常态化疫情防控下基层预警预控衔接机制设计

齐昱泽，邓淋铧

(西南政法大学 重庆市高校维护稳定研究咨政中心，重庆 401120)

1 常态化疫情防控下基层预警预控衔接机制的现实意蕴

2020年新冠肺炎疫情暴发以来，在我国政府和全社会的同心协力下，疫情最终得到了有效控制，疫情防控也从紧急状态转为常态防控状态。基层作为常态化疫情防控的主战场，在打赢疫情防控阻击战中起着基础性作用。如何推进基层更好应对突发公共卫生事件，将是后疫情时代基层治理的主要内容。

不难发现，在应对新冠疫情时，社会公众积极配合政府工作，积极响应政府号召，但疫情在局部地区仍有反弹迹象，如广东地区疫情的反复就是由境外发现的变异毒株所引起、东北地区亦存在部分冷链安全等问题。这也说明在常态化防控疫情下预警预控存在一定疏忽，特别是基层预警预控的衔接是存在滞后、脱节的。尽管有效的衔接可以大幅度减少应对疫情时资源的耗散，将问题控制在源头，消弭于前端，但目前基层领域普遍化的预警预控体系缺乏行之有效的联动性，使得基层常态化疫情防控出现了一些疲态现象。

在厘定基层预警预控衔接机制前，有必要引入公共危机的三阶段理论。所谓三阶段理论就是将公共危机划分为3个主要阶段：危机前、危机中、危机后。[1]所谓的预警，就是指在危机到来之前的阶段。基层预警就是指基层政府在属地范围内出现疫情反扑前，掌握了可能出现疫情的某些征兆和讯号，所采取的应急处置行为如居民信息收集、相关信息逐级汇报以及向居民发送疫情信息等。比较而言，基层预控[2]就是指已经确认属地范围内危机讯息的有效性和危机信号的真实性，在疫情没有出现大面积暴发影响居民正常生活前，迅速采取应急手段对疫情进行有效控制，投入最少的资源，避免疫情进一步的暴发和扩散。

在市域社会治理的现实语境下，基层政府依托街乡镇及社区，其治理效能有了显著提升，在应对新冠疫情等突发公共卫生事件时，基层政府一方面扮演着风险感知、风险沟通和风险决策的主力，有效的信息预警可以将反复的疫情控制在萌芽状态，及时察觉疫情的风险征兆；另一方面，只有基层政府获取真实有效的信息，才能更便利于上级政府做出科学合理的决策，亦可助力于全局性、协同性、整体性疫情防控措施的制定与实施。故而，建立基层常态化疫情防控下的预警预控衔接机制，将是提高基层治理效能、消弭疫情风险的一剂“良药”。

2 常态化疫情防控下基层预警预控脱节的现实表现

2.1 制度供给与规约力度不足

我国在应对突发公共卫生事件时，法制规范有《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国突发事件应对法》等，这些文本主要是从宏观的角度出发，条款内容鲜少涉及基层预警预控。而在地方层面，大多数规定、政策都停留在市级以上的政府部门。一方面，从内容上看，地方层面的制度供给主要从预防的角度出发，基层的预警预控制度储备有所不足；另一方面，普遍的规范性文件位阶不高，基层干部在引导群众时主观性过强，缺乏一定的客观依据。譬如，“踹门查补课”事件存在执法过度，相关人员也有不戴口罩的现象。质言之，解决制度供给不足将是建立基层预警预控机制的首要条件。

2.2 基层条块权责边界界分不明

我国正处于转型的关键时期，在“条条”职能部门的常态化防控疫情中，“条条”通过“下事”“下责”，将部分职责转嫁给拥有基层属地政府，即“块块”。与任务同时转移的是治理压力，在有限的时间精力下，“块块”应对转移而来的治理任务和压力时，面对这一现象部分基层政府异化为形式主义或“走过场”。按理说，预警预控的衔接是需要条块配合与协调的，但是假若一旦出现问题，“条条”职能部门便有机会以“属地管理”为名，将责任转嫁给基层政府，由此产生了基层条块权责边界界分不明的现象。

