北洋政府的文物管理

周 舟

(新乡市博物馆 河南 新乡 453000)

20世纪初期，北洋政府将文物管理列为国家的职能，中国近代的文物管理工作得到长足发展。北洋政府继承了清末新政中的文物管理模式，在其基础上进行完善，为南京国民政府的文物管理工作打下了基础。因此，北洋政府的文物管理在中国近代文物事业发展历程中起着承上启下的作用。由于北洋政府时期，时局动荡、政府更迭频仍，其文物管理的相关工作容易被人们忽略。目前，学界对于民国时期的文物立法、文物保护政策研究较多，李建的博士论文《我国近代文物保护法制化进程研究》[1]、纪庆芳的《民国政府的文物保护政策初探》[2]、马树华的硕士论文《中华民国政府的文物保护》[3]皆是从整个民国时期的文物保护政策和文物立法等方面进行研究，虽然内容涉及北洋政府时期的文物立法、文物保护等工作，但缺乏对整个北洋政府时期的文物管理的研究，对北洋政府的文物管理的历史追溯、文物管理机构、文物管理措施以及取得的成效更是缺乏探讨。因此，本人结合相关史料，在前人研究成果的基础上，对这一问题进行探讨。

一 北洋政府进行文物管理的历史背景

鸦片战争以后，西方列强通过武力打开了我国的国门，东西方文化的交融和动荡的时局给中国的文物管理工作带来了许多新的情况。一方面，列强的入侵和国内的战乱给中国的文物事业带来灾难性的破坏。另一方面，“开眼看世界”思想以及洋务运动进一步推动着西学的传播，为我国文物管理事业提供了新的发展方向。

(一)晚清国内文物的大量破坏

1860年英法联军火烧圆明园，1900年八国联军占领北京，侵略者偷窃和抢掠的珍宝不计其数。20世纪初，英国人斯坦因和法国人伯希和从敦煌藏经洞中盗骗走的文物更不在少数。近代著名学者陈寅恪曾说，“敦煌者，吾国学术之伤心史也。其发现之佳品，不流入于异国，即秘藏于私家。”[4]1851年爆发的太平天国运动虽然沉重打击了清王朝的统治和外国的侵略势力，但在一定程度上对国内的文物造成极大的破坏。由于太平天国政权采取反儒政策，在其所到之处，太平军便将一切与孔孟之道有关的文献典籍和古建筑等文物统统扫除。对于典籍藏书，“搜得藏书论担挑，行过厕溷随手抛，抛之不及以火烧，烧之不及以水浇。”[5]527对于文庙、学宫等古建筑及其碑刻太平军亦大规模破坏，“湖北德安府学，其圣像系元文宗时所塑，贼至竟残毁之。所陷之处，凡学宫正殿两庑木主亦俱毁弃殆尽。”[5]528近代中国的国情，致使国家无法对文物进行有效的管理。

(二)晚清考古学和博物馆学开始逐渐在国内传播

在19世纪末和20世纪初，大量介绍西方考古学的著作相继在中国问世。1874年，美国传教士丁韪良在《中西闻见录》上发表的《古国遗迹》，向国内报道了发掘希腊特洛伊古城遗址的消息，在文章中他还附带介绍了欧洲各国的近代考古活动。20世纪初，英国学者李思译辑、蔡尔康和曹曾涵笔述的《万国通史》3编30卷，主要记述了欧洲各国的历史，并提出了将考古资料与文字资料相结合的治史思想。书中从考古学的角度把人类发展分为古石、新石、铜、铁四代，并以此对中国考古学的发展进行了展望，“若论中国地底，唯于蒙古掘得石镞，可知其石代之有人，他处则直至此时从未经人考察，不详其太古之情景。然自今以后，当有藉此法以穷究皇初者，度其寻得之踪迹亦必如他处之有此四代也。”[6]这一时期的考古学传播虽然缺乏系统性，但对于冲击和更新中国的传统古物观念，丰富中国史学的表现内容和形式，促进中国近代考古学的发展，仍有一定的积极意义。

