山西农谷建设进展及其政策结构优化研究∗

程 海，何云峰，樊军亮，王 卓

（山西农业大学，晋中 030800）

建设山西农谷，是中共山西省委贯彻落实习近平总书记重要的指示精神，立足于山西实际、着眼“三农”长远均衡发展战略作出的重大前瞻性决策和战略性部署，推进山西农业转型综改、加快推进山西农业体系现代化的重大战略举措。

近5年来，围绕山西农谷战略的谋划实施，山西省委省政府及驻地各级政府制定出台系列化配套的政策文件和政策的落实细则80 余份，有力推动了山西农谷的建设与发展。当前，学界对山西农谷的研究主要聚焦在发展规划和建设路径方面，一些学者通过对太谷区的区位条件进行分析并结合当前时代背景对农谷提出未来发展建议。渠德蓉（2018）等学者从有利因素、制约因素、宏观政策与机遇三个方面分析太谷区现代农业园区发展的影响因素并提出推进农谷发展的对策建议[1]。冯刚（2019）等学者提出了在农谷特色农业产业中应用PPP模式的构想，对PPP模式下山西农谷特色农业产业发展的必要性、可行性、风险以及应用建议进行了相关分析[2]。何云峰（2019）采用DEA 模型，引入二维四象限法对农谷农企综合创新效率和规模进行分析，从农企创新发展战略、科技创新机制及科技创新供给服务等3个层面给出农企创新发展的保障性建议[3]。刘豪（2020）采用GEM模型从“基础”“企业”“市场”3个层面梳理山西农谷创新创业要素，并提出加强基础要素、活跃企业要素、发挥市场和政府要素等建议[4]。

然而，现有研究中缺乏对山西农谷的政策阶段及结构分析的整体审视。因此，有必要对农谷政策层面进行深入研究。文章通过梳理2015—2020 年山西农谷政策阶段嬗变及其政策结构分析，从而进一步提出优化政策制定建议，提升政策实施效果，以期在山西农谷战略提档升级整体成势的关键时期推动农谷建设的快速发展。

1 政策分析工具及政策文本来源

1.1 政策词频分析法

质性的研究(qualitative research)一般又称质的研究、质化的研究等等。质性的研究主要强调对研究对象进行后实证和经验主义的考察和分析，从科学批判的立场对研究对象进行“解释性理解”。质性的研究被普遍认为主要是“以研究者本人作为研究工具，在自然情景下采用多种资料收集方法，对社会现象进行整体性探究，主要使用归纳法分析资料和形成理论，通过与研究对象互动对其行为和意义建构获得解释性理解的一种活动”[5]。

该项目研究借助于Nvivo 质性分析统计软件对农谷政策文本资料进行可视化编码与质性分析。Nvivo 软件是由澳大利亚QSR 公司推出，这款质性分析统计软件能够很好地实现文本资料的可视化、编码、管理、查询等一系列功能，还能够精准统计文本出现的频次与占比，可以将文本进行定量的统计和定性统计相互巧妙结合，是现阶段全球最主流的质性分析统计工具。

1.2 政策结构分析法

该文主要结合了Rothwell 和Zegvelad 的政策分类思想，将基本的政策和工具大体划分为供给、环境和需求3种政策类型层面[6]。

（1）供给型政策工具。供给型的政策工具更多地表现为政策对山西农谷特色农产品发展的支持和推动，改善对农产业及相关科学技术要素的需求和供给，推动山西特色农业产业的持续健康发展。供给型的政策支持工具更多地可细分为国营事业、科学技术专项资金支持、教育人才培训、信息技术支持、财政专项资金支持等。

（2）环境型政策工具。环境型政策工具更多地表现为政策对山西农谷农产品产业的直接影响力，具体指的是地方政府通过完善的税收制度、策略性的措施、法规政策管制、创新政策鼓励等环境型政策综合影响山西地区农业产业的政策环境因素，为山西农谷产业和经济活动发展提供有利的宏观经济环境与政策，间接影响并促进农谷特色农产品产业发展。环境型政策工具又更多地可细分为财政税收的优惠、知识产权的保护、目标政策规划、财务金融创新、法规管制等。

