“结构化”理论视角下基层党组织执行党内法规的内在机制与提升路径

唐婧瑶 徐德容 李富娴

（四川文理学院 四川达州 635000）

一、引言

随着《中国共产党党内问责条例》（2019）、《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）、《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》（2019）等制度的出台，保障党内法规执行的机制也在不断完善和强化。在此背景下，当前基层党组织作为整个党组织的肌体末梢，在执行党内法规，推动制度治党方面取得明显成效。然而，基层党组织在党建和社会治理等方面仍然存在党建粗线条化、组织力松散、政治引领力不足、工作形式主义等问题。从某种意义上讲，这反映出基层党组织在制度治党、依规党建方面仍存在诸多不足。因此，进一步深入研究提升基层党组织党内法规执行力的问题仍然具有一定的现实意义。

当前学者们大多从宏观层面上围绕党内法规执行的基础理论、执行机制、影响执行力的因素以及采用的策略方面展开探讨，以基层党组织执行党内法规为主题和研究焦点的成果不多，而已有的成果也大致按照“问题——对策”的分析进路展开。有学者认为，基层党组织党内法规执行力不强的原因在于执行内容不完善、执行主体意识不强、监督评估体系有待强化、责任追究不严等方面。进而提出，必须以定规立规为基础、以学规守规为根本、以监督追责为保障、以领导专家为关键，从而确保党内法规落地生根，真正让铁规生威[1]。

这些研究成果基本厘清当前各级党组织执行党内法规的基本现状和实际问题，为我们进一步研究奠定了坚实的理论基础和实证依据。然而，我们认为基层党组织执行党内法规的目的实质上是通过依规党建、制度治党的方式不断提升自身在执行党的方针政策、动员社会资源、凝聚民心方面的能力，持续将党的思想和政治优势以最大限度向组织优势和实际社会治理效能转化。这是进一步贯彻落实全面从严治党整体要求、增强基层党组织作为“元治理者”引领社会治理的政治能力、推动基层社会治理法治化迈向纵深的重要举措之一。因此，提升基层党组织党内法规执行力具有重要的政治和现实意义。虽然学者们围绕基层党组织执行党内法规的能力提出了大致相同的应对策略，但对于这些策略是否合理，其中的逻辑机理如何等问题并没有给出应有的阐释。基于此，我们应继续向纵深推进，从不同研究进路对此展开更为透彻的分析和思考。

提升基层党组织党内法规执行力关键在于如何最大限度地动员广大基层党员干部按照各项党内法规的要求开展日常党建工作和引领基层社区治理。这需要首先从理论上分析。“个体与整体之间的关系”问题，是西方社会理论研究的重要议题。其中，以韦伯的解释社会学为代表的“个人主义”流派提出个体是社会行动的唯一载体，应从个体行动者之间的意义指向与关联对整体社会现象做出因果解释。而以涂尔干为代表的“结构功能主义”流派认为，社会现象是独立于个人客观存在的社会事实，只能通过其他社会现象做出解释。这两个流派有其自身固有的缺陷，彼此之间的鸿沟也在不断扩大。由此吉登斯提出了“结构化”理论，克服和超越了“个人主义”与“整体主义”在方法论上的对立。他认为，结构不仅仅是个体行动者的外在强制力量和规范约束，也是个体创造性社会实践的结果，兼具制约性和使动性双重属性[2]。从某种意义上讲，结构化理论超越了结构功能主义，对社会理论中诸如主观与客观、微观与宏观等二元对立理论进行了批判。但有学者指出，吉登斯的“结构化”理论存在不足，他的理论主要集中于个体，忽略了宏观结构是由社会群体行动产生的，而不是由个体行动直接产生的这一事实。[3]而群体行动的生成路径并不完全与个体行动的发生逻辑一致。美国经济学家奥尔森从理性人的假设出发，提出“搭便车”行为的理论——个人的理性行为导致集体的非理性，它是集体行动困境的根源。但是，无论任何一个维度的集体行动理论，都需要通过制度性的设计来连接、协调个人利益与集体目标、统合个人态度与共同意志之间的关系，从而最大限度地实现集体目标和利益。也就是说，制度化路径是走出集体行动困境的有效路径之一，它可以控制基于个体的利益、关系和价值观念等风险因素，将行动者彼此之间的互动规制在一个稳定的秩序，推动彼此之间展开有效合作[4]。这些理论对于探讨基层党组织党内法规执行机制同样不可忽略。

