南昌与同类城市人才政策比较研究＊

■ 胡 凯 刘文杰

1.江西农业大学经济管理学院 南昌 330045

2.江西农业大学技术创新政策研究中心 南昌 330045

0 引言

随着技术革命以及知识经济的发展，人才已经成为国家、区域发展最重要的战略性资源。2016 年3 月中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，该意见着眼于破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，解放和增强人才活力，形成具有国际竞争力的人才制度优势，聚天下英才而用之。为了贯彻落实该《意见》，各地政府纷纷制定和实施了更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，广聚天下英才，上演了一场“人才大战”。南昌市政府一直高度重视人才工作，大力实施人才强市战略，在此轮“人才大战”中及时应变、快速响应，也推出了一系列人才政策。

在中西部城市中南昌经济总量相对较小，与周边城市的激烈竞争中处于劣势地位。2019年中部6省高校毕业生初次就业率分别为：湖北96%、安徽90.4%、山西90%、湖南86.3%、江西83.2%、河南68.4%，江西有近2 成高校毕业生未就业，与湖北省相比差13 个百分点；2019年高校毕业生留本省就业占已就业总数的比例分别为：安徽68.4%、江西51.3%、河南33%、湖北、湖南、山西三地均在60%以上，江西省与安徽省相比相差17 个百分点。这说明江西省很可能存在（包括南昌市）人才政策不完善、就业环境还不够好、对人才吸引力不强等问题。南昌若想在本轮“人才大战”中吸引和留住更多的人才来昌留昌创业就业，就需要与时俱进，及时发现现有政策实施过程中存在的问题，学习和借鉴其他城市地先进经验和做法，不断地完善和更新现有地人才政策。

各地人才政策的对象、内容各有特点，我们选取了与南昌地理位置相近、经济社会发展水平基本处于同一层次的长沙和合肥作为比较对象进行分析。2019 年南昌市地区生产总值为5596.18 亿元，三大产业的比例分别为3.80%、47.42%、48.77%，二三产业占总产值的比例比较接近，人均地区生产总值为10.04 万元；长沙市地区生产总值为11574.22 亿元，三大产业的比例分别为3.11%、38.36%、58.54%，人均地区生产总值为13.79 万元；合肥市地区生产总值为9409.4 亿元，三大产业的比例分别为3.10%、36.30%、60.60%，人均地区生产总值为11.63 万元。南昌在经济总量上与长沙、合肥有较大差距，但是在人均地区生产总值上也超过10万元与两地差距较小。

1 文献综述

人才政策是政府部门为了发挥人才资源的作用，对人才的引进、开发、培养、激励、利用、管理等所采取的一系列行动与措施的总和[1-2]。现有学者们对人才政策的研究可以分为两大类。

一是对不同的人才类型进行研究，分析政策文本本身或是通过实证分析研究人才政策的实施效果并对其做出评价。韩联郡等在2019 年的研究中以科技人才为研究对象，认为从新中国成立以来我国的科技人才政策共发生了知识分子去阶级属性、科技人才管理转向市场化、国际视野下科技人才战略化发展三次嬗变，每次科技人才政策的转变都使得科技获得了巨大的发展[3]。张平等在2020的研究中以创新人才为例，通过理论研究和实证分析揭示了高层次创新人才扶持政策对区域人才工作绩效的作用机理[4]。李志红等在2020 年以大学生为例，评析了欠发达地区的大学生人才引进政策，认为各地的政策目标模糊、政策工具较为单一、同质化现象严重[5]。刘轩在2018 年对科技人才政策与创新绩效之间的关系进行了实证分析，认为科技人才政策能够显著的提升创新绩效，科技人才的政策获得感可以正向调节科技人才政策对其工作投入的影响[6]。

