财政科研项目资金管理存在的问题及对策

李宏丽，张帼俊

（中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081）

近年来，国家对科研活动给予大力支持，对科研经费的投入也逐年增长。为营造宽松的科研环境，调动科研人员的积极性，充分释放创新活力，党中央、国务院持续推进“简政放权、放管结合、优化服务”等改革举措，一系列创新管理政策密集出台。随着财政科研经费的不断增长，如何从根本上显著提升科技创新效率和科研经费的使用效益，同时破解以往科研资金管理“一放就乱、一管就死”的局面是值得探讨的问题。

1 我国科研资金管理现状

1.1 财政性科研经费总量不断增加

“十三五”以来，国家继续深化中央财政科技计划管理改革，将分散在各部门的近百项国家科技计划整合为五大科技计划，有效解决了科研资金“碎片化”问题。我国科研资金投入总体量从改革开放之初至今一直呈现稳步增长态势，科研项目资助的单项额度和总量均快速增长。2010—2019 年财政科学技术支出平均每年以733.67 亿元的速度增长[1]。2020年国民经济和社会发展统计公报显示，我国全年研究与试验发展（R&D）经费支出2.442 6万亿元，比2019年增长10.3%，其中基础研究经费1 504 亿元，整体投入排名世界第二[2]。科研资金和财政科技投入均连年保持较快增长，为建设创新型国家，促进科技事业健康发展提供了强有力的支持和保障。

1.2 财政性科研经费管理使用政策不断松绑

近年来，财政科研项目经费管理制度不断深化改革，存在的一些突出问题逐步解决。一是科研领域一系列“放管服”政策的出台，对科研资金管理和使用进行了极大“松绑”。中央办公厅出台《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》和国务院办公厅出台《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》按照“应放尽放”的原则，提出一系列“硬核”举措，包括简化预算编制，预算科目精简为设备费、业务费、劳务费3类，人才类和基础研究类科研项目中实行“包干制”。二是提高间接经费比例，用于人的费用可以占预算的50%。同时，在加大科研人员激励力度、扩大劳务费开支范围、合理核定绩效工资总量、加大科技成果转化激励力度等方面赋予了科研人员更大的科研项目经费管理自主权。另外在减轻科研人员事务性负担等方面也做出了具体规定[2]。一系列放管服政策的出台解决了科研人员极为关注的管得过紧、激励不够等突出问题。三是以绩效为导向科研评价机制初步建立，科研监督体系逐步完善。国家相关管理部门要求科研经费从以往的过程管理转变为绩效评价，来提高科学研究质量和水平，对于资金使用和管理来说是十分重要并具有积极意义。

1.3 财政性科研资金管理使用规范性不断提高

随着我国科研领域诚信体系的逐步建立，以随机抽查、审计监督、评审验收为主的资金监管体系不断完善，财政性科研经费管理使用呈现逐步规范趋势。从某会计师事务所对2020—2021 年100 个“十三五”立项课题结题审计情况来看，课题资金使用存在问题大幅度减少。一是违规转拨资金继续呈下降趋势。由于未经批准转拨资金，科研资金将游离于监管之外，导致经费使用合法性难以保障。二是经费扩大开支范围问题基本得到控制，相较其他违规问题，未按规定开支范围使用资金仍有发生，但涉及资金量较少。三是套取转移资金问题基本杜绝。整体来看，通过结题审计等环节，财政科研资金管理和使用存在的问题均呈现明显下降趋势，体现了科研资金管理使用整体水平持续向好。

2 财政性科研资金管理存在的问题

2.1 资金成本核算不完整，项目成本支出不准确

全成本核算的期间是整个科学研究行为活动，特定的科研项目被视为成本核算的对象，凡是归于经济活动中的支出，都应属于全成本核算的范畴。全成本包括与科研活动直接相关的支出，也包括科研活动进行中发生的行政、后勤保障管理等发生的支出[3]。我国中央级科研单位的经费主要来源于政府拨款。科研人员工资、津贴在基本支出经费中统一列支。科研单位经费不仅来自相关主管部门,也有来自科研合作、科技成果转让、科技咨询、科技服务等横向科研经费，科研资金的核算与管理日趋复杂。目前，科研项目成本核算只包括直接经费成本核算和一部分间接经费成本，没有包含科研人员工资，行政、后勤保障等支出。科研项目的成本核算方法不确定，成本核算对象不具体、不明确，流程不规范，核算范围不统一，没有分摊依据标准，分摊依据标准不健全，成本数据不易采集等一系列问题使得科研项目的全成本核算数据不完整，不全面、不合理、不规范，无法正确反映科研经费的全成本情况和资金使用效益。

