加装电梯必须没有违建？行政审批中的借力行为须谨慎

文/谢国斌 责任编辑/胡珊

老旧小区既有多层住宅加装电梯是一项社会高度关注的民生工程，对完善住宅使用功能、满足老龄化社会需求具有较重要的意义。江苏省Q 市在推进这项民生工程过程中，将“无违章建筑”作为老旧小区既有多层住宅加装电梯的施工许可条件，希望一并解决城市存量违章建筑痼疾，结果导致行政审批机关被几名业主告上法庭。法院审理后认为，Q 市行政审批局的做法违法。

案例

江苏省Q 市某小区是个老旧小区，小区老年人较多，居民楼又都是多层住宅，没有电梯给业主带来诸多不便。

2018 年6 月，Q 市发布指导意见，推进老旧小区既有多层住宅加装电梯工作。该指导意见规定，由Q 市行政审批局负责全市既有多层住宅加装电梯的规划许可、施工许可等工作，并规定了加装电梯的申请条件。其中第五条规定，老旧小区既有多层住宅加装电梯必须由小区物业管理单位出具该项目住户无违章建筑证明。

2018 年8 月，此小区27 号楼二单元业主丁先生等人与某电梯公司签订电梯安装合同，约定由电梯公司为丁先生等人所住楼道加装电梯，并委托电梯公司办理加装电梯报批事宜。2018 年9 月，电梯公司向Q 市行政审批局提交建设工程规划许可证申请表，并附上了相关房屋权属证明、设计图、小区物业公司出具的无违章建筑证明等申请材料。Q 市行政审批局经审核，先后核发了建设工程规划许可证、既有住宅增设电梯施工许可。

工程开工后，很快引发小区部分其他业主的不满。2019 年2 月，小区部分业主向Q 市行政审批局提交申请，请求行政审批局撤销上述行政许可，还有业主向Q 市综合行政执法局举报了27 号楼503 室、504 室业主在楼顶违法搭建的行为。执法人员经过现场调查发现，27 号楼503 室、504 室楼顶均有违法建筑。因此，综合行政执法局向行政审批局提出先撤销上述规划和施工许可，待违法建筑拆除后再恢复审批的建议。2019 年4 月，Q 市行政审批局认为小区物业公司出具的无违章建筑证明与Q 市综合行政执法局认定的事实不符，撤销了上述建设工程规划许可证、既有住宅增设电梯施工许可。

收到撤销许可决定，丁先生等人感到非常震惊与不解。他们在获得许可后，投入了40 万元加装电梯，并已投入使用。丁先生等人认为，若撤销许可，必将导致他们遭受重大经济损失，也将造成小区诸多不安定因素，遂将Q 市行政审批局告上法庭，要求撤销其做出的撤销登记决定书。

一审法院审理后认为，Q 市行政审批局要求申请人提供小区无违章建筑证明，属于在法律规定的行政许可条件以外另行增设新的行政许可条件，违反职权法定原则，与上位法相抵触，有“以批代管”之嫌。因此，Q 市行政审批局以丁先生等人的申请材料不符合《Q 市既有多层住宅增设电梯指导意见》规定为由，撤销规划许可和施工许可属于适用法律错误，据此判决撤销Q 市行政审批局做出的撤销登记决定书。

说法

职权法定原则是行政机关行使其法定职权时必须遵守的基本原则，是拥有行政职权的行政机关、被授权组织及受委托的组织实施行政行为的首要前提。

根据职权法定原则，行政机关依法行政，首先必须有法律法规的明确授权，必须在法律法规规定的职权范围内活动。非经法律法规授权，行政机关不能做出行政管理行为；超出法律法规授权的范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权，否则就属于行政违法。在上述案件中，行政许可机关应当在《行政许可法》规定的范围内实施许可，任何在法律规定的行政许可条件以外另行增设新的行政许可条件的行为，都属于额外增加申请人的法外义务，构成违法。

诚然，城市存量违章建筑影响城市规划和市容市貌，执法上也存在很多困难，但行政主管部门应当依照法定程序，加强对违章建筑的监督管理，通过对违法搭建行为依法进行处罚，从而逐步消除违法状态，而不是借其他行政机关的许可行为“搭便车”，以增设许可条件的方式实现管理目的。

在撤销行政行为过程中，行政机关还应该注意到，自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维持行政法律关系的稳定，增强公众对行政行为的认同和对行政机关的信赖。因此，在知晓丁先生等人加装的电梯已竣工并投入使用后，Q 市行政审批局应考虑到丁先生等人的信赖利益，采取足够审慎的态度对待已做出的行政许可。一般情况下，只有在行政行为的瑕疵足以影响实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果的情形，或是通过补正等事后补救方式可以消除瑕疵的情形，行政机关则应当考虑采取其他方式进行纠错。■