二是对各地政府出台的人才政策进行比较研究。郭俊华等于2017年在内容分析法的基础上，量化分析了北京、上海和深圳的创业人才政策文本，发现三地当前的政策存在内容宽泛和运用失衡等问题，并提出了优化的建议[7]。赵庚等于2016 年对京津冀三地的科技人才政策进行比较研究，发现在国家科技人才政策从扶持走向服务的潮流下，三地的科技人才政策也存在一些问题，并在人才特区、战略目标、人才流动方面提出了切实可行的建议[8]。黄怡淳于2017 年在比较北上广深四大城市人才政策的基础上，分析四地在人才政策体系上的异同点，为完善广州市科技创新人才政策提出了若干建议[9]。曹钰华等在2019 年以深圳、苏州和沈阳的创新人才政策为研究对象，在分析三地创新人才政策现状与特点的基础上，比较研究了三地人才发展与区域创新现状，认为创新人才政策的文本数量和种类与本区域人才的发展状况、创新绩效显著正相关[10]。

通过梳理文献，发现学者们多采用文本分析、比较研究、实证分析等定性、定量或者两者相结合的方法探究各地政府出台的人才政策，研究区域主要是以北上广深等东部发达城市为主，对中部城市人才政策的研究涉及较少；研究对象也主要集中在科技创新人才等高层次人才上。南昌经济总量在中部城市中位置靠后，推动南昌经济发展的关键是还是要依靠人才。为此，市政府也推出了各类人才引进、培养、激励政策，为吸引和留住人才创建良好的环境。本文以南昌为起点，将长沙和合肥两地作为比较对象分析三地在创新创业奖励（资助）政策、人才购（住）房补贴政策、子女入学政策、落户政策的异同点，从对比中发现南昌现有政策的不足，为完善南昌人才政策提供一些切实可行的建议。

2 南昌与周边城市人才政策比较分析

恒大研究院和智联招聘联合发布的2019年“最具人才吸引力城市100 强”中上海、深圳、北京、广州等4 个一线城市排名前四，长沙、合肥、南昌三地分别位居18 位、20 位、31 位，长沙、合肥两地排名较为接近，但是南昌对于人才的吸引力相比于长沙、合肥还有一定的差距。

为应对“人才大战”，南昌、合肥、长沙三地从2017年以来均密集出台了一系列政策，形成了“1 个母件+N 个子件”的人才政策体系。所谓“1 个母件”是指关于人才工作的整体性、战略性政策；“N个子件”是指多个配套政策，主要包括各类人才的奖励、落户、购房、租房、子女入学、医疗保障、配偶工作调配等。

2.1 “1个母件”政策比较

首先比较三地的“母件”政策，南昌2018 年出台了《“天下英雄城聚天下英才行动计划”》、长沙2017年出台了《长沙市建设创新创业人才高地的若干措施》、合肥2017 年出台了《关于建设合肥综合性国家科学中心打造创新之都人才工作的意见》，这些政策对于人才的引进、培育、激励和管理等起到全局性的统筹规划作用，呈现出以下几个特点：

（1）政策出台时间接近。三个城市分别于2017 年、2018 年出台了相应的人才政策，以应对席卷全国的人才争夺战；

（2）人才安排经费多。三地在未来五年均安排了巨额的才发展经费，南昌与长沙均不少于100亿元；

（3）政策覆盖对象广。引进的人才包括国内外顶尖人才、国家及省市领军人才、创新创业人才、技能人才、青年人才，特别是南昌和长沙都提出了明确的引进青年人才的目标；

（4）政策侧重于支持各市的优势主导产业和战略新兴产业。各地人才政策均侧重于支持当地的战略性新兴产业、优势主导产业和重点产业。产业上的高度重合，使得人才需求趋同性加强，导致各地人才竞争更加激烈。

2.2 高层次创新创业领军人才政策比较

南昌、合肥、长沙三地围绕着高层次创新创业领军人才出台的“子件”，分别为《南昌市顶尖领军人才领航计划实施细则（试行）洪府厅发〔2018〕79号》，《长沙市高层次人才创新创业动态支持实施办法（试行）（长经信发〔2017〕232 号）》，《合肥市领军人才引进计划实施办法（合人才〔2019〕6号）》，后续三地又出台了一系列配套的关于购房补贴、子女入学、医疗保健、配偶工作等福利性政策，三地政策差异主要表现在以下几个方面：