二、基层党组织党内法规执行机制：结构与路径

（一）基层党组织的党内法规执行机制的基本结构

尽管有学者对中国共产党党内法规执行机制进行了较为全面、系统的研究，并从组织社会学的角度指出，基层党组织依靠党建方式执行党内法规，并以各种党内政治生活形式对自身党建工作进行监督[5]。但对于基层党组织党内法规的执行机制内在机理并没有做进一步的深入挖掘。基于吉登斯的“结构化”理论的启示，我们认为基层党组织党内法规的执行机制的基本结构分为两个层面：一方面是根据《中国共产党党内监督条例》第35条、《中国共产党支部工作条例（试行）》第9条、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第11条、《中国共产党农村基层组织工作条例》第10条、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第2条和第4条的相关规定，基层党组织以党内法规为基准从“组织和队伍、党内政治生活、制度、保障”等方面全面加强自身建设，并将党建工作贯通、融入到基层社会治理工作的各个领域和层面；另一方面是通过党内政治生活中的“学习教育制度”“三会一课制度”“谈心谈话制度”“民主评议党员制度”“民主生活会制度”“组织生活会制度”等一系列制度，推动基层党组织自身党内法规的有效执行。它不仅是基层党建的重要组成部分，也是维护和强化党内法规执行的“驱动器”和“安全阀”。可以说，该结构为基层党员干部执行党内法规提供了行动边界、基本规则和资源。

（二）党员集体执行党内法规的制度性生成路径

1.激发党员执行党内法规的机制

费尔曼和甘姆森将奥尔森的选择性激励细分为外在激励和内在激励，并指出，对集团成员的激励不仅包括外在的物质、权利等，还需要加强成员对群体的认同感、归属感和忠诚感等内在价值的激励[6]。而道格拉斯在《制度如何思考》一书中从人类学的视角提出小集团中同样存在“搭便车”现象，小群体（如部落）之所以相对容易克服个体“搭便车”投机行为，在于他们共享特定的思维或观念。通过这些思维、观念影响和塑造个人的思维方式和态度来规制人们的行为，可以实现对这些行为的社会整合[7]。可见，通过对基层党员开展深入的党内法规教育可以激发党员自觉执行党内法规，从而提升基层党组织党内法规的执行力。在基层党组织政治生活中，通过“学习教育”“三会一课”等形式对基层党员进行关于党内法规理论知识教育和学习，从思想上认识到党内法规对于全面落实从严治党、制度治党和在基层社会治理的重要意义，克服利己思想，减少或杜绝自身在工作中出现的推诿、逃避、讨价还价等行为，并自愿、自觉地维护党组织的利益，按照各种党内法规的规定为组织的发展贡献自己的力量。

2.党员执行党内法规合理化机制

在基层党组织政治生活中，谈心谈话、民主生活会等党内生活为党员之间的交流和沟通，增强彼此的信任感提供了平台，从而使基层依规党建工作中更好地协同合作。不仅如此，这些党内法规执行保障制度，注重基层党组织领导干部和广大党员在执行党内法规中的主体地位，最大限度地调动他们的主动性和创造性。按照民主集中制原则，以基层党组织支部党员大会和党小组会的民主生活会和组织生活为平台，或者通过互联网平台、自媒体等媒介，围绕如何将依规党建落实融入到基层党建中，引领社区治理，依规开展工作，征求全体党员干部意见、鼓励他们对此充分交流，在互动和协商中，增进对党内法规及其重要性的认识，形成共识、凝聚力量，从而在执行党内法规过程中保持迅捷有力的行动力。