（3）需求型政策工具。需求型政策的工具主要指的是地方政府通过采购与贸易进出口管制等政策措施减少农业市场的波动和不确定性，积极开拓农产品交易市场，从而有效拉动和提升农谷产业的效能。现阶段实施需求型政策的工具大致可以分为地方政府购置农业补贴、政府采购、贸易进出口管制、服务外包、海外机构等几个大方面。

1.3 政策文本来源

遵循信息公开、权威以及相关性的原则，该文对来自山西省政府、省教育厅、科技厅，晋中市政府、太谷县政府、山西农业大学等单位及相关部门官方网站的信息进行了政策文本的收集。按照以下的原则对每份有效政策文本进行了选取:一是每份政策发文的单位为山西省政府机关及其直属相关单位和部门；二是所选取的每份有效政策文本均被认定为与推进山西农谷标准化建设和产业化发展相关的政策文件；三是政策文本的出台时间为2015 年2 月至2020 年10 月。最终得到45份有效政策文本（以下简称样本），如表1。

表1 2015—2020年山西农谷建设发展相关政策

2 山西农谷政策阶段特征及嬗变

利用Nvivo 软件关键词模块、词频分析模块，聚合分析模块功能，将2015—2020 年45 份政策文本导入软件，生成表2 历年词频分析、图2 政策文本聚合分析。山西农谷政策文本数量年度趋势变化如图1所示，从山西省农谷发展相关政策的年度颁布力度来看，从2016 年底开始增速明显，这反映了山西省对农谷发展的重视，也表明了山西省政府对农谷发展重要性认识的持续提升；2017—2018 年呈现增长峰值，主要是因省政府于2017 年6 月印发关于《加快推进山西农谷建设的指导意见》，各级行政部门陆续根据印发的指导意见提出了相关加快实施的政策。

图1 2015—2020年农谷政策文本数量趋势变化

图2 2017—2020年山西农谷政策关键词聚合分析

2.1 农谷战略应时而生，创新要素迅速汇聚，形成良好开局之势（2015—2016年）

2015 年10 月时任山西省委副书记楼阳生在到山西太谷调研时明确提出了农谷建设概念:“在市场经济条件下，运用政府的有形之手和市场的无形之手，把太谷变为农谷”。2016年11月省政府审议通过《山西农谷建设初设方案》，山西农谷正式上升为省级战略。在太谷县基础上建设新的山西农谷，这是贯彻落实山西省委、省政府关于立足实际、着眼“三农”长远可持续发展和全面建成现代化小康社会的大局战略作出的科学判断和部署。

为推动和实施省农业科技现代化和创新驱动发展战略、促进农谷转型和升级，2016 年11 月省人民政府决定批准成立山西农谷项目建设工作领导小组。随后晋中市政府在经济工作会议报告中明确指出全面深入推动和建设现代化山西农谷，加快推进农业技术支持资源、专业人才、科技扶持政策等各种创新要素迅速汇聚。通过表2、图2可看出2015—2016 年政府侧重于制定农谷规划性文件，政策面紧紧围绕全面“发展”“建设”山西农谷，全面推进社会经济产业发展，加快农业产业变革发展。