条块之间的权责边界不明还表现在：基层政府执法权相对弱势，职能部门在转移事务时存在权责归属不清的现象。这就导致在常态化防控疫情时，如果出现了基层矛盾纠纷，基层政府只能通知上级“条条”，这就容易错失最佳的矛盾处理期。因为常态化疫情防控不仅是针对疫情本身的，在疫情防控中有关于疫情的其他事务，如因疫情防控所引发的基层矛盾纠纷(如暴力执法)都应纳入常态化疫情防控的范畴。所以，“块块”基层政府在遇到矛盾纠纷时仅仅履行“告知型”的任务，充其量抓紧了预警信息的传递工作，但是执法权的缺失决定其并不能依法及时就地化解矛盾纠纷，进而无法享有完整的风险预控能力。

2.3 基本性保障资源的缺失

由于基层政府组织结构简单、权力分散而琐碎，基础设施和准备不足，包括制度准备、技术准备、组织准备、物资准备4个方面相对滞后。其中，比较突出的就是基层政府工作人员相对匮乏，在处理日常工作时可能并不足以体现这一漏洞，但是一旦面临较大的突发公共卫生事件或出现疫情反扑情况时，人员的不足将大大影响预警、预控的衔接效果。实际上，基层政府多是通过合同制向社会征集人员，面临招募人员专业性不强、技术水平薄弱等问题。对于服务社会尤其是加强常态化疫情预警预控工作中，难免因积极性匮乏、培训时间短而左支右绌、顾此失彼，甚至作出错误预控措施的失范情形。

3 建立基层预警预控衔接机制的现实出路

3.1 建立多层次基层政府法律保障体系

从目前我国的基层治理现状出发：①应尽快制定有关应对突发公共卫生事件预警、预控的法律法规，将权责落实到基层，保障基层政府在进行预警、预控工作时有法可依、有法必依。②设区的市及拥有立法权的地方政府可制定适用于基层政府常态化疫情防控的预警、预控规章，可遵循政策合法化到政策法律化的制定思路。③加强对基层治理的司法保护。由于防控疫情必然会涉及一定的强制性，可能会激起部分居民反抗情绪，有必要建立专门的常态化防控疫情下的仲裁和调解机构，缓解司法压力，磋商对话一定程度更有利于和谐化解矛盾纠纷，为基层政府有效建立预警预控衔接机制提供坚实的制度保障。

3.2 推动资源和条件向基层进一步下沉

鉴于目前条块权责界定不清的主要表现是“条强块弱”，为此，首先在常态化疫情防控下进一步强化“块块”的协调力度，赋予基层政府预警、预控的指挥和调度权，尤其是对“条条”的“吹哨报到”权。目前，北京、山东等地大力推进“吹哨报到”制，就是将人员、职能和资源下沉到基层，赋予基层政府召集“吹哨”各职能部门联合执法。[3]其次，完善常态化防控疫情中的“权责清单”，处理好基层条块关系，清晰界定二者的权力范围、职责边界，力戒“条条”恣意转移任务和责任。最后，推动资源向基层下沉。相关职能部门不能做“甩手掌柜”，职能部门如公安、城管、交通等可以派遣相应的专业化人员成立常态化疫情防控小组,保障基层政府进行高质量决策和处置。

3.3 形成多层次的制度保障体系

适足的保障是基层预警预控有效衔接的前提。①拓宽基层政府筹集资金的渠道，必要时完善专项资金的使用制度。②部分基层政府可以成立由实务专家和理论学者组成的联合专家小组，保障决策的科学性，打破地方信息壁垒，延展常态化疫情防控下预警信息传递和共享的渠道。③倡导健康理念，加快发展“互联网+医疗健康”服务。④完善“全职型”疫情防控队伍建设，加大人才引进力度和适配措施的整体跟进，推动人才建设从“兼职”迈向“全职”。