新冠肺炎疫情下地方政府公共危机治理研究

张小瑛

(福建师范大学 马克思主义学院，福建 福州 350108)

在当前防疫的严峻斗争中，习近平总书记作出重要指示，贯彻落实党中央决策部署、同舟共济、科学防治、精准施策的要求。病例数字的减少的背后是无数人日以继夜的努力成果，是战“疫”取得实效的直观体现。疫情期间，以习近平同志为核心的党中央始终把人民群众切身利益放在第一位，并采取了一系列有效的预防和控制措施。现在，疫情防控工作取得积极成效，但我们仍要立足当前，精准打赢疫情防控阻击战。更为重要的，应在这次疫情中吸取教训、总结经验，进一步完善重大疫情防控体系和机制，健全国家公共卫生应急管理体系，为保障人民生命健康构筑牢不可破的坚固防线[1]。

党的十九届四中全会指出：“健全公共安全体制机制。完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”[2]只有以科学的防护知识为基础，广大人民群众的参与为后盾，众志成城才能打赢这场防疫阻击战。针对这次疫情暴露出来的短板和不足，对加强疫情防控和完善应急管理提出更高要求，如何创新和完善重大疫情防控举措、健全国家公共卫生应急管理体系，具有重大而深远的意义。

一、突发公共卫生事件

突发公共卫生事件，是指“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[3]。”公共卫生事件带来的危机，主要表现在：由于传染病疫情、食品安全事件、群体性不明疾病等严重影响人民群众生命安全和身体健康事件引发的社会危机。公共安全事件的爆发不仅导致疾病和死亡的发生，深层次危害在于造成社会的极大恐慌。这种对未知的担忧极易形成“恐惧链”效应，面对不断升温的疫情，人们恐惧感倍增，整个社会人心惶惶。

二、地方政府公共危机治理面临的主要问题

(一)疫情初期，部分地方政府防卫失职

疫情发生初期，重要医疗物资匮乏，社会需求无法满足。医用口罩、酒精、手套等基本防护设备匮乏，特别是医用口罩更是出现全面断货现象。在公共卫生事件中，因物资短缺而形成的群众抢购商品、商贩哄抬物价也是加剧社会恐慌的重要因素。充足的卫生应急资金是应急管理的重要基础。政府对应急公共危机的投入缺乏稳定的长效机制，在某些地区，应急管理训练的经费很大，这限制了训练演习的发展，有些训练演习难以推广和使用。部分地区为了政绩，将精力集中于经济发展，直接将紧急资金减少或从财政预算中排除，这也导致了突发卫生事件中应急费用的匮乏。对各级疾病控制机构而言，一旦发生突发公共卫生事件，都将面临巨大压力，时间紧、经费匮乏的情况下只能草草应对，更加大了人员感染的风险。

在此次疫情中，部分地方政府、公益部门防卫失职问题，也使得部分公众不相信政府公布的讯息，这种不信任将引发政府公信力危机。同时，网络谣言等错误信息也会导致地方政府“公信力”危机。此类谣言往往具有煽动性，导致极少数公众盲目相信，甚至出现各地“抢米”“抢双黄连”等热门事件。

同时，对非疫情防控重点地区，只抓疫情却忽视经济调控。目前，尽管防治工作取得了显著成效，但疫情的防治形势仍然严峻。随着越来越多的工作恢复，防疫工作也将面临新的形势。如何处理暂停和启动切换之间的关系，需要各方共同努力。中央政治局常委会议指出，“非疫情防控重点地区要以实行分区分级精准防控为抓手，统筹疫情防控与经济社会秩序恢复。要在确保做好防疫工作的前提下，分类指导，有序推动央企、国企等各类企业复工复产。”[4]

(二)网络舆情各异，易引发“群众恐慌”

疫情期间，主流媒体如人民日报、央视新闻、光明日报、新京报等就刊发了大量公众普遍关注的病毒类科普新闻，并围绕传染病发展史方面进行深度解读，为有效消除公众恐慌情绪提供了舆论支持。但是，大多数社交媒体和自媒体仍然缺乏权威的科学信息发布，甚至一些主流媒体也缺乏有关基本科学素养的报道。公众的恐惧和信息交流被无限扩大，从而加剧了防控治理难度[5]。

