基层农业科研事业单位内部控制建设研究

高 超

（中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081）

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。基层农业科研事业单位是我国事业单位的重要群体，是农业人才培养和农业科技资源输出的一线基地，为推动乡村人才振兴提供了持久动力。内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制[1]。文章研究表明，越来越多的实践证明，内部控制已成为基层农业科研单位科技创新安全和健康发展的重要措施，对推动科研业务活动开展和科技事业发展发挥了重要作用。

1 事业单位内部控制建设的重要性

1.1 落实各级财务管理制度要求的实际行动

国家高度重视基层农业科研事业单位内部控制建设，2012年，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》（财会〔2012〕21号），标志着行政事业单位内部控制建设战正式打响。2015年财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），对内控建设工作提出了明确要求。随后，农业农村部等相关部门围绕内部控制工作开展了相关部署，积极推动基层农业科研事业单位内部控制建设。因此，开展内部控制建设是落实各级财务管理制度的具体行动。

1.2 保证单位财产安全的客观需要

内部控制制度通过财产保险、记录保护、定期盘点等一连串的方法和流程，能够对基层农业科研事业单位财产的采购、验收、计量、仓储等诸多环节实现科学有效全方位的监控，不断增强单位财产的安全性、完整性和持续性，避免铺张浪费，实现节本增效。

1.3 防范经营活动风险的重要举措

随着事业单位体制改革的不断深入，基层农业科研事业单位经营活动类型众多、涉及面广、规模不断扩大，面临较大的发展风险。内部控制制度通过制度约束和流程限制，能够较好地帮助单位防范风险，促进经营活动合法合规，实现快速发展。

2 事业单位内部控制建设现状与成效

笔者根据在基层农业科研事业单位内部控制的工作经验，结合文献分析和有关座谈交流资料，对基层农业科研事业单位内控建设取得的主要成效分析如下。

2.1 建设环境日益优化

2.1.1 成立专门小组［2］

结合各单位发展实际，成立了内部控制领导小组或内部控制工作小组。领导小组一般由单位主要负责人组成，一把手任组长；工作小组一般由财务主管部门牵头，财务部门负责人任组长，各职能部门负责人参与。

2.1.2 明确责任分工

内控建设具体工作一般由财务部门牵头，分管财务的单位负责人为具体负责人，单位内全体部门共同参与建设

2.1.3 加强宣传力度

对全体人员围绕内控建设进行了专题培训，不断加大建设背景和政策要求等的宣传力度，强化各层级人员的大局意识、法律意识、责任意识和风险意识，营造全单位共同努力推进内控建设的良好氛围。

2.2 业务活动持续强化

2.2.1 加强制度管理

围绕内控建设，加快推进相关《管理手册》《控制规程》等制度规章编制，搭建内控制度体系，指导各类业务活动规范运行。

2.2.2 强化信息化建设

不断完善信息化系统建设，推动实现涵盖OA办公、财务报销、科研管理、人事管理等多个板块于一体的信息化运行管理，推进各类业务活动高效规范运转。

2.2.3 规范权力运行

结合各单位业务性质、业务范围、管理架构等，依职定岗、分岗定权、权责明确，内设机构、管理层级、岗位职责权限等不断优化内控设置，推动单位内部权力高效运行。

2.3 评价监督不断深化［3］

2.3.1 高效推进外部监督

按照工作要求，不断加大投入，加强内部协作，积极配合做好外部相关审计等监督工作。

2.3.2 强化内部审查管理

积极组织开展单位内部自我评价工作，帮助单位内部各部门更好的认识风险、掌握风险、规避风险和监控风险。

2.3.3 加强交流与协作

围绕内控建设主题，借助座谈、宣讲等方式，不断强化内部的宣传交流，及时掌握单位内部工作需求，从而优化完善建设内容；积极加强与外部单位的经验交流，借鉴有效成功经验，不断推动内控建设工作实现高质量发展。

3 事业单位内部控制建设面临的问题

现阶段基层农业科研事业单位内部控制建设取得的成效显著，对推进工作各项活动正常有序运行发挥了重要作用，但整体来看在内控建设上仍然存在着一些问题，需要予以关注。

3.1 内控工作认识相对薄弱［4］

所谓认识决定行为，行为决定结果。内控建设需要单位内全体部门的参与，离不开全体人员的共同努力，若内部控制意识缺乏，必然影响工作的开展。时下基层农业科研事业单位内控建设主要工作集中在财务管理部门，其他部门虽然加入了工作小组，但真正发挥的作用有限，甚至存在内部控制建设是财务部门工作这种错误认识，因此，在内控建设意识上需要加快提升。

3.2 信息化建设应用仍然不足

内部控制的重要性和全面性决定了工作的复杂性和制衡性，如何在复杂性的工作中提高质量和效率，这就需要借助高效的信息化载体来实现。当前，基层农业科研事业单位内控建设虽然取得了显著成效，但受各单位整体发展情况限制，在实际运行过程中，仍然存在部分功能信息化、跨系统不融合、部分模块未上线、人员应用不熟练等情况，制约了内部控制工作效率，信息化建设需要加快强化。

3.3 规章制度不够完善

规章制度是推进工作开展的决策依据和基本遵循，内部控制工作实现高效开展的重要前提是要建立起一套完整、健全、合理的规章制度。一般来看，内部控制工作需要围绕预算、收支、合同、资产、政府采购、项目等六大模块建立好相关制度，目前基层农业科研事业单位虽然围绕六大模块制定了一系列规章制度，但整体来看，部分制度不够细化，部分制度只停留在小范围试用阶段，部分业务活动操作规程欠缺[5]，这些内容都需要加快予以完善明确并付诸实施。

