浅谈行政事业单位国有资产管理

罗娉婷

(南昌师范学院，江西南昌 330032)

2021年我国全面进入小康社会，国家经济形势稳步发展，行政事业单位对国有资产投入逐步加大，总量不断攀升。文章将从国有资产全生命周期(Life Cycle Asset Management，简称“LCAM”)的各个环节上存在的问题出发，结合2021年4月1日中华人民共和国国务院最新发布的第738号令《行政事业性国有资产管理条例》，分析原因，进而提出规范和加强国有资产管理的建议。

一、加强国有资产管理的现实意义

(一)促进经济发展，提高生活水平

国有资产是中国民族的宝贵财富，新中国成立以来，我们积累了丰厚的家底，为国家经济社会发展稳定和人民生活持续改善提供了坚实的物质基础。2019年实施《政府会计制度》以来，行政事业单位资产核算实行全口径、全覆盖，从以前的固定资产、无形资产、在建工程等科目增加了在途物品、库存物品、工程物资、公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房等，不仅仅是行政事业单位占有、使用的国有资产，还包括了与人民生产、生活息息相关的社会公众服务资产。一般来说，一个地区的经济发展水平和人民生活的幸福指数与国有资产管理水平是密不可分的。

(二)摸清资产底数，优化资产结构

面对我国资产规模庞大、种类繁多、分布广泛、情况复杂的行政事业性国有资产特点，切实摸清我国行政事业单位国有资产存量及资产构成情况，有助于理顺国有资产业务流程，规范国有资产内部治理，规避资产在投入、使用、处置等环节的风险，提升国有资产内部控制管理水平；有利于整合社会有效资源，合理配置国有资产，优化国有资产结构，促进行政事业性国有资产的共享机制；[1]有利于加强国有资本经营预算，合理分配财政资金，突出发展重点行业，提升资金使用效率。通过不断提高行政事业性固有资产管理水平，理顺行政事业单位国有资产的业务管理流程，提升国有资产的使用效率，避免资产、资金、资源的重复安排和重复利用，节约社会经济资源，全面促进我国经济深化改革。

(三)合理配置资源，提升使用效率

行政事业单位承担着贯彻落实党中央有关决策部署、履行政府职能、维持社会运转以及提供社会公共服务的职责，具有管好用好行政事业性国有资产的义务。行政事业性国有资产是全体人民的共有财富。为响应政府“过紧日子”的号召，要充分规划国有资产建设、配置、运行、维护、处置等经济行为，要对国有资产存量情况进行综合分析，对资产所能创造的社会效益、经济效益进行可行性论证和综合评价，整合有效资源，优化配置资产，提升国有资产使用效率，避免资金重复安排、资产闲置等问题。

(四)加强廉政建设，预防滋生腐败

党的十八大以来，党和国家高度重视党风廉政建设，国有资产的建设、配置、运行、维护、处置等日常管理工作都与党风廉政建设密不可分。从目前我国公布的行政事业单位查处的案件来看，多数与国有资产的经济活动行为和监督管理机制的缺失有关。唯有加强国有资产管理，提升国有资产管理的能力，全面了解行政事业单位的国有资产具体情况，不断完善国有资产的廉政体系建设，将权力关进制度的“牢笼”，杜绝国有资产出现管理上的漏洞，才能有效预防腐败，防止国有资产的流失，有利于提高国有资产使用效率，有助于提高公众服务能力和政府公信力，有助于提高人民生活水平和幸福指数。

二、国有资产管理使用的现状及原因分析

(一)国有资产基数大、底数不实

现阶段，我国行政事业单位国有资产具有规模巨大、种类繁多、分布广泛、涉及面广、情况复杂等特点。如某地政府除了维持本单位日常工作运转的办公场所、设备、家具等固定资产，还需要承担当地的基础设施建设，按照《政府会计制度》的规定，这些也属于该政府的国有资产，但在实际工作中，却未把基础设施建设作为固定资产来核算。再如已投入使用的在建工程项目，按照《关于加快做好行政事业单位长期已使用在建工程转固工作的通知》(财建〔2019〕1号)文件要求：“项目竣工验收合格后应当及时办理资产交付使用手续，工程项目并非竣工财务决算批复后才能进行在建工程转固，已交付使用但尚未办理竣工决算手续的固定资产，应当按照估计价值入账，待办理竣工决算后再按实际成本调整原来的暂估价值”，[2]如上所述，在建的工程达到转固条件——已完工(达到预定可使用状态)就可以转入固定资产。按照《行政事业性国有资产管理条例》第三十一条规定：“各部门及其所属单位采用建设方式配置资产的，应当在建设项目竣工验收合格后及时办理资产交付手续，并在规定期限内办理竣工财务决算，期限最长不得超过1年”,[3]但在实际工作中，很多单位由于种种原因，未能及时办理在建工程转固工作，依然挂在“在建工程”科目核算，进而不能按照固定资产的使用年限计提折旧，从而出现账实不相符合的情况。造成这一结果的主要原因是负责基建项目的工作人员和财务人员未明确双方的管理责任，未能及时、高效、规范地对国有资产进行排查。

