环境诉讼所采取的两种做法，一种是原告胜诉后，全部费用由被告承担，国家再对其给予奖励；另一种采取的是罚金奖励机制，原告胜诉后，可取得环境违法者罚金的一部分。[9]可借由给予公民物质和精神利益来实现环境公共利益。

综上所述，构建以公民环境请求权理论以及公民环境公益诉讼运行机制，将成为解决公民环境公益诉讼原告资格的重要方式。

四、结语

在生态环境面临严峻挑战的当下，环境公益诉讼制度日益成为众多学者乃至社会公众所关注的焦点。但立法赋予环境公益诉讼原告资格的几类主体皆因利益衡量或现有实力不足等问题选择了对环境问题视而不见的态度。而环境公共利益的主体不确定性和内容广泛性决定了它难以通过单一主体或单一路径得到全面的保护和有效的救济。[10]由此，笔者认为打开公民提起环境公益诉讼的通道，会产生鲶鱼效应，激活沉默的制度。本文构建公民环境请求权理论实质上打破了公民的准入门槛，并由此提出公民具备原告资格后配套的运行机制，以解决公民取证难、无法承担“天价”诉讼费用、滥诉、积极性不足这四大问题，调动环保组织和行政机关的积极性，确保绿色事业的长远发展。