2.2 农谷规划趁势铺开，扶持政策组合出拳，培育创新发展之能（2017—2018年）

2017 年时任山西省长楼阳生为新成立的山西农谷管委会正式揭牌。2018 年正式批准试点设立省级太谷农业高新技术产业示范区。在顶层设计上，突出政策规划和引领。省市县三级政府凝集共识、汇集力量。在省级人民政府层面，成立了山西农谷领导协调小组、专家评审委员会，紧扣农谷现代化农业的特色，出台关于《加快推进山西农谷建设的指导意见》等规范性文件，确定了“功能农业（食品）研发高地、农业科技创新高地和技术集成示范推广平台”的建设目标和定位，找准了未来山西省加快现代农业标准化发展的新方向和路径。根据表2 可见2017—2018 年是山西省农谷标准化建设的推进之年，各类政策紧密围绕“发展”“建设”，两词汇2017 年出现频次分别是2 618 次、2 553 次，分占1.06%、1.03%，2018年出现频次分别是836 次、753 次，占0.99%、0.89%。 相比2016 年出现频次分别增长1 910.95%、2 531.96%；510.22%、676.29%。通过表2、图2 词云分析与聚合分析可以看出2017—2018 年政府发布的建设实施文件最多，政策面紧抓“推进”，词频分别占比0.68%、0.59%，与各关键词“发展”“实施”“开展”“改革”“工作”“建设”关联密切互动，政策上围绕科技创新、土地改革、人才政策支持、金融创新支持、机制创新方等方面改革创新。

表2 2015—2020年山西农谷政策词频分析（前十）

2.3 农谷改革持续深化，体制战略率先破局，谋划长远发展之机（2019—2020年）

2019 年11 月国务院办公厅批复同意重点建设山西晋中国家现代农业高新技术产业示范区，2020 年8 月，山西省政府认真贯彻国务院《批复》精神，推动晋中国家农高区高质量发展，连续发布《支持晋中国家农业高新技术产业示范区建设的若干意见》和《“谷城院”深度融合发展实施意见》，明确了重大意义、总体思路和主要目标。2020 年是农谷全面建设协调发展的一年，相关政策围绕“建设”（占1.24%、1.2%）、“发展”（占1.03%、0.86%）与“农业”（占1.26%）。通过图2聚合分析可看各政策关键词关联紧密互动且发展均衡，相比往年“农业”（占1.26%）“5G”（占0.73%）等关键词占比度明显提升，全面加快建设农业创新高地、现代农业产业高地、区域涉农人才高地、山西现代农业转型发展开放高地。全面深化改革，建设城乡融合发展改革先行区。全面加快“谷城院”深度融合，建设政产学研用一体化发展综合体，创新体制机制，确保各项措施落实见效。

纵观2015—2020 年山西农谷政策阶段嬗变，相关职能部门十分重视政策制定的科学性。相关法律法规和工作制度出台较为密集、互为补充，在发展中促规范，在规范中促发展，形成良性螺旋循环上升模式，为支持山西农谷建设起到了较大的促进作用。

3 山西农谷政策结构特征及问题

基于梳理的45份政策样本，在Nvivo软件的研究框架下，根据科技创新政策工具构建3个树状节点（供给型、需求型、环境型）和16 个子节点。将41 份山西农谷政策文本内容按照“政策大类—政策工具—条款编号—具体条款”的表示方式分别定义参考点，例如4-3表示条款编号为第四位的政策文件的第三点；6-3-3表示编号为第六位的政策文件的第三节中的第三点细则（表3）。

表3 山西农谷政策工具节点层次和参考点信息

续表3

利用Nvivo 软件的项目图模块，采用网状布局方式展示历年来所有山西农谷项目的政策文本与供给型、环境型、需求型节点之间的结构性关系，如图3。在所有政策中，省政府于2018 年6 月发布《关于印发山西农谷、雁门关农牧交错带示范区、运城农产品出口平台三大省级战略2018 年行动计划的通知》有53 处政策节点内容对应政策工具，占23.98%；省政府于2020 年8 月发布《关于支持晋中国家农业高新技术产业示范区建设的若干意见》，其中有50处政策节点内容对应政策工具，占22.62%；省政府于2018 年1 月发布《关于印发支持山西农谷建设若干政策的通知》，其中有32处政策节点内容对应政策工具，占14.47%；2020 年8月发布《关于推动“谷城院”深度融合发展的实施意见》有23 处政策节点内容对应政策工具，占10.4%。3 项政策合计占比71.47%，由此可见这四项政策的出台对整个山西农谷的建设中起着举足轻重的作用。

图3 2015—2020年山西农谷政策面关联项目图

3.1 供给型政策分布基本均衡，投入需持续发力

进一步综合分析，涉及供给型政策节点数为127 条，占57.47%（表3），教育人才培训、科技创新支持各占28%、23%，其次分别是公营事业、资金投入分别各站13%，基础配套设施、信息技术支持分占12%、11%。