在应急救援中，新闻媒体通过灾情报道、克服群众恐慌、指引救灾等方面对舆论引导、鼓舞全民士气上起到重要作用，特别是医疗机构若想获得公众认可，获得良好的社会效益，良好的媒体形象十分重要，而困扰医院、媒体、公众三者的博弈和互动在其中牵涉也颇多。对传统媒介而言，其可信度高，更受群众认可。随着互联网的兴起，微信、微博、抖音等网络工具，互动性强，信息传播快，使用面广，公众可在最短的时间获取海量信息，但可信度相对较低，极易在传播过程中出现传播虚假信息或谣言现象，进而造成社会恐慌。因此，在应急救援中兼顾社会影响和群众恐慌的处理，对政府公信力提出更高要求。

恐慌症是大规模群体的异常行为，是受害者心理的集群效应，也是大规模的心理效应。灾后恐慌的出现会增加应急处置的难度。防护知识对疫情传染知识的匮乏引发群众恐慌心理，同时，社会物价和市场秩序的不稳定也加剧这一恐慌。武汉封城，乡镇封路，小区进出检查，群众无法在第一时间从权威部门获得信息，社会信息渠道不畅、小道消息频发，不实信息的传播更易引起群众恐慌。群众恐慌症的社会特征：第一，从众心理加剧群众恐慌。生活中大部分群众都有“随大流”心理，面对谣言“宁可信其有，不可信其无”的心态，更易引发从众心理。第二，谣言加速心理恐慌。疫情期间，部分媒体截取小众突发公共事件，以容易引起公民共情情绪，进一步扩大其社会影响。广大群众容易将这些信息与其实际生活结合，更是人人自危。第三，集群行为加剧群体恐慌。群众整体性的恐慌表现在哄抢物资，集群行为多发生于共同的关注事件而聚集在一起。

(三)社会公众传染病防控意识弱，社区防控难度加大

改革开放四十年来，中国社会经济发展迅速，但公民社会意识仍有待加强。社会似乎普遍默认一种丛林法则，蛮横暴躁的人不好惹，能不惹则不惹。这也助长了这类人撒泼打滚的嚣张气焰，在全民防控疫情中故伎重演。

党中央高度重视疫情防护工作，多次召开专题会议，积极调配人员财物，将人民的生命健康放在第一位，积极应对危机。但在疫情控制期间，一些公民缺乏公众自律意识和公共道德意识。部分公众甚至抱有侥幸心理、无视公共卫生安全、不配合监测等，阻碍了疫情的预防和控制。疫情中方显人性，部分破坏规则的人更是抱有“个人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的思想，只要不威胁到自己，大可不必配合防护措施、配合卫生检查。没有人会在意灾难，直到它与每个人息息相关。那些看似繁琐的防护手段，恰恰是保障我们人身安全、防止疫情扩散最有效的方法，每项规则的背后都凝聚着前人的血泪教训。好比医生在手术前要检查178项注意要点，手术感染率才可以从11%降至0%。正是这些看似复杂的规则，才保障了世界的安全运行。我们本身就是这个理想世界的建设者，而不是旁观者。

(四)实际工作中，应急管理体系有待进一步完善

在很多中小城市、城镇、农村，社会官僚意识仍颇为严重，人脉、关系错综复杂，对规则的破坏力在这次疫情中格外凸显。在新闻热搜事件中，大多数暴力抗法、谎报行踪、隐瞒病情的案例主要集中于社会风气传统的中小城镇。

有效管理突发公共卫生事件，需要政府部门与卫生应急机构之间进行良好的协调。然而，目前我国突发公共卫生事件应对过程中职责划分不清，权力管理分散，导致政府相关部门之间的应急协调不力，影响了应急决策和办事效率。