2.2.1 人才基本条件的差异

南昌、长沙对于高层次创新创业人才的基本条件较合肥要严格。南昌、长沙将高层次人才分成了ABCD 四类，合肥没有明确分类；对于创业型人才持有公司的股份有一定的差异，南昌、长沙要求持股在30%以上，合肥为20%；南昌、长沙对人才引进企业均要求本地进行工商注册、税收汇缴和社会保险缴纳，而合肥无此规定。

2.2.2 奖励（资助）政策比较

（1）奖励（资助）力度不同在三地中南昌引进领军人才的政策优惠最多。一是奖励（资助）力度最大，对于A类人才最高可给予500 万元的奖励，长沙最高为300 万元，合肥对于创新型人才最高奖励100万元，创业型人才最高奖励500万元；二是奖励（资助）形式多样，南昌对于创办企业或技术成果产业化的，可以通过股权投资与资金资助结合，给予最高2000 万元项目资助；对有重大贡献、能带来重大经济社会效益的，最高可给予1亿元综合资助，长沙合肥均无此规定。三是南昌还设置了针对用人单位和中介机构的奖励，用人单位最高可获奖引进人才年薪的10%，中介机构每引进一人最高可获得50 万元，每年最高奖励不超过100万元。

（2）奖励（资助）发放与绩效的联系有差异各地人才奖励（资助）的发放与绩效之间的联系有差异。南昌奖励（资助）补贴按照4:3:3的比例分三年发放，没有考评或绩效等规定；合肥则是按照2∶1∶1分3年发放，但规定第二、三年要履行相应考评程序；长沙奖励（资助）的发放与绩效的联系更加紧密，对于创办企业或核心成果转化，均规定了新增营业收入或实缴税收的标准，对于新增营业收入超1亿元的，最高奖励不超过300万元。

2.2.3 福利性政策比较

除了引才奖励（资助）之外，三地还出台了相应的配套福利性“子件”政策，如购房补贴、子女入学和医疗保健服务等，为人才扎根创造良好的软环境。考虑到购房（住房）补贴、子女入学政策更受人才的关注，本文主要分析这两项政策。

（1）购房补贴政策。

关于购房补贴，主要的“子件”政策有《南昌市人才购房及购房补贴实施办法（试行）〔2018〕》，《长沙市人才购房补贴实施办法〔2019〕》、合肥出台的《关于进一步吸引优秀人才支持重点产业发展的若干政策（试行）〔2020〕》等。南昌对首次在昌购房的A 类人才，按300平方米标准给予全额购房补贴，对首次在昌购房的B、C 类人才补贴购房款的50%、最高不超过200万元、100万元；长沙对A、B、C 类人才新购住房后分别按200 平方米、150 平方米、100 平方米的标准给予全额购房补贴；合肥规定在肥首次购房的高层次人才，可根据人才的层次享受60万元、40万元、20万元、10万元标准的购房补贴，三地中政策支持力度最小。

（2）子女入学政策。

在子女入学方面，南昌与合肥制定的针对高层次子女入学的“子件”，分别为《南昌市高层次人才子女入学实施办法洪教基字〔2018〕5 号》，《合肥市引进高层次人才子女接受基础教育保障办法〔2019〕》，长沙并未出台专门的“子件”，但在《长沙人才绿卡管理服务办法（试行）〔2017〕》中涉及了高层次人才子女入学问题。