其中，供给型政策工具尤以教育人才培训和科技创新支持类为主(占51%)。在政策文本具体条款中，教育人才培训类政策工具主要表现在高等院校和相关单位加快培养农谷领域相关人才，并积极完善人才引进制度和基础设施建设吸引人才，为农谷建设提供人才保障。科技支持类政策工具具体表现为支持建设科技创新平台与科技孵化器，开展产品测试与研发，推动山西农谷智能化、产业化融合，建立健全科技资源共享机制和资源配套。此外，公营事业和资金投入政策合计占比26%，主要表现在将农谷建立市一级预算单位，纳入市级财政预算管理，实行计划单列直拨、省市共建，从2020 年起连续3 年，省市每年分别给予4亿元和2亿元专项资金，支持统筹整合使用，主要用于基础设施建设、主导产业发展、创新平台搭建和引导基金组建等；成立农谷建设工作领导组，管理机构始终坚持市场化、科学化、国际化和服务专业化，完善工作流程，明晰工作责任，加快农谷建设进度。此外，基础设施和信息技术支持的政策占比较低。

通过供给型政策分析，农谷应进一步强化技术支撑体系与研发平台建设，加强现有科技基础条件平台建设，加大资金投入，继续强化人才支撑，只有各方面投入顺畅，才能保障优质人才留在农谷，为农谷发展做出贡献。

3.2 环境型政策比例失衡，激励措施需统筹优化

涉及环境型政策节点数为85 条，占38.46%（表3），目标规划类别占56%，其次是法规管制金、融财政支持各占16%、15%，而知识产权的保护、财政税收优惠政策分别各占6%。

其中，政府主要通过目标规划、金融支持和法规管制（合计占比88%）对农谷的发展施加引导，目标规划类政策工具主要围绕农谷建设，整合全省农林牧渔等推进农业科技创新，积极创建国家级农业高新技术产业示范区。在金融支持、知识产权保护方面，政府应多方撬动社会资金，完善政策出台招商引资相关优惠政策，营造良好的投资市场环境，积极开展各类产业招商活动，引入农业风险投资、农业科技、农产品加工、旅游等各类新兴产业发展项目以及相关的龙头企业，激活更多的社会资本。健全知识产权、股权和产权交易体系，培植上市资源。支持创新服务类企业上市、融资和农资企业并购重组，支持农业创新服务类企业积极利用债券市场融资。此外，涉及税收优惠的政策工具占比过小，这也充分反映出地方政府应加快依法制定落实有关国家对农业高新技术产业的相关扶持优惠政策。

通过环境侧政策工具的分布，说明政府对农谷的发展尚处于规划与引导阶段，较为缺乏通过向农业产业提供税收优惠、向农产品企业提供金融支持等市场化手段的激励措施。

3.3 需求型政策尚显单薄，市场交易待全面激发

涉及需求型政策节点数为9条，占4.07%（表3），服务外包和海外机构管理政策各占33%，消费端政策补贴和公共技术采购政策分占22%、11%。现阶段地方政府主要是通过服务外包、消费端补贴等政策工具提升农谷产业发展，其中服务外包是主要的需求型政策工具，主要的作用体现在通过创新公益性农技产品推广服务的方式，推行政府向企业机构购买服务。而贸易进出口管制的相关条款未曾明确涉及，在后续出台政策的优化及政策调整的过程中，应有针对性地加强这类政策的使用和制定。

通过需求型政策工具的使用和分布情况可看，政府对公共技术采购、贸易进出口管制等政策工具的制定和使用相对较少。同时，在海外人才机构方面，政府应重视其在人才事业发展中的重要性，鼓励科研院所和企业引进国外优秀人才和成果资源。

以上研究主要基于科技创新政策工具和质性分析Nvivo 软件对政策的供给面、环境面、需求面政策占比进行量化研究、节点之间的结构性关系等多角度对政策内容进行研究分析。总体表征为供给型基本均衡、环境型比例失衡、需求型尚显单薄，农谷创新投入尚需持续发力，激励措施需要统筹优化，市场交易活力亟待全面激发。

