内蒙古牧区公共服务精准供给研究

赵凤娟

(内蒙古财经大学，内蒙古 呼和浩特 010070)

为进一步贯彻落实党的十九大精神，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，将农村牧区基础设施建设和公共服务供给摆在了重要位置，对现阶段发展农村牧区公共服务和基础设施建设具有重要指导意义[1]。长期以来，公共服务理论和实践都更多强调效率，在一定程度上忽视了精准供给的有效性，公共服务的可及性差、供给碎片化以及供给主体和供给方式单一，是牧区公共服务供给不够精准有效的重要原因。在乡村振兴战略实施背景下，经济社会发展阶段、牧区特点以及牧区公共服务的实际需求是公共服务体系构建过程中着重关注的内容，以提升牧区公共服务精准性和实效性。

1 文献综述与问题的提出

牧区公共服务是为满足牧业发展和牧民生产、生活的需要而提供的产品和服务。习近平总书记在2014年考察内蒙古时指出，“要着力抓好农牧业和牧区工作，把农牧业发展好，加快推进农牧业现代化，促进牧区又好又快发展。”2020年内蒙古自治区制定出台了《牧区现代化三年行动方案(2020-2022年)》，详细提到要补齐民生公共服务短板，包括改善牧区生产生活设施、推动基本公共服务，提升能力建设、促进公共基础设施升级改造、推动牧区人居环境整治和形成完备的公共服务体系[2]。

内蒙古地区公共服务供给问题研究聚焦在政府对公共服务供给现状、公共服务的供给能力以及公共服务体系建设等几个方面的内容，多为如何在数量上保证公共服务的有效供给。随着社会的进步和思维的多元化，我国居民对公共服务需求日益增长，但供给不足、供非所求等问题的存在使得供给效率较低，需求得不到满足成为社会发展的主要矛盾[3]。政府公共服务供给能力是决定公共服务能否有效供给的关键，基于政策执行能力、制度创新能力、资源获取能力、社会管理能力等4个视角对内蒙古政府的现状进行分析，政府公共服务水平虽然逐年上升，但仍处于一种不平衡状态，应着力提升内蒙古政府公共服务能力[4]，完善供给决策机制和相关配套措施、优化居民需求表达机制并构建高效的评估监督机制。西部大开发后，随着自治区各级财政投入增加，基本公共服务增量、扩面、实现城乡均等化等方面均取得明显进展，但基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然比较突出，通过多渠道促进公共服务供给主体多元化，分层次、分阶段地“尽力而为量力而行，并借助信息化手段促进公共服务向“靶向”供给转变，增强公共服务供给的精准度，提高公共服务的供给水平和质量[5]。

基础设施建设和公共服务普及等是内蒙古牧区在新时代新台阶上加速发展面临的短板与制约，虽然近年来内蒙古牧区基础设施建设和公共服务普及得到加强，社会保障和社会事业不断完善，牧区基本公共服务能力得到了显著改善和提高，但与牧区全面振兴及城镇化、信息化、现代化的要求相比还存在一定的差距[6]。尤其在城乡发展不平衡、农村牧区发展不充分的客观矛盾存在情况下，实现城乡公共服务均等化也是新时代内蒙古促进城乡融合的可为路径[7]。而在乡村振兴战略发展的背景下，我们需要的是高质量、高效率以及高度精准的公共服务供给[8]。由于传统公共服务供给中存在管理真空和供需错位的双重困境[9]，公共服务精准供给正面临巨大挑战。

综上所述，目前大多数学者的研究多集中在追求供给数量而忽略供给质量，对公共服务供给存在的问题进行了研究分析并提出了应对策略，为进一步研究奠定了基础，但对公共服务供给精准化，尤其对适合内蒙古牧区特点的供给精准化研究存在不足。笔者试图以精准供给为切入口，研究的重点以调整现有的公共服务供给模式为主，针对内蒙古牧区特有的自然、经济和社会背景，利用“新基建”赋能公共服务精准供给，以流动公共服务的新方式精准供给，从而能够及时、有效、精准的满足牧民群众的多样化需求。

2 内蒙古牧区公共服务供给环境特殊性分析

内蒙古自治区地处祖国北疆，总面积118.3万km2，地大物博、地广人稀是内蒙古自治区的主要特点。内蒙古牧区大多分布在山川阻塞、交通不便、远离中原的边塞国防要冲地区，受自然环境、经济环境和人文环境的影响，公共服务的精准供给缺乏及时性和精准性。