一方面，多部门合作的应急协调机制尚未建立，地方政府指导和协调突发公共卫生事件的能力不足，相关部门缺乏有效的信息交流。信息和资源无法共享，严重影响了紧急决策的效率。另一方面，我国现行的突发应急管理系统不利于统一指挥调度。行政管理多、责任不明确、管理分散。当公共卫生事件突然发生时，通常主要由卫生部门挑大梁，其它部门之间协作效率不高。这种看似“各司其职”的应急管理体系，很难形成对公共危机响应的统一管理，不能及时有效的对分散在各个部门和地区的应急资源进行调配。

三、构建地方政府公共危机治理的路径

突发公共卫生危机事件不仅对正常的政治、经济、文化、社会有害，更威胁到社会秩序的健康和稳定。做好公共卫生事件治理的路径主要包含如下环节(见图1)，构建政府公共危机治理长效机制，重点对回应环节、控制环节、恢复环节、总结环节主要问题点进行路径分析。

图1 政府公共危机治理链条图

(一)回应环节：积极引导网络舆情，建立官民平等网络互动平台

对媒体和舆论的引导需要尽可能地降低其负面影响，积极主动进行正面宣传，地方政府可以通过广播、网络、电视、报纸等媒介，让公众第一时间了解疫情进展。在本次疫情中设立的疫情进展通报极为重要，透明化的疫情信息让群众了解真相，这才是解决恐慌的最好办法。

党中央采取的一系列果断措施不断得到落实落地，“火神山”“雷神山”两座医院建设进展迅速。防疫知识得到广泛传播，网络媒体中，来自全国各地的“防疫”“捐款”“抗疫”“加油”等关键词进入主流声音。

1.提升公民政府信任感

政府信任是指政府与公民之间的信任关系，“是建立一种公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作的关系。”[6]当前我国正处在经济社会转型的关键时期，如何加强网络意识形态建设、增强政府公信力，很重要的是要提升公民的政府信任感。在信息公开的同时，对政策的解读、说明和疏导更为重要，特别在突发的公共卫生事件中，设立网络专题进行解读。邀请政策的制定者和专家学者走到台前，通过主流媒体，对老百姓关注的热点问题进行答疑解惑。同时，倾听百姓声音，积极吸纳民意。设立官民平等交流的网络平台，让政策制定者与社会大众展开讨论，在充分交流中凝聚公众智慧，统一社会共识，争取最广大的支持和配合。

2.突发事件中舆论议程设置

突发事件中，各式信息云集，网络更是成为媒介信息传播的阵地。应设置相关的议题和架构相关信息，引导突发公共事件的舆论导向。

表1 突发公共卫生事件舆论议题设置

互联网技术的发展让每个网民都可以成为时代的发声者，人们可供选择机会的增多对社会舆论的结构与发展影响巨大，社会舆论引导中进行议题设置显得愈发重要。马克思认为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。如何在公众舆论的引导下设置有效议题，以及在特殊时期避免浪费网络资源，关键取决于问题本身是否具有针对性，启发性和前瞻性。社会舆论的形成与发展中，涉及人民息息相关的议题时，最能引发大众关注。因此，舆论引导下的议题设置需正视社会成员利益诉求，着力维护公众利益的统一性和平衡性。

(二)控制环节：构建群体性事件的预防机制，加强市场监管

当前公共危机治理对国家经济社会发展而言是个严峻的现实挑战，在政府的主导下，构建中央和地方协同参与的合作治理体系，不断提升地方政府的组织能力和适应能力。同时，借助有效的公共危机预防和控制系统，有针对性地提高公共危机的应急能力，以实现治理的社会效果。在公共危机管理过程中，危机预警是一个非常重要的环节，是基层政府有效治理的前提之一。基层政府经常在发生大事件后重视这一过程，而忽视了对它们的预防和警告，最终导致大事件的“发酵”[7]。

疫情中应强化部门协同配合，“发展改革、公安、财政、交通运输、农业农村、商务、卫生健康、人民银行、市场监管、银保监等部门要各司其职、密切配合，把疫情防控和稳产保供各项政策举措不折不扣落到实处，确保居民生活必需品供应，维护正常经济社会秩序。”[8]