伴随着考古学的传播，“博物馆”这一新形式的文化机构也出现在华夏大地上。最早在国内设立博物馆的是外国传教士，法国传教士胡德于1868年在上海私立震旦大学内创立震旦博物院，经过胡德的经营，该博物院藏品数量有了极大发展，“至于贮藏中国所产之动植物等标本之富，实为远东第一。”[7]戊戌变法期间，为推动国内博物馆事业的发展，维新派上奏《遵议优奖开物成务人才折》，提出“如有独捐巨款，兴办藏书楼、博物院，二十万两以外者，请特恩赏给世职。”[8]戊戌变法以后，国内的博物馆事业快速发展，国人自办的博物馆开始大量出现。这一时期国人创建的博物馆以张謇于1905年创立的南通博物苑最为著名，这是中国人自己创办的第一个具有近代意义的博物馆，其规模虽小，但意义巨大，在中国博物馆发展史上具有里程碑意义。

(三)清政府关于文物管理的尝试

随着国家逐渐对文物事业的重视，在清末新政中便出现了文物管理的相关机构。清政府于1905年设立学部，为全国最高的教育行政机构，下设五司，其中专门司下属的专门庶务科，“凡关于图书馆、博物馆、天文台、气象台等事均归办理”[9]。1906年，清政府在原有的巡警部基础上成立民政部，民政部下设五司二厅，其中营缮司古迹科，“负责调查保存古代建筑物，管理博物馆，建置、修缮神祠、佛寺道观等项”[10]。由此可见，清末官制改革中文物管理工作分属学部和民政部，其中民政部负责较多，而民政部所管理的文物多为古建筑。虽然这些机构对文物的管理较为笼统，甚至出现职能重叠的情况，但这是近代以来我国首次将文物管理纳入政府职能。与此同时，面对文物被大肆破坏的情况，清政府也深感忧虑，“我中国文化之开先于列国，古昔圣哲，联肩接踵，所遗之迹，应亦倍蓰于他邦，乃至今而求数千年之遗迹，反不如泰西之多者，则以调查不勤，保存不力故也。”[11]因此，具有文物管理职能的民政部在借鉴外国文物立法的基础上，于1909年奏请清政府，颁布《保存古迹推广办法》。《保存古迹推广办法》是我国第一部专门的文物保护法律，开启了我国文物管理法制化的进程。

二 北洋政府进行文物管理的举措

南京临时政府成立后，中国历史进入新的时期，中国文物事业也有了新的发展契机。南京临时政府存在的一百多天里，极力推行资产阶级民主政治，使国家行政管理日渐正规化和法制化，这也深深地影响到北洋政府时期的文物管理工作。同时，在新文化运动和五四运动的影响下，国人对文物的价值有了深入的认识。因此，在这些因素影响下，科学有效的文物管理工作逐渐兴起。

(一)设立文物管理机构

北洋政府基本延续了清末的文物管理格局，文物事业的管理工作主要由教育部和内务部负责。根据1912年由国务会议审核的《教育部官制修正草案》，教育部社会教育司执掌事务有“关于博物馆、图书馆事项”和“关于调查及搜集古物事项”两项[12]25。教育部的文物管理职能与清末学部相比，增加了调查和搜集古物相关工作。同时，根据《内务部官制修正草案》，内务部礼俗司执掌“关于保存古物事项”[12]32。虽然教育部和内务部都有文物管理职责，但二者的职责侧重点不同。在1919年教育部公布的《全国教育计划书》中，对建设博物馆进行了规划，“中国文化流传最久，历代留遗之古器，足资学术之参考、文化之表征者，不胜缕举。兹拟就高等师范区域内筹设是项博物馆，收集有关学术文化之物品，以供庋设而资研求。”[13]又根据1914年大总统的训令，“至保存古物，本系内务部职掌，其京外商民如有私售情事，尤应严重取缔。”[14]185由此可见，教育部将文物工作视为发展教育的重要内容，其文物管理工作主要围绕学术研究进行；而内务部则被赋予国家行政权力，对文物事业进行行政管理。

