扶贫开发与生态环境保护法律问题研究——以泛珠三角区域为例

冯兆龙，刘 伊

（东华理工大学，江西 南昌 330013）

泛珠三角区域的贫困地区往往面临着经济贫困和生态环境保护意识薄弱这两方面的双重困境，由于经济发展不足，往往会导致对环境和自然资源进行掠夺式开发利用，在扶贫开发中会出现一系列的环境保护问题。2020 年全国两会通过的《民法典》将绿色原则纳入到诚实信用、平等自愿等民法基本原则的范围，使得“节约资源、保护生态环境”成为了民事主体在从事民事活动过程中的一项基本任务，生态文明建设的实现不仅需要相应的理念和和价值追求的更新，也需要完善的法律保障[1]。

泛珠三角区域应做出共同努力、协同合作来进行保护环境，在泛珠三角区域形成联防联控一体化的生态环境保护机制，有效的解决区域内行政区之间环境破坏责任问题的追究，避免行政区之间环境执法的冲突，有助于构建统一的协调机关。联防联控一体化机制可以更好地规范扶贫开发中生态环境保护的行为以及意识，以促使泛珠三角区域生态文明的建设，进而推动经济社会的进一步发展以及国家整体的生态文明建设进程。

一、泛珠三角区域扶贫开发现状及生态环境现状

（一）泛珠三角区域扶贫开发现状

泛珠三角区域经济发展各具特点，自然资源丰富，人文景观优美，各行政区域内因地制宜，针对不同的地区实施具体的扶贫方案。

广东省尚有28 个贫困县，广东实施产业发展扶贫工程，有“一村一品，一镇一业，连片规划，连片开发”的方案，其有旅游扶贫开发比如清远清新区的安庆村、五汪村谭氏宗祠，养殖扶贫开发比如海丰县恒华种养专业合作社、信宜市旺沙堡村山地土黄鸡养殖，工厂扶贫开发海丰县大化村腐竹加工产业示范基地等项目。福建省的贫困县已经全部“摘帽”，其有旅游扶贫开发比如宁德市福安市赛岐镇秀洋村，农业扶贫开发比如连城县林塘村大棚等项目。江西省尚有21 个扶贫县，其有旅游扶贫开发比如婺源篁岭村，农业扶贫开发比如井冈蜜桔，养殖扶贫开发比如抚州市临川区延桥村，工厂扶贫开发比如佘干县瓜畲村服装厂等项目。湖南省尚有20 个扶贫县，其有旅游扶贫开发比如凤凰县，养殖扶贫开发比如株洲市养殖，工厂扶贫开发比如永州市如意社区“扶贫工厂”等项目。贵州省尚有50个贫困县，

（二）泛珠三角生态环境现状

工业化城市化的加速进程中，“三废”排放量大，污染处置量少，珠三角环境污染问题已经充分暴露出来[2]。自2003年以来，泛珠三角城市群的扶贫开发迅速发展，极大地促进了泛珠三角区域的经济发展，伴随而来的也有一系列的环境污染问题，比如有工业废水等引起的水污染、工业废气等引起的大气污染，工业废渣等垃圾引起的环境污染，以及畜牧养殖带来的环境污染。

二、泛珠三角区域扶贫开发中生态环境保护法律现状及存在的问题

（一）立法现状及存在的问题

1.立法现状 在国家层面，我国《宪法》（2018 年）第26 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”《环境保护法》（2015年）是我国保护和改善环境，推动生态文明建设的一部基本法，制定了一系列环境保护的原则与制度，如《水污染防治法》（2008年）、《固体废物污染环境防治法》（2016年）、《大气污染防治法》（2018 年）、《噪音污染防治法》（2018 年）和《土壤污染防治法》（2019年），查阅了在国家层面的相关法律法规中，关于环境保护方面法律较为完备，但是对于扶贫开发并没有制定法律，只是存在大量的政策、规范性文件等，并且《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》也明确提出来，要“完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例”，所以，在扶贫开发方面，国家尚未将一系列的政策和规范性文件等制定为法律给稳固下来，依然是法律空白。

2.立法现状评析 国家层面缺乏专门的扶贫开发方面的立法，在泛珠三角区域内更是没有相关的法律法规。生态环境的保护具有整体性、综合性，但泛珠三角区域环境保护的立法多分散于各省行政区的地方性法规、规章中，各省行政区在制定相关的环境保护法规、规章时，往往会局限于考量本行政辖区内的情况，而忽略与其他省行政区域的协调与衔接，更忽视了对泛珠三角区域整体环境保护综合考量，所以在珠江水域污染、泛珠三角区域大气污染以及跨界污染问题的解决缺乏协调性、统一性，这样一来，会造成环境主管部门的追责难、保护难问题。所以应当在泛珠三角区域构建一个统一的、整体性环境保护法，调控整个区域内的环境保护问题，进而也可以作为在国家层面扶贫开发过程中解决环境保护法律问题的试金石。

