信息化时代对公民个人信息的行政法保护

李如昕

(山西大学 法学院，山西 太原 030006)

在当今数据化时代，个人信息是极其重要的社会资源，被誉为新时代的石油。掌握了个人信息资料，对政府及其部门来说，可以对公民信息进行整合分析，提供更好的服务，为大众谋福利；对生产者企业家来说，可以利用这些信息与大数据相结合，分析出消费者的偏好，有针对性地为消费者推送商品，促进消费，推动经济发展。但是在这些种种便利的相反面，也存在对公民信息进行泄漏、非法买卖的情况，针对这类现象，刑法、民法都有相关规定，但是本应当与其完美衔接的行政法的规定并不完备。基于此，加强行政法领域对公民个人信息的保护具有极其重要的现实意义。

一、关于个人信息的简介

(一)个人信息的概念

现如今，对于个人信息并没有明确具体的官方规定，依据学术界基本共识，一般来说是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人身份或者反映特定自然人活动情况的各种信息，包括姓名、身份证件号码、通信通讯联系方式、住址、账号密码、财产状况、行踪轨迹等，具有较强的可识别性，通过对公民的信息进行数据分析等方式，确定公民身份。

(二)对个人信息进行行政法保护的必要性

1.个人信息全面保护的需要

众所周知，我国是一个人口大国，人口基数大，信息储量大，掌握了公民的信息，不管是哪一领域都有助于其发展更上一层楼，在全社会中占有一席之地。于是许多不法分子受到利益的驱使，采取非法手段对公民信息进行买卖，给公民的生活带来了许多困扰。就每一个信息主体来说，从拥有的手机那一刻起，就会收到各种领域的骚扰电话，对公民的合法权益造成了损害。其次从公民的救济方式上看，民法方面可以采取《侵权责任法》的相关规定维护自身权益，刑法方面有侵犯公民个人信息罪对其行为进行制裁，但是难免存在民法难以追责，又不至于动用刑法的情形，此时就需要行政法的规制，切实保障信息主体的权益。基于以上两点，完善对公民信息的行政法保障措施刻不容缓，使公民权利得到全方位保护，提高政府公信力。

2.强化行政部门职能的需要

第一，行政机关需要对个人信息的相关工作加强监管。从内部来说，政府的数据库中掌握着公民大量信息，公民在向政府提交这类信息时，与将信息提交给非行政主体相比更具信任感，政府毫无疑问是掌握公民个人信息的最大主体，在面对市场对这类信息的大量需求时，行政机关内部难免有工作人员难抵巨大的利益诱惑，从而泄漏出卖公民个人信息，由此需要加强行政机关的内部监管。从外部来说，行政机关在搜集公民信息时，往往要求公民提供多于其所需要的信息量，非行政部门也会搜集大量的公民个人信息，在后续的信息处理过程中，难免出现信息泄漏或者侵犯公民权益的行为，因此行政机关为了更好地履行公共服务职能，平衡公民的私权和政府公权之间的悬殊差距，需要加强外部监管。

第二，行政机关需要提高其自身公信力。行政机关在要求公民提交其个人信息资料时，往往是利用其天然的优势地位，公民个人一般没有自我选择的余地，政府从其自身需求的角度考虑，对公民提出要求，此时公民个体难抵政府的强势地位，对自身信息的利用范围难以控制。这时出现了公民信息泄漏的情况，会使得政府的公信力大幅下降，同时也会影响到政府对社会的管控，不便于政府开展各项活动。因此需要加强政府对信息收集以及整合等后续工作的管控，提高公信力，促进政府和公民共同协作推动社会发展进程。

3.顺应全球化发展的需要

基于大数据的时代背景，对于一个国家的全方位发展既是机遇也是挑战，所以在促进信息发展的同时应兼具国际视野。技术飞速发展推进社会方方面面步入数字化信息化进程，我国要想在全球化发展浪潮中占据一席之地，有一个重要的前提就是数据安全，数据安全是国家安全的重要基石，其中公民的个人信息在其中占据了很大比重，切实保障好个人信息关乎到大数据战略实施，关系到国家的发展进程。所以对公民个人信息的行政法保护在顺应全球化潮流完善相关保障措施的同时，也要结合我国国情，共同促进我国数据安全实现质的飞跃。

二、当前我国行政法个人信息保护中存在的问题

(一)立法不完善

在行政立法层面，我国目前对于个人信息保护的相关规定较为零散，没有明确的专项立法，大多散布在各种行政法规、规章中，更多的是原则性规定，例如2019年修订的《政府信息公开条例》规定：涉及个人隐私且会对第三方权益造成损害的信息，行政机关原则上不得公开；《宪法》规定我国公民的人格尊严不受任何形式的侵犯。对行政主体及其相对人来说都没有明确的权利义务规定，在何种范围内应当对信息主体的个人信息进行保护，这类程序性规则模糊不清，无法可依，导致行政主体之间容易出现“踢皮球”现象，信息主体的实体性权利难以得到有效保障。