3.党内法规执行的反思性监控机制

在基层党组织政治生活中，动员基层党员干部通过民主监督，挖掘、发现基层党组织依规党建过程中存在的问题与各种不足，畅所欲言，在充分协商中寻求最佳解决方案和途径，推动基层党组织不断通过自查、自评进行自我改进，从而提升依规党建的效能。这一反思性监控保证了基层党组织在执行党内法规中的自我督查、自我评价、自我净化、自我完善，在不断往复执行党内法规的过程中实现自身组织结构的再优化。

4.基层党员领导干部的引领机制

奥尔森认为，相对于大型集团规模而言，小规模组织由于少数人无视组织成员个别的“搭便车”行为并愿意承担集体行动的所有成本，组织内部信息不对称性较小的缘故，更容易产生集体行动。根据关键群体理论，作为集体行动先行者的关键群体具有较大的动员能力，可以起到表率作用。它承担集体行动的初始成本，是推动集体行动形成和发展的核心和灵魂，从而在群体中获得较高的声誉回报[8]。宋功德在总结执行中央八项规定的成功经验时也指出，“抓住关键少数，坚持以下率上”是提高党内法规制度执行力的重要举措[9]。从理论和实践经验来看，基层党员领导干部通过组织党员干部学习党内法规，激发党员干部执行党内法规的积极性、主动性，并对基层党员执行党内法规的情况进行全程式的监督和约束，引导广大党员在各类党内政治生活中对党员干部执行党内法规的情况进行集体性反思与改进，推动广大基层党员共同“知规、守规、用规”。可见，基层党员领导干部的引领作用贯穿学习机制、行动合理化和反思性监控的全过程，是基层党组织党内法规执行机制的重要环节。

5.外在化的督导机制

根据奥尔森的集体行动理论，为防止个人在集体行动中“搭便车”，需要个体的选择性激励代替利益均沾式的普遍性激励[10]。除了物质性、权利性激励外，加强对个体行为的强制性约束也是克服集体行动困境的重要方式。在执行党内法规过程中，通过基层党员领导干部对党员以及党员之间的相互监督和约束并不能最大限度提升党员干部集体执行党内法规的行动力。因此，我们需要外在的监督机制进一步强化对基层领导干部和广大党员的管理和适时性干预，严格执行党的纪律，从而使基层党组织党内法规执行力有效提升。

三、当前基层党组织党内法规执行机制存在的问题

党内政治生活制度，不仅是基层党建的重要平台和载体，也是维持和提升基层党组织党内法规执行力的重要制度性保障。有学者对当前基层党员干部在执行党内法规中各种违规行为概括为“不依法，抛之脑后；建制度，装点门面；搞变通，选择执行；降标准，自行选择；搞特殊，下不为例；有结果，不讲程序。”[11]这些问题追根溯源在于基层党组织党内政治生活在保障和强化党内法规执行过程中存在制度性失位和缺位：

（一）常态化党内法规学习机制失位，导致对依规党建的理念缺乏应有认识和重视

在实际基层党建工作中，党内法规的资料往往“一发了之、束之高阁”。对党内法规的制定背景、重大意义、历史沿革和主要内容等缺乏清晰认识和透彻理解，往往将党内法规与一般党内规范性文件相混同会导致党员在思想上缺乏依法依规治党的使命感和紧迫感，自身的责任担当意识、主动学习、逐步提高自身责任能力的动力不足。

（二）针对“关键少数”的绩效问责机制仍须进一步完善

基层社区党员参加组织生活出勤率不高、党费缴纳不及时或不缴纳，党员生活、工作动态不汇报等问题普遍存在，有些党员基本处于散养，甚至是脱管状态。不少基层党员领导干部对这些问题选择无视，对这些党员问责不严，不敢动真碰硬。由于基层党组织领导干部缺乏足够的责任意识，导致党员党性意识不强、整个党组织松散，缺乏凝聚力，直接影响党组织战斗力。