因此，基层政府必须首先重视危机发生前的预防准备，其次，必须完善危机预警机制。具体来说，从运营成本出发，可以建立专门的科研机构在各地开展预警工作，在危机管理中应优先开展预防工作，使团体和政府官员对此予以高度重视。为了更好地起到预防作用，政府应加强社会监管，主要突出在以下两方面：(1)对引起社会恐慌的谣言传播者进行严厉处罚；(2)政府加强市场监管，对哄抬物价和囤积行为，一经查出给予严厉的行政处罚。

(三)控制、恢复环节：实施社区联防联控，协同开展心理健康辅导

公共危机来临时，人民群众社会生活的各个环节，都会受到影响。只有政府科学有准备的应对突发卫生事件，预先提防其连锁反应和隐藏危机，才能给人民群众带来更大安全感。

2020年1月25日，国家卫生健康委发布《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》。今后一段时间内，将采取多种措施提高社区联合防控和群体防控的水平，这对全国防疫工作具有重要意义。第一，准确划分社区类型。根据社区居民发病规模和传播态势确定本社区类型[9]。第二，重点是预防和控制未发现病情的社区，加强外来人员进入的登记和预防。针对流动回返的居民进行跟踪隔离，承诺在回到该小区后将隔离居住14天。第三，对于已经发生病例的小区，立即对外封锁隔离，内部安抚人员情绪，防止扩散，对外防止疫情输出。第四，针对流行病蔓延的社区，建立集中检疫、隔离区。禁止所有与疫情无关的人员进入疫区，以确保疫区的所有居民居家隔离，封锁楼道和疫区。安排医务人员每日上门测量体温，对可疑似病例集中隔离，并向隔离人员提供必要的应急医疗物资和生活用品。

1.针对本次疫情防范的社区治理，应做好如下工作准备

第一，建立社区人员档案。对小区居民的人员情况进行动态排查，包括：数量、年龄、户籍地、就业单位等，特别是春节期间往返地登记，这些信息的调查，可以为细化应急预案、加强重点人员排查工作，为社区检查管理提供有效的支持。

第二，社区平台运营要抓牢。在社区治理中，人民群众是核心。社区平台除了包括宣传栏、小区横幅、广播等，还应在线上如小区业主群，时时进行疫情防护宣传和治理工作。及时披露和更新小区疫情信息，安排专业人员对小区公共区域的定时定点消毒、防护管理，加强小区居民需求的及时反馈，鼓励居民对外来隐瞒人员进行及时举报。构建“公平，高效，以人为本”的社区治理新模式，用人文关怀体现社区温度。[10]

第三，联合街道管理等外部力量。社区治理不能完全依靠物业管理，吸引社会力量一起努力，疫情期间，社区多元化治理相当重要。在疫情的预防和控制中，街道和社区作为城市治理的基本单位，社区平台应与周围街道共享医疗资源和人员流动信息。及时将人员防控信息和保障问题上报上级管理部门，以寻求资源支持。

2.社会协同开展心理健康咨询，科学防疫，增强群众的心理承受能力

在基层、社区疫情指导中，应同时协助展开群众心理健康辅导，增强其疫情防护能力和心理承受能力，不恐慌不造谣，响应国家号召，最大限度控制疫情传染。(1)开通心理咨询热线、开启专家讲座，使个人和组织在互动中形成信任、合作关系，保证沟通的安全性、隐蔽性、方便性等特点，邀请专业人士对疫情进行通俗易懂的讲解，是危机时期安抚群众心理恐慌的好方法。(2)社区防护知识普及，定点分发口罩等基本防护工具，印发社区科普资料，制作线上疫情讲座、咨询等。(3)开展重点受灾小区居民线上互动和监督，构建归属感和互助感。普通人之间的感同身受和互相鼓舞更可以分散重灾区人民的紧张情绪。

(四)总结环节：量化属地管理，加强基层干部自身能力培养

属地管理是我国公共事务管理的一个基本原则，主要是指危机发生后，建立危机管理的机构，由事发地地方人民政府负责，实行谁主管谁负责的原则。严格落实地方属地责任。“地方政府特别是市级政府要负责辖区内蔬菜、肉蛋奶、水产品等供应，统筹抓好生产发展、产销衔接、流通运输、市场调控、质量安全等各项工作。加强监测预警，完善应急预案，搞好调剂调运。”[8]在这次疫情中，对紧急事件的处理是干部队伍能力建设的重要试金石，应不断提高基础干部队伍面对重大突发事件的应急能力。