(二)加强文物立法工作

国家近代化的重要标志就是依法治国，面对近代以来国内文物的大量破坏和流失，国人已经认识到应从法律上对文物进行保护。“诚以物品流传久而愈珍，国家无保护之专章，遂致易散而难集，商人借贩运以营利，因之积久而渐亡。”[14]198因此，在清末颁布的《保存古迹推广办法》基础上，北洋政府内务部于1916年10月拟定《保存古物暂行办法》。《保存古物暂行办法》是北洋政府时期颁布的最为重要的文物法律，也是民国时期颁布的第一部文物保护法律。该法令将文物分成五大类，并规定了每一类文物的保存办法。关于“历代帝王陵寝，先贤坟墓”，法令要求属地官员设法保护，“或种植树株，围绕周廊，或建立标志，禁止樵刍”；对于那些仅存遗迹的帝王陵寝，“宜树之碑记，以备考查”。关于“古代城廓关塞，壁垒岩洞，楼观祠宇，台榭亭塔，堤堰桥梁，湖池井泉”，法令要求“凡系名人遗迹，皆宜设法保存”；如果为地方上的名胜，“应由地方官或公共团体筹资修葺，以期垂诸久远”；如为与历史有关的名胜，“足资考证者，亦宜树之碑记，勿使湮没不彰”。关于“历代碑刻造像，画壁摩崖”，“应由地方官各就所在地，责成公正绅士或公共团体、寺庙住持，认真保存，不得任意拓摹、毁坏或私相售运”；对于为私家所藏及所发现者，“或由公家设法收买，要勿使奸商串卖，运往海外”；同时，对于现存的碑刻造像，“无论完全残缺，一律拓印二份，直接邮寄本部，以备考查”。关于古树名木，“应与碑碣造像同一办法，责成所在地加意防护，禁止剪伐”。关于“金石竹木，陶瓷锦绣，各种器物及旧刻书帖、名人书画”，为防止这类文物流失海外，“拟由各省分别搜集，择其制作最精，著录最久，足资考证者，应筹设保存分所，或就公共场所附入陈列，严定保管规则，酌取参观资金，先就公家所有，萃集保管。其私人所藏，一时即不能收买，亦应设法取缔，以免私售外人。”[14]198-199《保存古物暂行办法》规定了不同文物的保护方法和具体责任人，在一定程度上遏制了毁坏文物和出售文物的行为，对北洋政府的文物管理起到了指导作用。

除《保存古物暂行办法》，北洋政府还颁布许多有关文物管理的法律和行政文件。1914年6月，针对国内文物被大量售卖出口的状况，北洋政府发布《限制古物出口令》，对于商民私售文物，“着由各地方长官实行禁止，以防散佚”[14]185。1916年3月，内务部发布《内务部为切实保存前代文物古迹致各省民政长训令》，“通饬各属于该管地方，所有前代古物均应严申禁令，设法保存。如有窃取私收，转相运售，及任意毁坏情事，一律从严究办可也”[14]197。1916年10月，内务部为配合《保存古物暂行办法》的颁布，向各省发出《内务部为调查古物列表报部致各省长都统咨》，“通饬所属认真调查，按表填注，限期送部，藉便考查”[14]200。1921年5月，北洋政府颁布《修正管理寺庙条例》，该条例第2章第13条规定，“寺庙所属古物，合于左列各款之一者，依照现行保存古物法令办理：一、经典；二、建筑、雕刻、绘画及其他属于美术者；三、历代名人遗迹；四、为历史上之纪念者；五、与名胜古迹有关系者。前项物品之保存，由住持负其责任。”[14]700同年11月北洋政府又公布《著名寺庙特别保护通则》，该通则将“在历史或宗教上有应保存之古迹者”和“为地方名胜或形胜所关者”两类寺庙，视为应受特别保护之寺庙，并要求寺庙住持对寺庙及其附属各处所有古物、古迹及建筑物，“认真保管，不得听其损坏倾塌”[14]703。该通则还对地方官署提出要求，“对于特别保护之寺庙，有受侵扰或损害之虞时，应随时认真查办之，其重大者并须呈报内务部”[14]703。这些与文物管理相关的法律和政令与《保存古物暂行办法》相互补充，共同构成北洋政府时期的文物管理法律体系。

宪法作为国家的根本大法，在一个国家的法律体系中占据重要地位。1923年曹锟任中华民国大总统期间公布的《中华民国宪法》首次将文物保护工作写进宪法，在其第5章第24条第13款中，将“有关文化之古籍、古物，及古迹之保存”列入国权，“由国家立法并执行，或令地方执行之”[15]。对于当时的时局，这样一部宪法无疑如同一纸空文，取得的实际效果微乎其微，但将文物保护工作写进宪法确实是历史上的一大进步。

(三)推动博物馆事业发展

创建博物馆，是中国近代文物保护事业的重要组成部分，也是加强对可移动文物管理的有效方法。受新文化运动和五四运动影响，博物馆这一代表民主、科学的新生事物得到了朝野上下相当程度的青睐，建馆之风颇为盛行。北洋政府时期，出现了中国近代第一次博物馆建设高潮，博物馆事业由此得到一定程度的发展。