(二)国有资产配置不合理

有些部门国有资产配置随意性较大，未按照年初采购计划、预算安排，未结合工作开展的需要和项目可行性论证进行配置，或多或少存在奢侈浪费、闲置等问题，出现国有资产重复配置，使用效率低下、资金重复安排等现象。[4]造成这一结果的主要原因是资产管理的观念较为薄弱，缺乏专业的资产管理人员进行系统的规划和调配，难以通过资产的调剂使用，实现资源共享，更多的是重配置轻管理、重建设轻管护、重资金轻资产。如某县人民政府在投资建设公共基础设施时，未能根据当地经济发展前景和人民生产、生活的需求，大规模进行举债，超预算进行开发投资，容易出现资金短缺、工程款支付不及时等问题，容易滋生社会矛盾，进而影响社会稳定。

(三)国有资产验收不严格

资产建设(采购)部门、资产管理(使用)部门、财政部门、审计部门等未严格按照政府采购合同、协议的内容逐一清点项目的数量、规格、型号等参数内容，参与验收的工作人员认为资产都已建设(采购)完毕，能正常投入使用就行，却没有认真核对资产的规格、型号，严把质量关口，或多或少存在验收走过场，验收程序流于形式，未能严守国有资产入库的最后一道防线，可能存在质量不过关、数量不达标，以次充好的情况，进而造成浪费公共资源、资金流失，严重的可能危害社会公共安全。

(四)国有资产清查不到位

按照行政事业性单位的国有资产管理相关规定，单位应该定期或者至少每年年终对固定资产进行盘点和清查。但在实际工作中，大部分行政事业单位的资产清查工作仅仅是为了应付上级部门布置的任务进行清查，没有认真开展资产清查，没有认识资产清查的实际意义。很多单位普遍认为资产清查是资产管理部门的工作，与资产使用人无关，未能按照“人人都是资产管理员”的理念参与到资产清查工作中，长时间资产清查工作的缺失，资产实物数据与账面数据差异会越来越大，随着经办人员的工作变动，差异原因更加难以追索，导致数据差异无法调整，给今后资产处置、报废工作增加难度。

(五)国有资产管理制度不够完善

随着2019年《政府会计制度》的实施，国有资产核算实行全口径、全覆盖，但行政事业单位配套的资产管理制度未更新完善，缺少相应的资产管理制度和操作办法。尽管现在实行的政府会计制度下，已然引入了“权责发生制”的概念，实现了“双制度双分录”并轨的核算模式，但仍然缺少成本管理意识，没有成本控制理念，公共基础设施重复购置建设、政府储备物资更换不及时、文物文化资产保护不当、保障性住房管理缺失都与管理制度未及时更新息息相关，旧的管理制度显然不适应现行财务核算环境。新出台的《行政事业性国有资产管理条例》也未针对新增的国有资产“公共基础设施”“政府储备物质”“文物文化资产”“保障性住房”等科目单独出台具体的管理办法、核算方法和绩效考核目标，在实际的工作中，由于缺失了经济责任的目标和专业的指导性建议，缺乏统一的标准和合理的规划、安排，导致工作随意性较大，管理混乱，存在廉政风险。