在实际工作中，有计划、有步骤、有重点的开展疫情工作，表扬优秀党员和干部事迹、经验，作为“活的教材”进行推广，进一步推进国家治理能力现代化建设。党的十九届四中全会专特别强调了提高治理能力是新时期干部建设的重要任务。提高干部的治理能力既要靠组织层面的教育引导，更要靠干部个人的学习锻炼、自我修为。在实践锻炼中提高能力水平。到疫情防控第一线考察识别党员、干部，要推进考察识别机制长效化、常态化。考察识别干部的政治担当素质。要学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，在真抓实干中推动党员干部治理能力和水平现代化[11]。

在专业训练中强化实践认知。要提高干部管理能力，考察识别干部的危机处理能力、资源调度能力、社会管理能、舆论引导能力等，专业培训是必不可少的重要部分。推进国家治理体系和治理能力现代化充分运用多种教学形式，对各级干部进行业务和专业技能训练，使干部精通掌握必要的理论知识和实践技能；完善高效的系统实施机制，加强对系统实施的有效监督。

(五)总结环节：健全国家公共卫生应急管理体系，提高政府公信力

疫情期间提高政府公信力，应从以下方面着手：首先，“无规矩不成方圆”，运用科学规范的管理方法和手段，依据法律法规调查行事，在实施政府行为时，制定具体问责机制。其次，鼓励群众监管举报违法行为，形成群众参与机制。同时，及时公布疫情及事件跟踪进度，对事件处理的过程、结果进行公示，保证调查结果的客观、中立和公正，满足公众的知情权。

1.健全国家公共卫生应急管理体系，必须突出问题导向、解决主要矛盾

在这次疫情应对中，一些地区和部门在预防和早期预警，早期治疗和应急能力方面暴露了许多缺陷和不足。健全公共卫生应急管理体系，应聚焦“病灶”对症下药，解决突出问题；要切实提高国家资源储备，特别是关键物资的应急储备；及时对公共卫生环境进行彻底调查和整顿，坚决取缔和严厉打击非法的野生动植物交易，尤其是网络掩盖下的黑市交易。只有在这次疫情中吸取经验、弥补不足、堵塞漏洞，不断提高公共危机应急防控能力和治理能力。

2.健全国家公共卫生应急管理体系，要抓主要矛盾、注重协同配合

在这次疫情防控工作中，举国上下都积极参与其中，涉及面之广可谓“牵一发而动全身”，法治、防控、保险、隔离、救助、应急管理等方方面面。这是一个包含许多线索和任务的复杂系统项目。应抓主要矛盾的同时，更加注重工作的系统性，完整性和协同性，做好配套配套工作，进一步加强系统协同作用，让国家公共卫生应急管理体系发挥更好的作用，切实保障人民群众生命安全和身体健康。

3.健全国家公共卫生应急管理体系，制度建设是关键

“小智治事，大智治制”，以此次疫情防控为切入点，有针对性地推进法律和制度的改革和完善。这里的制度建设主要包含如下方面：首先，对相关法律法规的补充完善。2月5日，习近平主席在召开的中央全面依法治国委员会第三次会议中指出，“要严格执行传染病防治法及其实施条例、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规，依法实施疫情防控及应急处理措施。”[12]认真对野生动物保护法、传染病防治法、重大疫情防控等法律法规进行修订和完善，对非法“食野味”进行媒体曝光，加大打击力度。其次，完善基层医务人员培训机制建设。在可能的情况下，继续加强全科医生培训和分级诊治的建设，特别是基层、一线医务人员的应急培训，完善突发性和严重疫情防治条例和应急管理措施。第三，不断完善重大疫情防控救治和应急物资保障体系，建立健全长效机制，做到防范于未然，为有效应对突发重大公共卫生事件提供有力制度保障。