1912年10月，内务部开始筹建古物陈列所，并呈报大总统，“查古物应归博物馆保存，以符名实。但博物馆尚未成立以先，所有古物，任其堆置，不免有散失之虞。拟请照司所拟，于京师设立古物保存所一处，另拟详章，派员经理。至各省设立分所之处，应从缓议。”[14]268古物陈列所遂于1913年元旦，在北京先农坛开放。1913年12月，内务部又制定《古物陈列所章程》17条和《保存古物协进会章程》25条，用以规范古物陈列所的运营。1914年10月，古物陈列所迁至故宫武英殿，并扩大藏品数量，“奉天热河等处陈设类多历史上有名古物，为全国精华所萃，幸承前清皇室之嘉意，允运来京，由政府特加提倡设立古物陈列所，以资珍护，就武英殿重加修葺，择要罗列”[16]。

教育部作为最高教育行政机构，深知博物馆对于民众教育的重要性，“历史博物一项，能令愚者智开，嚣者气静，既为文明各国所重”[14]274。1912年7月，教育部就以前清国子监官舍设立历史博物馆筹备处。历史博物馆筹备初期，藏品数量和馆舍条件十分有限。1918年，教育部将故宫端门和午门划为历史博物馆馆址，午门城楼及两翼亭楼作为陈列室，门下东西两朝房作为办公室，两廊朝房作为储藏室。同时，历史博物馆的经费也有一定的保障，“本馆每月经常费国币一千元，由教育部支领，其修缮发掘购置等临时费，随时呈请教育部发给之”[14]278。至1925年，历史博物馆初见规模，共有藏品215177件，分为金石、刻石、甲骨、玉器、陶器、明器、兵器、木器、衣冠、书画、碑帖、模型等26大类；总计房室一百五十余间；下设文书股、会计股、庶务股、征集股、陈列股五个部门；主要工作为调查、发掘、考订、保存、摹拓、模造、摄影、研究、编辑和讲演十项。经过长达14年的筹备，历史博物馆于1926年10月10日正式对外开放。

除古物陈列所和历史博物馆以外，北洋政府中央直属部门、地方政府和学校还筹建许多各式各样的博物馆。1913年，交通部筹设交通博物馆，并于1920年颁布《交通部交通博物馆章程》。1914年6月，位于成都的华西协和大学筹建古物博物馆。1915年，江苏省利用明故宫旧址创办南京古物陈列所。1915年，天津士绅发起筹建天津博物院，并于1923年正式对外开放。1918年，山西省着手筹建山西圣庙教育图书博物馆，馆址设在太原文庙。这些博物馆的筹备和建立，进一步体现出北洋政府时期博物馆事业的发展和繁荣。

(四)开展古建筑修复工作

北洋政府时期，官方和民间的古建筑修复工作也有所开展，最为重要的是北洋政府对山东“三孔”(孔府、孔庙、孔林)的修缮。辛亥革命以后，民主共和的观念深入人心，而北洋政府则极力尊孔复古，1913年至1914年间连续发布《尊崇孔圣令》《尊孔典礼令》《规复祭孔令》等相关法令。北洋政府又于1914年2月发布《崇圣典例》，该条例第12条、第13条规定，“曲阜林庙于修缮工程必要时，由该管地方长官勘估，呈报内务部核准修缮”，“文庙修缮事宜，京师内由内务部办理，各地方依前条之规定”[14]10。从1919年起，北洋政府每年拨付2000元作为“三孔”的日常维修经费，至1928年停止拨付[17]。除中央政府外，地方政府也重视“三孔”的修缮工作。1915年曲阜县知事魏正鸿用900元修葺寝殿并疏浚孔林洙水河；1925年以山东省款及捐款3.8万元修寝殿；1926年山东省增拨维修款3.47万元；1927年山东省又拨2.69万元维修明代两碑亭、同文门[18]。