4 山西农谷政策及执行的优化建议

山西农谷在包括财政支持、税收优惠、科技技术创新的资金投入、知识产权的使用保护、人才培养与吸引等方面，均需进一步制定和完善相关配套政策，创造有利于创新的政策环境，加快国家农高区建设，吸引创新企业和人才团队进驻，政策效用也会日渐凸显。

4.1 优化农谷决策水平，提升农谷发展质量

政府应在后续农谷政策的制定和实施过程中，应适当加强政府机关颁布政策的力度，提高政策的法律层次，将已颁布的各种农谷政策进行整理，制定和实施全局性的农谷政策，在农谷发展的各个方面和阶段都需颁布具体相关的政策措施并且进行落实。山西农业大学应增强市场意识，对接农高企，实现政产学研用一体化、资源与资产一体化，借助于山西农大与省农科院产教融合的契机，成立产教融合一体化办公室，探索建立产教融合、校企合作的一体化人才培养和管理模式，全面推进谷城院一体化的发展。同时，还需现有的全局性农谷产业政策进行梳理，增强对政策体系的指导性，了解不同的政策工具及其实施的农谷政策力度之间的相互协调性，加强各个部门之间的沟通和交流，增加政策颁布所达到的效果，稳定、系统地推进农谷政策的实施落地。

4.2 优化调整政策结构，完善农谷政策体系

山西农谷政策涵盖了政策分析工具3 个层面，形成了较为全面的政策工具框架体系。但从具体政策工具的应用数量及其在产业价值链各环节的分布上看，还存在过溢、不足和缺失问题。供给型政策中的科技投入相对较少。环境型政策中各项工具的使用失衡问题突出，法规的管制、税收的优惠、金融政策的支持与对知识产权的保护四者工具相加之和还远远不及于目标规划一个政策工具的整体使用数量。可见目标规划工具使用过度，其他4种工具则应用严重不足，尤其是政府在为企业或个人减免税收方面出台的政策较为稀缺。需求型政策工具则整体应用不足，虽然政府服务外包、消费端补贴、公共技术资金采购等工具分列该类政策工具前三位，但与供给型和环境型政策工具使用的平均水平相比还有很大差距，特别是贸易管制和海外机构管理的使用数量都是0，这说明山西农谷引进海外人才和机构合作、贸易进出口方面还可以大有作为。

4.3 细化政策牵引方向，强化农谷政策实效

农谷建设需要使用政策来牵引农谷创新，为创新营造良好氛围，为创新者消除后顾之忧，特别是“六新”与农谷建设息息相关，每个“新”在农谷建设都有可承载地具体内容，以基础设施建设为牵引新基建，推进农谷区域5G 全覆盖、农产品冷链物流建设等智能化基建；以创新技术为牵引新材料，环保地膜技术得以投入使用；以机械设备智造为牵引新装备，丘陵山区小型农机、智能化无人机设备得以应该；以产业升级改革为牵引新业态，推进北方林果科技园、番茄小镇、大北农绿色种养循环、巨鑫数字农业、农村电商、山西农产品国际交易中心加快建设；以创新平台建设为牵引新技术，推进国家功能杂粮技术创新中心，省级农业高新技术产业示范区；以创新项目为牵引新产品，加快实施国家苹果苗木繁育基地，草莓育苗三级体系迅速推进，2万m2科技企业孵化器投入使用。

总体而言，农谷建设应紧抓获批国家农高区的重大机遇，着眼实现“三年成势、五年成型”目标，聚焦“十个突破”，加快把山西农谷建设成为北方现代农业发展的高地，在服务乡村振兴、推动高质量转型发展中发挥引领带动作用。要加快科技创新，着力深化改革，围绕农业科技研发、农产品深加工、农业高新技术推广、农业农村现代化，坚持“谷城院”一体，产学研融合，加大招商引资、招才引智力度，开放引进国内外一流农业科研院所、研发团队，打造农业科技劲旅。