（三）外在监督机制的弱化

基层党组织在开展基层党建工作中，对党内法规制度的执行往往存在重过程、轻结果的形式主义倾向。目前对于基层党建工作的考量主要集中于树立典型、突显工作特色、建设亮点党建工程等形式，但这些党建工作机制创新对自身党组织和党员、所在社区及居民的实际效果和影响却不在考量范围之内。这种形式主义在某种程度上遮蔽了基层党组织在执行党内法规过程的全貌，无法如实反映自身在党内法规执行方面存在的问题与不足。这种人为的信息不对称导致上级各级党委无法对基层党组织执行党内法规情况形成较为全面、客观的认识和评价，进而影响顶层决策设计。这说明基层党组织的依规党建工作缺乏有效的同步识别、发现、督导机制。

四、提升基层党组织党内法规执行力的制度路径

根据《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》的相关规定，提升基层党组织党内法规执行力的重心仍在于从制度层面进一步优化、完善基层党组织党内政治生活的基本生态、激发基层党员自觉学习、认同和践行党内法规，并对基层党员违反党内法规的行为进行有效识别、问责和矫正。

（一）优化基层党组织党内政治生活生态

优化基层党组织党内政治生活生态符合习近平总书记关于提升党内政治生活质量的重要论述，是构建基层党组织共同体的重要制度载体。因此，一方面，要加强对党内法规的学习，利用“三会一课”的制度和平台，集中学习党章和党内法规，促进基层党员干部对党内法规的领悟和运用，并将宣传党内法规与基层党组织党风廉政建设、普法普纪宣传活动相结合。在工作实践中提高基层党员干部对党内法规的认知。另一方面，按照民主集中制原则，充分发挥党内民主，激励基层党员干部知规、守规、执规。通过党务透明化，提升党员党内事务参与率、监督党组织及党员干部等形式，以基层党组织支部党员大会、党小组会的民主生活会和组织生活为平台，结合互联网平台、自媒体等媒介，扩宽党员向上级党组织提出意见和建议的渠道，实现从“有序参与-形式民主”向“有效参与-实质民主”的转变。

（二）加强完善基层党员领导干部的绩效管理

针对基层党组织党员领导干部责任意识不强，不作为、失职失责行为较多的现状，加强和完善对基层党员领导干部执行党内法规的绩效激励至关重要。在将党内法规执行情况纳入基层党组织党委领导班子和领导干部业绩考核体系中的同时，也作为基层党组织党委书记抓党建工作述职、评议、考核的重要内容，从而将考核评议结果与干部奖惩、提拔重用、评先选优相挂钩。

（三）加强外部评估监督机制

首先，加快创建党内法规实施后的第三方评估机制。通过政府购买服务的形式，在上级党委的领导和协调统筹下，委托高等院校和科研机构开展基层党组织党内法规执行情况的评估工作，形成评估报告，作为上级党委指导基层党组织依规党建的基本参考依据，进而弥补基层党组织自我反思、评价的片面性。

其次，健全常态化的党内法规执行监督机制。 一方面，上级机关以创建自上而下的同步监督机制来高效识别基层党建中存在的问题并提出意见，改正各种偏离党规要求的行为；以建立巡回式的监督机制来倾听基层党员、干部和广大人民群众关于基层党建和社会治理等方面的意见和建议，发现基层党建工作中的困难，及时与基层党组织进行沟通，优化决策方案。另一方面，进一步完善问责机制，明确责任主体、问责标准、归责条件、责任方式和问责程序等，上级党委定期根据基层党组织党内法规执行情况的各种结果，结合第三方的评估报告，综合研判，统筹推进。对共同推进基层党组织依规党建的顺利开展中存在的违法失职情况，坚决问责、绝不姑息。

最后，积极探索社会监督机制。这是最大限度抑制基层党组织在执行党内法规过程中存在的形式主义倾向，提升执行效果有力措施之一。当前在基层社区存在信息不对称、社区居民和媒体获取信息渠道有限等问题，导致社会性监督基层党组织党内法规执行能力严重不足，作用有限。因此需要加大鼓励、推动基层社区居民、社会组织、物业管理公司、业主委员会等各类社区治理主体的监督力量。通过旁听基层党组织学习党内法规政治生活会、参加基层党组织党内法规普法活动等形式，监督其执行过程，评价其执行效果，真正让基层党组织依规治理在阳光下运行。