(六)国有资产管理信息化水平不高

目前，以江西省高校资产管理为例，学校资产管理处使用的是北京化工开发的普诺迪资产管理软件，财政部要求上报的年报数据软件为久其软件，财务处使用的财务核算软件是天大天财。因三款软件分别由不同的软件公司开发，所以他们的设计理念、出发点和用户需求均不相同，导致数据采集的字段、格式、内容不一致，三者数据对接难度大，增加了资产管理人员的工作量。财政部门要求上报的财务决算数据要与资产年报数据一致，资产年报数据来源于北化的普诺迪软件，但由于两者数据格式不一致，数据衔接难度大，年底在填报久其系统的时候，又得按照久其软件的格式重新录入一遍。其实，在实际工作中，很多行政事业单位尚未建立国有资产管理信息系统实现信息化管理，而在财务核算软件中记帐，仅记录固定资产品名、类别、单价、总额等信息，没有建立固定资产卡片明细帐目，缺少固定资产购置日期、购置厂家、存放地点等具体内容。久而久之，登记信息不完整、不清晰、不明确的资产，不利于固定资产管理、使用、清查等，容易造成国有资产的流失。

(七)国有资产报废处置难度大

资产管理与预算管理结合不够，一些行政事业单位存在大量闲置、废旧的资产堆积在仓库，不进行报废处置。长时间如此，资产账面金额越来越大，废旧物品占用的办公场所越来越多。造成这种局面，主要是因为：一是单位主要领导不够重视，他们更多考虑的是申请资金采购新的资产，因为资产报废处置不能给领导带来任何绩效，或许资产处置还存在造成国有资产流失的风险；二是资产的处置程序相当繁琐，首先需要资产所属部门提出报废的申请，资产管理部门审核该资产是否达到报废条件。如该资产达到报废条件，还要先上报主要管理部门审核，审核通过后再报财政部门审批，审批通过以后再进行资产评估，然后进入公共资源交易中心进行挂牌交易，这显然不满足当下简政放权和“放管服”的管理理念。在实际工作中，一些小批量需报废处置的资产，实际价值低，处置成本较高，没有足够的主动权和话语权，处置价格往往低于评估价格，甚至不足以支付搬运费，资产处置不但没有增加残值收入，还耗费了人力、物力、财力，违背了成本效益原则。三是年代久远，待报废资产长期挂账未处置，加上资产使用、管理的人员多次轮换等历史遗留问题，造成资产底数不实，账实不符，给资产报废处置工作增加难度。

(八)国有资产绩效管理脱节

由于国有资产大多数是非营利性的，管理上往往未设立绩效考核目标。行政事业单位普遍存在重配置轻管理、重建设轻管护的现象，单位领导关注点和工作重心更多的放在资产新建和购置上。项目在新设时，未进行充分的可行性论证，着急上马，国有资产投入使用后，未设立绩效考核目标，未进行跟踪问效，资产在处置时，仍未对资产产生的经济效益进行综合评估，缺乏对资产使用效率低下的监督问效机制，易造成资金重复安排、资金使用效率低下，甚至容易滋生腐败，存在廉政风险。比如一些高精尖的仪器设备，采购预算金额较大，较多单位采购压力较大，可以通过资产调拨使用，提高仪器设备的使用效率，实现资源共享。

三、加强国有资产管理的建议

为能高效解决国有资产管理上存在的弊端和漏洞，整体提高管理水平，一定要积极转变思想观念，关键要关注国有资产的管理、使用，切实提高资产的使用效率，实现资源共享。

(一)切实摸清底数，促进资产结构优化

我国行政事业性国有资产规模巨大、种类繁多、分布广泛、涉及面广、情况复杂，对当代国有资产管理提出了严峻的挑战。承担着国有资产管理职能的行政事业单位应该结合现行的《政府会计制度》要求定期开展资产清查盘点，摸清国有资产的底数，了解国有资产的存量，掌握国有资产结构构成，[5]为单位领导对资产新建、购置、调拨、处置报废的进行提供决策依据。一方面，对于已经不能使用或是达到报废年限的国有资产，不应长时间挂在账上，虚增国有资产数据，尽量做到应报废尽报废；另一方面，对于有利用价值但本部门闲置的国有资产，应通过调剂、划拨、捐赠等方式转给有需要的部门使用，有利于提高资产使用效率，节省财政资金投入，节约国有资产购建成本，进一步优化国有资产结构，促进国家经济高速发展。

(二)积极盘活资产，提升资产使用效率

中华人民共和国成立以来，百业待举，我们国家投入了大量的人力物力新建、购置国有资产。根据各级财政部门汇总的最新资产年报数据来看，我国的国有资产存量巨大、涉及面广，很多资产躺在仓库睡大觉，有的甚至是全新未开封的资产，所以行政事业单位要结合国有资产的存量情况，合理编制部门预算，严禁超预算、超标准、重复配置国有资产，彻底扭转重配置轻管理，重建设轻管护的现象。近年来，受新冠疫情的影响，我国的经济呈下行趋势，面对国内外严峻的经济环境，行政事业单位应该主动分担财政预算压力，积极响应政府过紧日子思想，切实挖掘存量资产，盘活存量资产，科学规划使用，促进资产再利用，缓解财政资金吃紧的压力。