2.1 自然环境

内蒙古自治区有33个纯牧业旗县，21个半牧业旗县，牧区总面积76.68万km2，占内蒙古自治区总面积的64.82%。牧区气候大多属于干旱和半干旱气候，降水分布不均，一年四季中干旱、洪涝、雪灾等自然灾害频繁发生且破坏性大。2019年4月中旬至7月初，呼伦贝尔市陈巴尔虎旗、锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗出现旱灾，受灾草场面积巨大；6月末至7月初呼伦贝尔市额尔古纳地区发生干旱，农作物受干旱死苗，草场未返青或返青后枯死，牲畜草料严重不足。由于牧区居民居住分散且流动性强，很多牧民常年在外游牧，居无定所，当自然灾害发生时，他们只能依靠政府的救助，加大了牧民对于对公共服务的需求，同时，山地、高原、戈壁及沙漠等复杂的地理特征也增加了公共服务设施建设的难度。特殊的自然地理环境是影响公共服务精准识别的原因之一，制约公共服务的有效供给。

2.2 经济环境

牧区远离国家和区域经济中心，社会经济发展水平滞后的同时又高度依赖畜牧业，产业结构单一，经济基础薄弱，导致经济的脆弱性增强，牧民收入相对偏低。由于社会财富和资源拥有量的差别，贫困和低收入群体因缺乏足够的社会关系、物质财富和社会资本，使得其在应对风险冲击时经常显得脆弱无助，只能依赖于公共资源的扶持和帮助以及政府的救济。 政府自身投资能力较差，运输成本大、吸引资金的能力不强等原因，致使财政收入相对较低，导致公共服务供给不充分。自然地理环境的特殊性以及资金短缺，影响政府吸引高级专业技术人才。牧区缺少高级专业技术人才，以及管理类和其他技术类人才，人才技术的短缺使得牧民在遇到特殊问题时无法及时解决，制约着牧区的经济发展。

2.3 人文环境

内蒙古牧区人口共有166.87万人，少数民族人口占有较高的比例，民族结构复杂。语言文化多样、风俗习惯各异、宗教信仰不同对公共政策的理解程度，对公共事务的参与程度和公共服务的需求差别较大。牧区在人口分布上具有特殊性。据第六次全国人口普查资料，全国平均人口密度为140人/km2，而内蒙古阿拉善盟额济纳旗行政面积约为11万km2，但辖区常住人口仅为1.6万，每平方公里的人口密度只有0.14人[10]。牧民居住多分散、少聚集，城镇化发展水平低，电力设施和通信基站覆盖面小，这些都加大了牧民获取高质量公共资源的距离成本和时间成本，牧场分散与牧区工业发展的点状化也造成了牧区公共产品和服务供给效率的低下。

牧民之间的交往存在内卷化现象，具体表现在交流方式和社会关系两方面。牧民交流方式多用母语，社交范围局限于本民族或具有亲缘关系的交际圈子，长期内卷化将阻碍牧区的长远发展；牧民的社会关系受草场划分到户政策实施的影响，主要表现为合作互惠关系的弱化和互助组织的瓦解[11]，在面对疾病或灾害冲击时难以获得社会组织的援助，只能将希望寄托于政府。正如人类学家哈迪斯蒂所言，从人类应对灾害的历史进程中看，社会组织表现突出，是一种应对不确定风险的有力武器[12]。

3 内蒙古牧区公共服务精准供给存在的问题

政府在解决农村牧区公共服务供给问题上，给予大量的人力、物力和财力支持，但投入的结果多是无效和低效。公共服务的供给仍存在着公共服务可及性较差、公共服务供给碎片化以及公共服务供给主体和供给方式单一等问题。

3.1 公共服务供给的可及性较差

内蒙古牧区复杂的地理结构加剧了自然灾害的发生，供给中盲区和死角众多、服务半径大，也为公共服务供给增加了成本和难度，公共服务供给的可及性和可得性受到了很大制约，对政府创新公共服务方式提出了挑战。例如，呼伦贝尔大草原4个牧业旗总面积约9.3万km2，177个行政嘎查(村)拥有卫生室42所，最偏远的牧民家距离最近的卫生院超过150m[13]，对于已经在牧区实现定居的牧民来说，如此远距离的卫生室，当有突发情况发生时，作用甚微。再如内蒙古自治区阿拉善盟，省界户平均每户到所在苏木镇驻地的距离为39.2km，到最近的卫生院29.5km，到最近的小学74.1km，其中牧民邻居之间距离能达几十公里[14]，公共服务的可及性较差，难以满足日益多元化的牧区公共服务需求。