3.4 监督评价机制比较单一

监督评价是提升内部控制水平的有效手段，是增强风险把控的有力行动。从如今诸多内控工作开展情况来看，监督方式是监督评价工作的突出和核心环节。一般来看，监督评价方式包括上级部门检查、自我评价和第三方监督等3种，目前基层农业科研事业单位监督评价方面主要以上级部门检查为主，自我评价工作开展方面不够充分，甚至第三方监督方面空白，需要加紧完善，不断强化监督管理。

4 事业单位完善内部控制建设的重点

内控建设，功在单位全体部门，利在单位全体人员。为加快推进单位内控建设进程，笔者认为：要紧紧按照各级关于农业科研事业单位内控建设的总体要求和工作部署，不断强化单位全体人员的内控意识，加快制定科学有序的发展规划，深入明确领导和各部门的责任，持续深化部门间的相互协作，加大投入、强化落实，努力奋进、创新发展。要坚持问题导向，注重以完善环境、规范活动强化监督为推进路径，以推进工作制度化、信息化、程序化、智慧化为努力方向，全面推进单位内控建设取得新突破，实现高质量发展。重点抓好以下几个方面。

4.1 深入强化内控意识

加强组织领导，不断提高单位负责人的领导责任意识。强化宣传交流，持续开展宣传教育，不断增强单位部门间的内控工作协作意识，全体人员的内控建设自我参与意识，深入厚植内控理念，推进内控理念深入人心，努力营造“人人懂内控、事事联内控、时时抓内控”的良好氛围。

4.2 健全内部控制体系

全面梳理单位内业务范围、业务流程，明确业务环节，全面加强单位层面、业务层面内部控制，努力确保单位内各项活动内容不遗漏、无缺陷。加强权力控制，分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，不断促进内部控制体系全面、有效实施。

4.3 提升内部控制效率

不断强化分工协作，明确内部各部门间工作责任分工，推动各部门间形成内控合力。不断完善内控制度，将成熟的制度文件以单位文件的形式及时印发实施。加快完善信息化系统建设，推动现有的各信息系统融合联动，加紧完善尚未实现信息化系统运行的活动信息，推动实现单位全部活动的信息化运行和管理。

4.4 加强内控风险规避

建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，及时传阅内部控制报告等情况，将内部监督、自我评价与单位内干部考核、追责问责结合起来，不断加大考评问责制度。强化第三方监督评价，如聘请有内控与风险咨询资质的会计师事务所进行第三方评价，通过与单位内开展自我评价“双刃剑”，检查单位内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，切实推动单位内形成认识风险、掌控风险、规避风险的良好局面。

5 事业单位内部控制建设的对策建议

为加快推进基层农业科研事业单位内部控制建设，提出以下对策建议。

5.1 加强组织领导，需要单位领导的参与

内控建设是“一把手”工程，要不断强化单位内组织领导，避免内控建设流于形式。进一步明确单位内各部门的职责定位，不断增强各部门参与、加强内控建设的责任感和紧迫感，为推动内控建设提供坚强有力的政治保障。加紧完善内控制度建设，推动各项制度印发实施，实现单位内控制度全覆盖、管全面、管长远。

5.2 强化分工协作，财务部门与业务部门联动

内控建设工作需要“协同性作战”。要不断加强单位内控建设的人员、资金等各要素投入，特别是财务牵头部门的要素投入，确保单位内控建设所需各要素充足有力。要积极推动搭建各部门协作建设的联动机制，努力实现“一有声动、全面响应”，避免各自为战，推动实现单位内控建设全领域全流程大协作的良好局面。

5.3 加快信息化建设，信息系统设定内控规则

不断优化完善信息化系统运行环境，推进系统软硬件开发，实现稳步更迭，确保系统始终高效稳定运行。不断优化完善信息化系统功能，加快推动内控体系各环节工作实现信息化运作，推动全体模块上线运行，实现内控工作信息化全覆盖。加强系统培训，对单位内全体职工开展信息化系统培训，让单位全体人员能够熟练应用系统开展工作。

5.4 加大内控风险监督［6］，实施多层次监督机制

加快推动单位内建立上级部门检查、自我评价和第三方监督等多种方式全覆盖的监督机制，把控好各项工作活动、各活动环节、领导职工风险，努力实现风险的发现、预防、化解和控制行为。

5.5 增强宣传交流，促进内控意识的提高

加强单位全体人员的培训，不断提升单位人员对内控建设重要性和责任性的认识，加快提高工作意识，共同营造单位内全体人员共同参与完善内控工作的良好氛围。持续深化各单位间的经验交流，将好的思路、模式等加快运用到内控建设中来，不断推动内控建设工作开创新局面。

6 结论与讨论

目前基层农业科研事业单位内控建设呈现“三化”趋势，即环境日益优化，业务活动持续强化，评价监督不断深化；仍然存在着内控工作认识相对薄弱，信息化建设应用仍然不足，规章制度不够完善，监督评价机制比较单一等“四大”问题；未来内控建设中要重点抓好深入强化内控意识，健全内部控制体系，提升内部控制效率，加强内控风险规避等四方面重点工作。

目前基层农业科研事业单位内控建设取得的成效显著，但仍存在较多问题，需要单位领导的参与，财务部门与业务部门的联动，实施多层次监督机制，大力推进内部控制建设。