除“三孔”以外，北洋政府时期其他的文物古迹的修复工作多为地方官绅进行，其资金来源也多靠士绅捐助。宁波鄞县有天封古塔，建自唐初，屡经缮修，历久未坏，为鄞县四明山古建筑物之冠。塔外有天封禅寺,据天封寺僧人维善称，“天封禅寺，皆渐朽败，修之不易，不修有虞坍塌”。根据北洋政府颁布的《修正管理寺庙条例》和《著名寺庙特别保护通则》，寺院住持对寺庙内的古物负有保护责任，因而该寺“已将寺宇逐渐修整,所有拟修天封古塔经费仍由该寺自行募集”[19]。宁波另有定海普陀山太子塔，为元代建筑，历经数百年，“所镌石佛,均剥落殆尽，塔亦欹斜可危”。该寺法师印光向荷兰治港公司经理陈性良劝募,得银数千元，“招集石工，着手改建，塔势峻峭，髙耸云表,先朝遗迹,焕然一新,足为灵山生色矣。”[20]江苏奉贤县有褚泾庙戏台，其建筑为数百年古物，“近被学校借住，致多失修”。针对这种情况，“校长刁心海将其祖遗沿街基地四亩捐作校产，以与庙基调换，并由庄董发起重建，即将庙屋戏台迁建于校捐地上，于前年开工，费时年余，刻已告竣，其建筑方法悉照原样，丝毫无异。”[21]

(五)处理文物盗毁案件

民初的社会动荡使文物损失严重，亚细亚学会书记麦考密克对其评论称：“中国自拳乱以后,古物遭劫之风大盛，迄今方兴未艾，此事世人明知而确信者尚尠，然事实俱在，不能为讳，苟不再速行设法防止，则数千年传遗之美术文物,将饱受掠毁之祸,更无恢复之望。”[22]944针对此情，北洋政府查办了几起典型的文物盗毁与流失案件，以期望保存国粹。

洛阳的龙门石窟，开凿于北魏年间，后历经隋、唐、宋等时期多次凿筑，规模宏大，是中国古代石刻艺术宝库之一。1914年，亚洲文艺会秘书马克密给北洋政府外交总长的信函中提到一名旅客在龙门石窟的经历，“客于两星期之前，自河南府至龙门。其地之龙门穴，向为盗薮，嗣为官军所清逐。此项官军既驱队龙门，遇有外人行至彼处，彼等即奉以破碎之穴中雕像，并将重石遥掷像面，以示命中之技，雕像之面因此多破，且遗有被击之疤痕矣。在随地散布各物之中，尚有一大于实体之石人头，系自一大石像断下者，官军曾请客携之而去。虽经此客劝勿弃置如遗，然彼等终不悟。”[22]9471914年2月，内务部得知此事后，指责河南地方官员，“坐令国粹消亡，外邦腾笑，微特贤士大夫之责，抑亦中华民国之羞也”[14]190。随后立即向河南省民政长发出训令，要求当地官员“严饬龙门所驻兵队，嗣后不得将龙门佛龛任意毁坏抛弃，并由该民政长派委专员，会同该县地方官至该山调查。现在所有佛像石刻究有若干，一一登记。责成该处附近庙僧管理，准其酌取游资，以资津贴。一面仍由该县知事，随时派人查看，即使略需经费，亦当在所不计。”[14]190根据内务部的要求，河南省经两年时间完成了对龙门各处的调查工作，编制出《龙门山等处造像数目表》和《保守龙门山石佛条规》，并于1916年10月由河南省长田文烈上报至内务部。

1913年底，京师警察厅破获一起倒卖文物案件，在查处案件过程中发现其文物来源为前清热河行宫。案发后，国务院委派政治会议委员许世英前往热河，调查热河行宫文物流失事件。经查，前清热河行宫内的古物自光绪十四年(公元1888年)起，数次被盗。推其原因，“故由于奸商盗买，为富不仁，因之穷苦园丁亦遂见利忘义，乘机窃取”[14]211。又据行宫内执事人所递之供词，“事前疏于防范，事后失于觉察，均有应得之咎”[14]210。可见，盗案发生的主要原因应为热河行宫的管理当局管理不善。内务部执掌保存古物之责，也十分重视此案，立即将人犯羁押，清理遗失古物，并积极追缴流失的文物。截止到1914年4月，此案共羁押26人，追回文物107套，共计225件[14]213-218。