2.2 未单独核算，项目资金未专款专用

财政科研资金管理工作中的一个重要环节是会计核算。财政部《政府会计制度》以及科研资金管理办法中都有明确规定。在实践中，财政科研资金会计核算方法、账务处理及会计科目的选择和使用不规范等问题依然存在。个别科研单位财务核算中会计科目和项目辅助核算设置未能满足项目资金专户管理的需要，未按规定对科研项目资金单独核算。将收支核算标识为“某某产品研发”、“某某科研人员”或“某某部门”，进行账户设置与账务处理。由于同一项目负责人或同一项目承担部门可能承担多个项目，研发周期重叠，容易导致在一个账户中反映的是多个项目的总体支出[4]。部分单位会计核算还存在以下情况：采用手工账来实现财政科研资金核算相关支出，设账外账对财政科研资金进行核算；未能按照会计科目核算或辅助明细账核算，在凭证摘要中用项目名称标识收支，或是以表代账进行核算情况。

2.3 结余使用不规范，间接经费使用有效性低

科技创新投入规模的扩大并未带来创新效率和全要素生产率的显著提升，反而引发了一些科研经费分配使用低效、浪费甚至腐败问题[5]。一方面项目单位和科研人员积极要求增加科研经费投入、补贴科研成本不足，而另一方面项目结题时成本补偿无法支出，结转结余资金量大。有关部门针对34 家科研单位调研发现，主要存在以下几种现象：一是长期挂账“不敢花”。结余资金的使用管理涉及到科研单位、课题组、科研人员之间的利益关系，因此有些单位存在畏难情绪或观望情绪，不愿打破现状。二是扩大用途“违规支出”。部分单位将项目结余资金扩大开支范围，用于科研人员绩效奖励，部分单位统筹用于科研发展基金后，为防止结余资金收回，在科研工作已经完成的情况下，结题前还在购买设备、材料。另外，部分项目单位间接经费管理使用还存在间接成本以提代支，采取一次性计提，计提比例核定未考虑学科特点，所有间接经费都按相同比例计提，并将所有科研项目间接经费计提到一个账上进行核算，难以体现实际支出以及支出与科研任务的相关性。另外，科研单位实行绩效工资总额控制，虽然科研项目中有绩效经费预算，但因绩效工资总额不允许超标，实际绩效无法发放到位。

3 对策及建议

3.1 建立科研项目全成本核算机制

随着科研资金管理改革的深入，在尊重科研规律的基础上，科研人员的奖励激励机制不断完善、间接经费比例大幅度提高、科研资金使用自主权不断扩大，各项改革举措的实施为科研人员收入的稳步提高提供了有力保障。科研经费“包干制”的推行，目的是让科研资金更好地服务于科研活动，并非是通过科研项目来解决科研人员的收入分配问题。提高科研人员收入主要还应实施以知识价值为导向的分配政策，促进其全身心投入科研工作。在推动改革事业单位收入分配制度改革同时，可以尝试推行对科研项目进行全成本核算，提高科研资源利用效率。基本思路：以权责发生制会计核算数据为基础，以科研项目做为成本核算对象，对项目执行过程中发生的各种耗费进行归集和分配，揭示影响成本的主要因素和原因，合理进行成本控制，提高项目资金的使用效益，有效解决项目组人员少、资金总量小的问题，实现集中人力、物力和财力办大事。同时可以减少设备的重复购置、平台的重复建设，减少公共资源不必要的耗费实现资源的优化配置。

3.2 严格执行政府会计制度，确保资金专款专用

一般而言，单位采用何种会计核算软件，都可以通过设置二级会计科目或项目辅助核算方式实现对科研项目的独立核算。政府会计制度的会计核算系统中，财务会计和预算会计均通过“XXX(课题名称、编号)-直接”和“XXX(课题名称、编号)-间接”科研项目辅助核算名称对财政经费进行单独核算。收到财政经费预算会计计入“事业预算收入”科目，财务会计计入“预收账款”科目，支出预算会计通过“事业支出”科目核算，财务会计通过“业务活动费用”科目核算。通过规范项目资金的会计核算，确保项目支出数据准确、真实、有效，为不断完善科研项目经费的管理奠定良好的基础。

3.3 加强审计监督，提高经费使用效率和效益

一是推动项目法人单位监督机制再造。项目承担单位是财政性科研项目资金管理和使用的主体，必须要强化法人责任制，切实履行自身管理职责，确保在科研项目组织实施过程中，项目资金使用符合国家政策要求，才能有效促进科研活动开展。主管部门应建立健全对科研项目承担单位及科研人员的有效监督机制。建立国家科研项目承担单位风险评价指标，明确在科研项目资金管理和使用中哪些行为是提倡和鼓励和行为，哪些行为是禁止或存在风险的行为[6]。二是推动国家层面审计监督体系的再造。首先，加强财政科研项目经费法律治理改革、科研诚信制度建设、监督等工作，进一步推进涉及科研项目领域腐败的立法，加大对违反科研诚信的检查和惩治力度，继续利用大数据等手段推动随机检查、抽查，逐步建立国家层面审计监督监管体系。其次，充分发挥社会审计机构审计监督作用，转变查错防弊、时效性比较差的事后审计模式，将审计关口前移，实行“事前控制”和“事中控制”，形成对科研资金的全过程审计。