(三)完善管理制度，实现绩效考核目标

建立国有资产管理与采购预算管理、项目立项、管理使用、报废处置为一体的管理制度，如进一步完善国有资产验收入库工作程序，严格执行“采管分离”管理原则，明确国有资产验收分工，细化工作职责，组织相关部门开展联合验收工作：国有资产使用(构建)部门提出验收申请，审计部门办理国有资产建设的竣工决算，资产管理部门根据审计部门的竣工决算报告办理资产入库登记，财政部门严格审核审计资产管理等部门的综合意见进行资金拨付，切实履行财政监督职能，确保财政资金高效、安全使用，各部门相互配合、通力合作确保验收工作管理制度落到实处，避免验收程序走过场、流于形式。尤其是大型公共基础设施建设要充分进行市场调研和项目可行性论证，项目完工后，邀请具有相关资质的第三方进行验收、办理竣工决算，严把国有资产质量关，确保国有资产建设惠及民生。定期展开国有资产盘点清查工作，建立国有资产备查台账。大力推进国有资产绩效评价考核制度，设定绩效考核目标，实行国有资产管理与预算绩效管理有机结合，与单位领导的德、能、勤、绩、廉挂钩，用制度和绩效管理目标来规范国有资产的管理行为，实现全过程监控，严防国有资产流失。

(四)强化信息手段，实现数据无缝衔接

我国已全面进入信息化时代，面对规模巨大、情况复杂的国有资产存量情况，应该从资产管理内涵出发，积极搭建资产管理软件、资产年报系统和部门决算系统有机结合、数据共享的信息平台，优化升级系统端口，打通信息相对独立的壁垒，实现三方数据无缝衔接，保障国有资产数据标准化、规范化建设，切实提高信息化管理水平。同时，结合全口径、全覆盖的国有资产概念，开发设计公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房等资产模块，打破资产信息不全、资产核算不完整、不全面的局面，丰富国有资产信息系统功能，通过大数据分析资产投入、管理、处置情况，提高国有资产管理工作效率，减少资产管理人员的工作量，为领导准确、高效决策提供数据支撑。

(五)优化报废程序，积极响应简政放权

主管部门和审批部门切实下放行政审批权限，优化资产报废程序，缩短行政审批时间，提高工作效率，积极响应国家放管服政策号召。建议采取“分级审批、放管结合”的管理模式，根据资产总量情况，设置自行处置最高限额，对于价值低、单价小的资产批量处置，由资产使用部门和资产管理部门提出报废申请，经领导办公会议集体审议自主决定是否报废；对于金额较大、价值较高的资产，由资产使用部门提出报废申请，主管部门和财政部门审批的资产处置程序。

(六)积极转变观念，提升业务人员素质

在我国国有资产管理的发展进程中，一直备受传统观念的影响，普遍注重国有资产的新建、购置，轻视国有资产的管理，这是国有资产管理所存在的根本问题。要提高国有资产管理水平，首要问题是转变观念，创新管理模式，加强管理意识，做到人人都是资产管理员，按需进行资产配置，杜绝铺张浪费，减轻财政资金压力。要定期组织人员参加资产管理培训，学习最新的《行政事业性国有资产管理条例》等政策法规，提升资产管理人员的专业知识和业务水平，增强国有资产管理的能力。[6]切实做到维护国有资产安全，防止国有资产流失，确保国有资产保值、增值。

四、结 语

行政事业单位国有资产管理水平关系着民生大计，有效的管理行政事业单位固定资产能够促进资产的合理配置，优化资产结构，提升资产的使用效率，促进服务型政府的建设和社会进步。面对目前行政事业单位国有资产管理在观念意识、制度建设、采购建设、管理使用、绩效考核等方面存在的问题，要通过建立健全国有资产管理制度，增强国有资产管理重要性认识，加强人才队伍建设，重视信息化管理，加强绩效考核和审计监督，使行政事业单位国有资产增值保值，更好地服务人民、服务社会，促进社会主义绿色、健康发展。