1921年，直隶巨鹿县乡绅刘荫南等人向内务部状告巨鹿县知事倒卖当地文物。据当地乡民反映，当地民众在干涸的河床下发现大量宋代瓷器,巨鹿县丁姓知事得此消息后，“贪心顿生，贱价勒买，甚至掘户卖于古玩铺者，丁县长强行夺回。此等名器，全让外人买去”。甚至丁知事亲往顺德府，“将猊枕古玩卖于美国人，价洋八千，图一己之利，驱国粹于外人”[14]249。内务部得知此事，十分震惊，称“巨鹿县发见无主各种瓷器，该知事不先行呈报，竟以贱价勒买，收入私囊，已属不合，又复希图重利，私售外人，尤为荒谬”。同时，内务部责令直隶省，“请贵省长切实彻底查究，如果属实，应即依法惩办。并将各器物收归国有，妥慎保存。其已售于外人者，限期勒令该知事如数追回，以重古物，而肃官箴。”[14]249

北洋政府在其统治时期查办的数起文物盗毁流失案件，相对于清末民初中国文物所遭受的浩劫而言，显得苍白无力。但北洋政府在保存国粹和维护文物主权方面所做的努力，一方面是其履行文物管理的相关职能，另一方面也表明北洋政府维护国权、保存民族物质文化遗产的态度。

三 北洋政府文物管理的制约因素

北洋政府时期的文物管理工作较前清略有起色，但还具有很大的局限性。众所周知，文物事业的发展需要相对稳定的社会环境，而北洋政府时期动荡的时局严重影响到政府的文物管理工作。除此以外，就文物管理事业本身而言，文物管理经费严重不足、文物保护意识淡薄、文物法律的不健全、文物管理机构职责不清等是制约北洋政府对文物进行有效行政管理的重要因素。

(一)文物管理经费严重不足

为了切实进行文物管理，达到保护文物、发挥文物作用的目的，政府必须为文物管理工作提供足够的资金保障。北洋政府时期正是我国文物事业的起步时期，要想将处在劫难中的珍贵文物进行有效管理，政府必须加大资金投入。而此时的中国处于军阀混战之际，经济萧条、民不聊生，政府财政状况可以说到了山穷水尽的地步。

历史博物馆作为北洋政府着重发展的博物馆，自筹备之日起，就面临着资金无着的尴尬局面。“历史博物品之搜集，欧式博物馆房舍之增建，陈列器具之制造，种种扩张计划则皆以绌于经费，未能大举兴办”[14]275。虽说历史博物馆在筹备初期，每月有一千元的经费，“但自民国九年以来，政府经费支绌，不能按期支领，进行殊多困难。”[14]278由于经费不足，严重制约了历史博物馆的发展，对于馆藏文物也只能保存，而无法研究和展览。直到1926年初夏，“赖教育界人士之翊助募得捐款万元，约定分期拨付，现已实收五千余元，该馆即以此为扩张设备之用，并添设编辑、模造、摄影各部，借以研阐学术”[23]。历史博物馆自1912年开始筹备，直至1926年得到教育界的捐款，才于当年10月10日开放，可见其运作之窘境。

1921年起，北洋政府各机关往往不能按时发薪，甚至有欠薪数年的情况，穷苦职员枵腹从公。到1923年，教育部经费拖欠问题仍不得解决。教育部职员索薪无着，遂召集大会讨论自决办法，决定将教育部所有公产一律拍卖，并发布拍卖公告。“查本部现经政府遗弃，公家事务私人生计均陷绝境，乃谋自决”，“教部公产除善本孤本书四库全书，暨一切与国粹有关之文物，一并移交历史博物馆保存外，所有一切部局台馆、房屋、器具、书籍、陈设一概定期拍卖，恐未周知，特此通吿。”[24]教育部作为中华民国最高教育行政部门，竟如此落魄，其文物管理工作的经费更无从谈起，也无法履行其管理博物馆和调查、搜集古物的职能。

(二)文物保护意识淡薄

文物保护与传扬民族文化紧密相连，关系到一个国家民族文化的流传，无论官民都应该树立文物保护意识。北洋政府一方面通过设立博物馆、打击文物违法案件等，表明政府保护文物的态度。但另一方面，由于北洋政府没有正确认识到文物的价值，其本身也在不断地破坏文物。