(二)监管不到位

对个人信息的收集是行政主体职责的一部分，后续的处理使用也具有相当重要的意义，这其中就需要行政部门良好地发挥其监督管理职能，可在实践中却事与愿违。行政主体作为公权力的代表，最大限度地发挥公权力职能的关键一步就是限制公权力，在大数据时代，对行政主体关于信息的每一步操作处理都需要进行严密地监管。但是由于没有明确的统一规范标准，导致不同部门存在不同的规定，难以将责任落到实处；并且各个部门单打独斗，缺乏协作，使得整个行政体系的职能出现断层，难以发挥1+1>2的效果。再者由于缺少明确的监管机制，行政机关内部人员手中掌握大量的公民个人信息，难以抵挡金钱的诱惑，面对低成本的违法代价，容易选择损害公民权益。最后，面对飞速发展的信息化，我国行政法一直具有滞后的局限性，在新型管理方式下尚未找到符合时代发展要求的新定位，当出现了有关个人信息的纠纷时，行政法才被动地对其进行保护，缺乏监管的主动性。

(三)救济无保障

对于公民来说，当其权益受到侵犯时，对其权利进行救济是重要一步。但是在此过程中，也面临着重重困难。首先，难以找到泄漏的源头，信息化时代数据纷繁复杂，互联网的运作之快，面对成千上万的个体，难以确定具体侵权人进行追责。其次，法律规定模糊不清在此也加重了救济的难度，在救济手段方面，没有结合大数据的时代背景使得当事人拥有行之有效的救济途径，在最短的时间内花最低成本减少其损失；在救济程序方面，当事人无法在可预知的范围内了解程序走向，根据程序改善其对策维护自身权益。以上说明信息主体权利受到侵害后难以采取可操作性强的救济手段，存在较大的局限性，由此不仅会加剧社会的不稳定性，还会降低政府公信力。

三、完善我国行政法个人信息保护的建议

(一)统一立法

鉴于我国当前行政法领域个人信息的立法分散、不具有实用性，对其进行统一立法是十分有必要的，以达到尽快弥补缺陷的效果。

首先，要明确行政法对个人信息保护的基本原则。在原有的传统六大基本原则：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一原则的基础上，增添符合数据化时代特征的原则共同适用，例如适度收集、用途限制原则等。其次，明确行政法对个人信息保护的相关程序规则，注重行政立法的细致程度，厘清行政主体与相对人之间的权利义务，使被侵权者在追究责任维护自身权益的时候有法可依，限制行政主体的公权力，做到有权必有责、用权受监督、失责必追究。最后，统一立法需具备体系化特点，扫清实践中行政法规、规章零散、具体规定混乱的情况，废止与上位法抵触的下位法，提高个人信息法的立法层级；也可以借鉴国外的有关规定，因为我国刑法、民法这类基本法受日本法律的影响较多，可以适度考虑加入日本“统分结合”立法模式的元素，再结合我国国情，从而构建科学有效的法律保护体系。

(二)加强监管措施

大数据时代信息流传之快，再加上行政机关内部存在腐败现象，英国思想史学家阿克顿曾言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”由此需要加强对个人信息的全面监管，从源头根治此类问题，推动个人信息的法治化发展历程。

首先，设立个人信息专职监管机构。如今互联网的运用体现在人们生活的方方面面，侵权方式也变得多种多样，设立一个专职机构监管此类问题就变得非常有必要。一方面，这类机构需要保持自身的独立性，不受其他行政机关的影响授予其一定的权力，对部分侵权行为有处分权限；另一方面，为了避免“灯下黑”的情况，对该监管机构也要进行监管，既可以采取直接对全国人民代表大会常务委员会负责的方式，也可以加强信息公开，受群众监督。

其次，加强行业监督和公众监督。市场发展千变万化，法律又天然地具有滞后性的特点，无法应对所有情况，由此需要引导行业自律，以道德为约束，形成其独有的行业规则。再者在当前侵权行为泛滥的背景中，社会大众有时对一项行为是否是侵权行为判断有误，甚至可以对其视而不见，政府针对此问题需要加强法治教育，提升公众对个人信息进行保护和举报侵权行为的积极性，这样不仅有助于打击侵权乃至犯罪行为，还有利于提高公众的参与度信任度。

(三)促进救济途径多元化

首先，当信息主体的权益受到侵犯后，由于行政主体天然地处于强势地位，在信息的收集、使用方面，公民个体掌握的资料相对较少，两者之间的实力差距悬殊，针对此应当采用举证责任倒置制度。其次，完善行政赔偿制度。当侵权行为是由行政机关内部人员做出的时候，降低惩罚门槛，加大违法成本，在这一部分进行细化，区分泄漏的信息性质，如果是可识别度较高，对公民的生活造成极大困扰的极度敏感信息，行政赔偿数额就大，公民可采取的救济手段也越直接，如行政诉讼；如果是与公民联系程度低，不会大范围造成损害的信息，赔偿数额与前者相比可以较少，公民可以采取复议前置的救济方式，最大程度地利用好司法资源。

四、总结

随着我国法制化的建设不断健全，此次疫情期间公民对互联网的使用频率也相对提高，在行政法层面加强对个人信息的保护具有十分重要的现实意义与实践价值，完善行政法与民法、刑法的衔接，寻找到公民个人隐私保护与行政机关对个人信息使用之间的平衡点，使行政机关最大限度地发挥其行政职能的同时保障好公民权益，推动新时代法治建设进一步发展。