与合肥相比，南昌在子女入学上要求更宽松，支持力度更大。首先，政策对人才在当地工作时间的限制不同。南昌无论是新引进的还是已在当地工作的高层次人才均可享受子女入学优惠政策，没有工作年限的限制；合肥对于B、C、D 类人才，则规定在肥工作时间不超过五年才可以享受入学优待。可以看出，合肥此项政策主要针对新引进的高层次人才，而南昌则拓展到现有存量人才。其次，南昌政策支持力度更大，层次较清晰。南昌规定在学前、义务教育阶段，A、B 类人才子女不受户籍限制，可自主择校，C、D 类人才子女在户籍或者家庭常住地自主择校；在高中阶段，A、B 类人才子女可不受分数限制，自主择校，C、D 类人才子女入学可分别降20 分、10 分录取。合肥政策不包括高中阶段，高层次人才子女在学前教育、义务教育阶段，可自主择校，但是每名子女仅能享受一次优待。

2.3 其他人才激励政策比较

除了高层次创新创业领军人才之外，三地还出台了一系列面向各类人才，涵盖落户、购（租）房补贴等激励政策。这类政策的覆盖面更广，社会关注度更大，对于城市引进人才有很大的影响力。

2.3.1 落户政策

三地均设置了一定的人才落户标准，落户的难易程度依次为长沙、合肥、南昌。南昌市人才落户标准最宽松，青年创新创业人才可以“零门槛”落户，允许先落户再就业；对于首次落户的大学毕业生和技能人才，每人发放1000 元落户奖励。而长沙对于大学毕业生落户则设置了学历（全日制本科及以上）以及年龄（35 周岁以下）两个条件；合肥、长沙均没有提供类似的落户奖励。

2.3.2 购房补贴政策

南昌、长沙为全日制硕士以上的大学毕业生提供购房补贴，合肥无此项规定，两地购房政策上有所差异。首先是补贴额度的不同，南昌为博士、硕士提供的购房补贴分别为10 万元、6 万元，而长沙分别为6 万元、3 万元；其次是年龄限制，长沙规定年龄要在“35 周岁以下(含)”，南昌无此规定；最后是落户条件的限制，南昌没有落户限制，仅要求“在昌创业且稳定经营2年或者就业且签订劳动合同、缴纳社保满2年”，长沙有落户要求，但留学归国人才可以例外，要求“未落户的留学归国博士、硕士首次购房且夫妻双方均在长工作一年以上”。

2.3.3 租房及生活补贴政策

三地在此项政策上也有较大差异。首先是政策覆盖范围的不同，南昌覆盖的对象最广，既包括大学生（分为博士、硕士、本科、大专），也包括技能型人才（高级技师、技师、高级工）；长沙、合肥均只面向大学生，且有年龄限制（35周岁以下）。其次是补贴金额的不同，南昌按人才等级补贴标准为博士、硕士（高级技师）、本科（技师）、大专（高级工）分别为5万元、3万元、2万元、1万元；合肥按学历分别为6 万元、4.5 万元、3 万元，1.8 万元；长沙则为3 万元、2 万元、1.2 万元（不含大专），对于留学归国的博士发放标准为10万元。接着是发放方式不同，南昌为一次性发放，长沙分两年发放，合肥分3年发放。最后是落户限制不同，长沙、合肥两地均有落户要求，南昌对于博士、硕士没有落户限制，只要在昌缴纳社保满6个月即可。

此外需要说明的是，南昌为支持“985”高校毕业生来昌创业就业，规定“985”高校全日制大学本科毕业生，可按全日制硕士研究生的标准，享受购房补贴及租房等生活补贴。

3 南昌市人才政策的优势

通过系统比较三地2017 年以来出台的系列人才政策，发现南昌市人才政策的支持力度大，灵活性强，相比有一定的优势。

（1）对于高层次人才，不管是引才奖励、购房补贴还是子女入学等人才重点关注的方面，南昌的支持力度都很大，相较而言有优势。

（2）对于其他人才，南昌市人才政策同样是优惠面广，支持力度大。首先南昌对人才落户限制条件少、门槛低，对于青年人才实行落户“零门槛”；其次各项奖励政策适用范围广，对于大学生从专科起点即可享受相应的人才政策，此外还覆盖了技能型人才；最后在落户奖励、购房补贴、生活补贴等政策资助上也具有一定的优势，且限制条件少，实施更灵活。