1921年，教育部因资金无着，将大量明清内阁档案视为废纸，卖给纸店。此事被近代著名学者罗振玉得知，“以此档曾经寓目，多为罕见史料，毁掉可惜，遂以重价赎回”[25]2。但是经过这番周折，档案已损失不少。罗振玉得到这批档案史料后，“检其可为刊布者，辑为《史料丛刊初编》印行于世。内容有不少清初珍贵史料，如《太宗文皇帝日录》《招抚皮岛诸将渝帖》《天聪朝臣工奏议》等”[25]3。后来罗振玉限于人力物力，日久难支，在1924年将档案转卖给日本商人。“前清内阁大库所存文卷，前由教育部售与罗振玉，现由罗振玉售与日本人松崎，共肆拾余箱之多，日内运往大连”[14]254。这批档案自从流散到社会上成为商品后，辗转播迁，在短暂几年时间里，数易其主，很有可能流失海外。1929年，中央研究院历史语言研究所又购得一批此类档案，他们利用这些档案辑为《明清史料》行世，内容多是明末清初的稀有文献。此次事件可谓是清代二百多年档案遭受人为损害最大的一次，而事件的起因竟是执掌调查及搜集古物事项的教育部认为这些档案为“远年旧档无用拟焚之件”，可谓荒谬至极。更有甚者，北洋政府国务院秘书厅于1918年9月11日、1918年11月15日、1919年6月18日和1919年8月16日分四次从古物陈列所提取83件文物，用于“惠赠”中外友人[14]220-222。这些文物多为康雍乾三朝的瓷器，来源于热河和奉天的前清行宫和故宫。

除中央政府以外，地方政府和民众的文物保护意识也十分淡薄，因而文物破坏更加严重。北洋政府时期，由于时局动荡，加之古物价格高涨，随之民间盗墓成风。河南洛阳为九朝古都，地下文物十分丰富。自20世纪20年代起，当地盗风盛起，“地痞呈请地方当局，设立古物征税机关，凡掘出古物，售出时许得纳税，于是成公开的发掘”[26]114。由于地方政府对文物盗掘的默许，当地民众数人合资或个人独资成立公司，雇佣民工，明火执仗进行钻探发掘。当地农民也不种庄稼，以自家土地入股，专为从事盗掘。由于从事盗掘的人数十分庞大，甚至带动了周边的餐饮业，“卖小食的亦随之而至，俨然如遍地的集会”[26]115。

(三)文物法律的不健全和执行困难

北洋政府虽然开创性地出台一些文物法规，但是整个文物立法工作还很不健全，文物法律体系也不完善。民国初年颁布的《保存古物暂行办法》只是一部不完善的法律条文，所涵盖的文物范围不够全面，也缺乏相应的奖惩措施。由于政策法规的不健全，文物管理工作在实际开展过程中常常会遇到无法可依的窘迫情况，给文物管理带来了许多困难。同时，北洋政府没有专门的文物执法机关，查办案件往往需要依附于案发当地政府的配合与协调来进行，这在时局动荡的北洋政府时期，其效果可想而知。

民元以来，由于我国没有专门的限制文物出口的法律，我国许多文物从合法途径流失海外。针对此情，管理关税收缴的税务处深感忧虑，“深恐一二年后，所有中国之金石书画，一切古董，悉为外国所吸收”。税务处于1912年和1913年两次致函内务部，分别要求内务部“应酌定限制章程”和“迅将前次限制出口章程拟定”[14]186。直至1914年6月，中华民国大总统发布《限制古物出口令》，要求“由税务处拟定限制古物出口章程，通饬各海关一体遵照”[14]185。但直至1925年限制古物出口章程依然没有制定出来，税务处则把责任推给内务部，认为《保存古物暂行办法》只初具大纲，“尚未能将各项古物应如何区别种类”[14]186。内务部则称，“上年本部拟有古籍、古物、古迹保存法草案，经提交国务会议，因时局变更，未经议决公布”，“此项保存古物根本法未能订定实行，则一切详细办法无从拟议”[14]187。由于缺乏健全的文物保护法和完善的文物保护法律体系，古物限制出口章程迟迟得不到制定，严重影响到文物保护工作，在一定程度上导致文物大量外流。