3.2 公共服务供给碎片化

公共服务供给碎片化是指在公共服务供给过程中，由于部门利益分割、公民利益偏好、信息分布散乱等原因，导致沟通、协调、合作等集体行动的缺乏，进而形成一种分散、隔离、断裂、冲突、失衡的状态[15]。就内蒙古牧区现实情况来看，公共服务供给碎片化主要表现在信息识别和监管两个方面。牧区不仅面临着供需失衡，对牧区公共服务供给缺少整体性和全面性的考虑也是信息识别过程中存在的主要问题。随着畜牧业发展的成本增加，为维持生计越来越多的牧民流动到城市，也就导致流出人口逐渐增加。留下的老人和妇女成了牧区生产生活的主要劳动力，他们文化水平较低，文盲或半文盲占大多数，文化水平限制了牧民对公共文化资源的需求。人口结构的两极分化也带来了公共服务需求的特殊性，在公共服务识别过程中缺少对人口结构变化的考虑，致使大量图书馆、文化馆出现闲置浪费的现象，而牧民急需的医疗、教育等资源的供给又相对不足，出现信息不对称现象。公共服务供给监管碎片化主要指公共服务供给过程监管缺位和错位现象严重。在国家全面深化改革背景下，公共服务的供给主体多元化，政府加大对公共服务的购买力度，但也出现了在购买中“一卖了之”的现象[16]，在事中事后缺少对公共服务供给机构的约束，可能引起公共服务供给的公平和效率问题，严重的可能会造成腐败。公共服务供给缺少统筹规划和安排，监督主体和供给主体间复杂的关系，也影响政府对公共服务的需求响应，忽略了对公共服务供给事中、事后的考虑，最终的结果将导致公共服务供给数量和质量的下降。需完善公共服务供给体系，加强监督机制的建设，精准挖掘公共服务需求，提供与牧民需求相匹配的精准化公共服务。

3.3 公共服务的供给方式和供给主体单一

目前，“一站式”服务是各地区政府广泛采用的公共服务供给模式，它是指政府通过设置实体或虚拟的办事服务前台，将服务项目整合在同一个办事大厅或服务中心，让群众能够一次性办理完所需事务，不用往返奔波于不同的管理部门[17]。但是，牧区地广人稀、牧民情况各异，政府面临的主要问题是如何让复杂的管理信息、分散的供给资源与供需之间实现精准匹配，形成高效的管理，避免出现公共服务供给真空与供给过剩并存的现象[18]。这决定了“一站式政府”的公共服务供给模式并不适合为牧区居民提供精准的公共服务，探索构建与牧区实际相适应的公共服务是政府新的考量。

在市场经济的进一步发展下，公共服务的供给主体也由单一供给向多元供给转变，形成了以政府、市场、社会组织及公众共同参与的供给方式，多元供给主体减轻政府负担的同时也满足牧民多样化需求。在内蒙古牧区公共服务的供给主体还是以政府为主的自上而下的供给，以决策者对社会需求的分析判断为基础，实际上是“将需求方排除在决策外”[19]，使本就贫乏的需求表达完全丧失。缺少企业和社会组织的共同合作，面对牧民群众日益细分的多层次、差异化的需求，单一的依靠政府，政府也面临着巨大的压力。公共服务是为了满足广大牧民的实际需求，除政府主导外，牧民朋友需积极主动提供自己的见解，只依靠政府，被动地接受服务，削弱自我提供和自我供给能力的同时，加重政府负担也阻碍了自身需求的满足。

4 推进内蒙古牧区公共服务精准供给的对策建议

推进牧区现代化是实施乡村振兴战略的重要内容，是改善牧区生产生活条件、建设美丽内蒙古的应有之义。积极推进牧区现代化建设，加大对牧区牧业牧民的支持，为牧民群众提供精准有效的公共服务，解决好群众面临的实际问题，进一步推动城乡一体化发展。

4.1 新基建赋能公共服务精准供给

新型基础设施建设(“新基建”)，一般认为包括5G、大数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等领域，以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。作为重要的基础产业和新兴产业，区别于传统基建，新基建涵盖范围更广，更注重数字化、智能化等核心技术。随着图像处理技术、自然语言处理技术、大数据分析技术的快速发展[20]，传统基建发挥的作用逐步弱化，公共服务供给在改变了以往的技术手段和环境的同时，向智能识别、清晰定位及精准供给的方向转变，为实现牧民的精准化需求提供有力保障。