4 南昌市人才政策存在的问题与不足

（1）新引进人才的绩效评价机制不完善

相较其他两地人才政策，南昌市人才主要侧重于“人才引进”，没有太关注“引才绩效”。例如对于高层次创新创业人才的引才奖励，该项政策奖励金额高达500万元，是三地中对该类人才支持力度最大城市。因此，既要充分考虑政策对于高层次创新创业人才的“吸引力”，也要兼顾引才地的“利益”（即引才后绩效）。长沙、合肥均规定人才引进的奖励要一定程度上与人才引进后的绩效挂钩，而南昌没有此项规定，这样很难避免“政府花费高额代价引才却不能充分发挥其作用”的弊端。

（2）人才政策要兼顾人才“激励”与社会公平。

人才政策的目的既包括引进各类人才来昌留昌创业就业，也包括有效激发现有人才的活力。对于新引进人才来说，要为他们提供足够的激励和良好的环境，消除其来昌创业就业后的一些障碍或者顾虑（比如子女入学、配偶就业等问题）。对于现有人才来说，人才政策的目的是要通过体制机制创新，为其提供良好的工作平台与环境，激发其创新创业的活力，而不宜无条件地扩大为基于身份的“福利性政策”，特别是在广受社会关注的“子女入学政策”方面，要考虑政策边界与界限，注意社会公平问题。比较后可以发现，合肥人才政策中关于子女入学优惠政策，只包括学前教育、义务教育，没有扩大到高中阶段，且能享受子女入学优待的人才仅限“在肥工作时间不超过五年”的“新引进人才”。长沙也只是规定A、B、C类人才的子女可在市县两级公办中小学校、幼儿园选择就读入园，D 类人才子女在义务教育阶段可按照相对就近原则入学，此外并无其他规定。而南昌人才政策在此方面则要宽松得多，对人才在昌工作时间没有限制，教育范围扩大到了高中阶段，优惠对象也覆盖了现有人才，在广受社会关注的“子女入学优待”方面，要考虑政策边界与界限，注意社会公平问题。

5 进一步完善南昌市人才政策的建议

南昌市为了更好地吸引人才，一方面要进一步优化人才政策的内容，另一方面也要关注现有政策的实施效果，做到“既有好的政策，又能高效实施”。

（1）关于引进高层次人才的相关政策

建立新引进高层次人才的绩效评价机制。建议参照其他城市的做法，对《南昌市顶尖领军人才领航计划实施细则（试行）洪府厅发〔2018〕79 号》进行适当修订。具体为：建议将奖励（资助）按4∶3∶3分3年发放，后两年发放要履行相应的考评程序，对于未通过考核验收的项目，经申请批准可以延长一年进行考核验收，延长一年后仍未通过考核验收的不在拨付剩余资金；对于创办企业或核心技术成果转化的，要设立新增营业收入或纳税的考核指标；在细则中规定资助资金的具体使用范围，合理安排资金用款计划。

（2）调整高层次人才子女入学优待的政策内容

一是缩小优待政策的受益范围，主要针对新引进人才，增加“新引进人才在南昌工作时间不超过五年”的限制；二是将优待范围限定在学前教育、义务教育阶段，取消高中入学的相关规定。

（3）调整对“985”高校毕业生来昌创业就业的支持方式

建议紧跟国家高等教育发展战略，将“985”高校改为“双一流”建设高校；增加专门的针对“双一流”高校全日制毕业生的优惠政策，不仅覆盖本科毕业生，还应覆盖硕士毕业生及博士毕业生。

（4）加强宣传提升南昌城市形象

城市综合发展水平是决定人才就业地选择的关键因素，优化就业环境、提升城市形象和吸引力对于南昌市人才工作有重要的意义。尽管南昌当前面临“环江西万亿城市群”的尴尬，但也要看到南昌发展的优势、动力与后劲，充分挖掘江西以及南昌人文、自然资源，有效发挥江西突出的生态优势，唱响江西品牌，打造南昌“动感之都”，塑造城市新形象。