北洋政府时期已经颁布的文物法律法规由于缺乏严格的执法机关，导致许多法律法规形同虚设，成为一纸空文。早在1916年，河南省根据内务部的要求制定了《龙门山等处造像数目表》和《保守龙门山石佛条规》，用以加大对龙门石窟的保护。但河南省的保护效果十分有限，龙门石窟的文物依然在被不断地破坏和盗卖。1919年，时任教育总长的袁希涛游历龙门后，亲眼目睹了龙门石窟遭到破坏的情况，“石佛头颅，多被击去，数年来不逞之徒，以击落佛头，售予游览之外国人，余在京时屡闻其说，囊岁教育部并会咨行豫省行政长官，饬属保护，迄以地方不靖，未易禁绝。”[27]1926年，中国画学研究会会长周肇祥旅日期间，发现日本有许多石佛头，“询系我国大同云岗、洛阳龙门之物，为古董商贩运前往”[14]204。内务部针对此事再次咨呈河南省，“本部对于龙门造像石刻，历经咨饬该地方官认真保管，严禁毁弃贩运，不惮再三”，“咨行贵省长转饬查明，遵照历案，切实保护，并将现在情形，呈复咨部，以凭查核”[14]204。可见，自1916年起河南省颁布的有关保护龙门石窟的法律没有起到应有的效果，龙门石窟的破坏情况依然十分严重。

(四)文物管理机构职责不清

北洋政府的教育部和内务部都具有文物管理职能，管理权的重叠导致两部长期争夺文物管理的相关权力，这在一定程度上影响到文物行政管理的效率。20世纪20年代，教育部和内务部在文物立法方面的冲突使双方关于文物管理权的争夺达到白热化。

1924年，内务部拟定《古籍古物及古迹保存法(草案)》提交国会审议，此事引起教育部极大不满。自1923年大总统曹锟颁布《中华民国宪法》后，教育部认为本部应是行使文物管理权的主要部门，随即开始制定文物保护的相关法律。但教育部碍于古迹保护一项归内务部执掌，故将此项法律划出，以免权限之冲突，“遂拟定保存古籍古物条例草案凡六条，奖励保存古籍古物条例草案凡九条，并申述理由咨呈钧院商定”。国务院则认为，“以此事与内务部现行官制有关，应由两部会商办理”。对此，教育部表示，“明知大法已布，根据确凿，权限昭然，实无会商之必要，然以钧院意旨不得不勉为遵行”。于是，教育部选派社会教育司第二科科长徐协贞，“前赴内务部掬诚协议，反覆辩论，冀促该部之省悟”。但经多次会商，两部无法达成一致意见，最后决定暂行提交两部宪政实施委员会审议。然而，数日之后教育部收到内务部发来的咨文，“咨呈遵照宪法第二十四条第十三款之规定，拟订古籍古物暨古迹保存法草案五十四条，加以帮助缮具清册，静候转呈，提交国会议定公布”。教育部对此感到“不胜骇异”，并向国务院表示“本部对于该草案认为根本不能成立”。同时，教育部从法律和事实两个方面进行反驳，“就法律上言，两部主张各异，意见不同，即经派员迭次会商，暂行提交宪政实施委员会审议，自应听候该会之决定，即使将来认该会所议有不满意时，查宪法第一百三十九条规定，宪法有疑意时由宪法会议解释之”；“就事实上言，即经本部与钧院往返咨商于前，复由钧院覆函主张交由两部会商于后，今管理权限根本问题尚未解决之时，内务部忽然提出同一法律草案，前后主张未免矛盾”。教育部还进一步表示，“本部为尊重宪法起见关于本案在法律问题未解决以前，无论何部提出法案，本部皆不敢承认”[28]。

教育部与内务部关于文物立法权的争夺实质上是两部文物管理职能重叠、职责不清引发的矛盾，它们的冲突已经影响到文物法律法规的制定和完善，也致使更为系统的文物法律迟迟不能颁布，严重影响到政府的行政效率。

四 结语

中国是享誉世界的文明古国，古人在漫长的历史岁月中给后世留下许多珍贵的文物。保护文物，对传承中华文明和保存民族的文化个性具有重要意义。由于历史原因，文物毁失，在所难免，历代政府也鲜有用国家力量对其进行保护。北洋政府时期，政府开始组织国家的力量对文物进行保护，推动了文物事业的发展。文物法规的制定和管理机构的设置，使文物管理逐渐正规化和法制化；博物馆的大量兴办，对可移动文物的保护起着不可替代的作用；对文物违法案件的处理，在一定程度上挽救了不少珍贵文物。但是北洋政府的文物管理取得的效果依然是有限的，文物盗毁流失的情况依然存在。推其原因，是由于当时民族不得独立、国家尚未统一。民族独立、国家统一是实施有效文物管理的基本前提，不具备这一基本条件，则政策法令无法推行、管理机构难以履行职责、管理工作不能协调，有效的管理也就无从谈起。