牧民公共服务需求的差异化和多元化特征，对公共服务供给提出精细化诉求，“新基建”能够为内蒙古牧区精准识别公共服务需求提供数据支撑，为公共服务精准供给提供智能服务。以数据分析为主要抓手，了解公众的偏好和态度。利用互联网技术，从公众对信息浏览时间的长短、评论的内容、点赞和转发的数量以及消费活动等方面，捕捉其对公共物品的需求程度及偏好，以此为依据，并对已有决策进行完善和修改，及时回应公众需求，完成公共服务精准供给的目标。通过技术手段准确识别公众的真实需求，快速便捷的获取信息的同时也增强了公众的获得感和满足感。精准识别牧民公共服务需求依赖于对数据的获取和数据处理能力，依托完备的数字基础设施，在新型基础设施的支撑下，大数据能够打破传统数据样本在地域范围、样本数量上的限制[21]，准确预判牧民的基本公共服务需求，提供差异化识别技术， 畅通双向的需求表达制度，为科学决策提供数据支撑。

大数据通过对公共服务需求的精准识别，实现公共服务的精准供给，人工智能作为现阶段社会发展的主要助力，与人们的生活密切相关，其最大的优势是精准化、协同化[22]和智能化，在公共服务的供给方面也发挥巨大作用。例如共享汽车的发明，就应用了人工智能，为人们的出行带来极大便利。内蒙古牧区地域辽阔，部分贫困牧民出行仍然很不方便，传统公共交通面对当前牧区的现实情况并不能充分发挥其作用，反而造成对人力、物力和财力的浪费。共享汽车的出现恰恰解决了这一难题，对于出行次数少且具有紧急事情的牧民来说，牧民不需要自己购买私家车便能顺利出行，省钱又节能环保，还提升了办事速度和效率。在未来，人工智能也将更好的帮助人类应对挑战。人工智能速度快、准确性高，能及时获取并处理庞大的信息，在医疗、教育、交通、环境、农副业等公共服务领域都将具有重要作用。有了大数据和人工智能的加持，内蒙古牧区公共服务的精准供给将会更进一步。

4.2 以流动公共服务方式精准供给

一直以来，全社会都致力于实现公共服务的均等化、公平化，尤其强调对弱势群体和发展落后地区的公共服务，努力实现资源的合理配置。牧区环境较为特殊，少数民族聚居为主，牧民季节性流动、无固定居所等成为公共服务精准供给的制约因素[23]。为实现供给方式创新，满足多层次的公共服务需求，流动公共服务成为牧区公共服务供给的新方式，它以灵活、高效、主动、精准为服务目标，力求通过流动的方式满足牧民群众的差异化需求。面对不同的服务对象和服务内容采取不同的服务手段和方式，以期充分满足其不同的需求，精准和高效成为流动公共服务主要特点。流动公共服务从公共服务需求的发现到公共服务的供给全过程做到精益求精、流程准确、细而不繁、严而不苛[24]。作为公共服务的创新供给方式，体现了服务型政府的办事理念，优化了传统“一站式”服务存在的弊端，为更好、更充分地满足广大牧民群众对公共服务的多样化需求提供了保证。

流动公共服务强调供给主体的多元化，主张公共服务供给数量与质量的双重提高，解决基本公共服务可得性和可及性差的问题。牧区存在的“流动警务室”“流动图书馆”“流动医院”“流动图书室”等，这些公共服务供给方式很好地满足了当地牧民的各类公共服务需求，提升政府公共服务效能的同也得到了牧民群众的认可[25]，减轻了牧民群众因基础设施建设的距离而苦恼的问题。还能及时有效地了解牧民的需求，视具体情况、因地制宜提供公共服务，最大化增强公共服务供给的精准和有效。

5 结束语

随着牧民对公共服务的多元化需求，对于以政府为主导的公共服务供给模式在共识性、覆盖面和可及性方面略显滞后。有了“新基建”对公共服务的技术加持、流动公共服务的供给新方式，二者统筹推进，打通了牧区公共服务供给“最后一公里”的现实难题，缩小了地区间差异化公共服务的空间距离感。对于全面推进牧区现代化，实现乡村振兴、完成2035年“基本公共服务均等化基本实现”战略目标具有重要意义。