（二）执法现状及存在的问题

1.执法现状 由于国家没有制定专门的扶贫开发方面的法律法规，所以在扶贫开发过程中凡是遇到环境相关的问题就只能引用环境保护法的具体规定，这使得扶贫开发过程中出现的环境问题和普通的环境问题并无不同，泛化了一般性和特殊性。《环境保护法》第10 条规定：“国务院环境保护主观部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以……，县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”。由于这种统管+分管模式的存在，执法过程中会出现部门之间的交叉、重叠，行政主体间缺乏良性分工。自然资源与生态环境保护之间也会出现执法重叠的现象。有极少地方将生态环境保护执法权限下放到乡镇，比如2015 年江西省新干县针对环境执法过程中出现的实际问题就已探索生态环境保护执法权下放乡镇。

2.执法现状评析 由于扶贫开发缺乏具体的法律依据，所以在执法过程中解决环境问题会容易出现不知如何执法、多头重叠执法、执法权限不清晰等多种问题，具体表现为：

基层乡镇级政府生态环境执法权限较小。改革开放以来，在提升乡镇政府核心竞争力的过程中，仍存在一些无法法治化的问题[4]。根据《环境保护法》的相关规定，并没有赋予基层乡镇级生态环境执法权限，乡镇级政府没有生态环境保护执法权极易出现污染发现不及时、处置不及时问题，并且只有当污染达到一定程度之后才会引起县级以上环境保护主管部门重视，不利于生态环境的保护。

地方保护主义限制执法。某些地方政府为了突出本地政绩，会放宽对本地企业生态环境保护的标准，甚至会出现隐瞒其污染环境的事实，这就造成了环境保护难的问题。

生态环境多头执法、重叠执法。由于各地生态环境保护的规定散见于多个规章文件中，尤其是出现“其他有关部门”，极易造成权责不明晰，还有重叠执法，最为明显突出地是资源开发与生态环境保护部门之间的重叠。

生态环境执法不规范。有些地方生态环境保护部门为了应付中央环保督察，会进行“一刀切”或者“先停再开”的现象，甚至还有不给出合理的整改时间，这些都是会在基层执法过程中出现的问题。

（三）司法现状及存在的问题

1.司法现状 司法途径是解决扶贫开发过程中出现的环境问题的重要途径，而环境司法问题往往是环境公益诉讼问题，《环境保护法》第58条明确规定：“对于污染环境、破幻生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记以及专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起诉讼”，检察院作为公诉人可以提起环境公益诉讼理所应当，虽然将公民作为环境公益诉讼的适格主体提起生态环境公益诉讼在学界已经得到了广泛的呼吁，但是尚未得到法律的认可。环境公益诉讼中鉴定费用过高，中小企业举证难问题明显。

2.司法现状评析 《环境保护法》第58 条关于污染环境、破坏生态行为提起诉讼规定：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，且专门从事环境保护公益活动连续连续五年以上且无违法记录的社会组织向法院提起诉讼，法院应当受理”。随着生态文明建设的进展，我国公民的生态环境保护意识的不断加强，以2005 年北大师生诉松江污染案为例，虽然最终以黑龙江省高级人民法院未受理此案结局，但同时反映出了公民对于生态环境保护的高度重视，公民在生态环境保护中起着重要的作用。

三、泛珠三角区域扶贫开发中生态环境法律保障完善建议

（一）完善泛珠三角区域生态环境保护的联动防治立法

泛珠三角区域环境法治建设不仅是该地区环保领域内的一项长期而艰巨的任务，更是现代宪政制度所确认的人权保障工程[4]。扶贫作为我国的一项大工程，扶贫开发同样具有重要性、不可避免性，在中国特色社会主义法治理念下应当推动制定扶贫开发方面的法律，尤其是针对环境保护方面的专门性法律，其制定可以依据我国《宪法》《环境保护法》以及泛珠三角区域内有关的扶贫开发政策性文件制定可以联动防控的生态环境保护法律，以解决各省区交界在扶贫开发过程中产生的环境污染问题以及泛珠三角区域整体环境保护的窘境。由于各省行政区领导会出现工作调动等现象，仅依靠省行政区域之间的协商是不够稳定和持久的，所以有必要制定在泛珠三角区域内统一的环境保护立法。

对于扶贫开发项目的生态环境评估。由于扶贫开发具有特殊性，贫困地区面临的双重困境，无论是旅游产业开发、养殖产业开发还是农业扶贫开发，都应当制定评估机制以保障扶贫开发与生态环境并行，该评估主要包括以下方面：一是扶贫对象与生态环境之间的联系评估；二是扶贫对象与扶贫开发项目之间的联系评估；三是扶贫项目与生态环境之间的联系评估；四是扶贫开发项目的规划与管理评估。

（二）泛珠三角区域的执法方面

下放基层乡镇环境保护执法权。适当地将生态环境保护执法权下沉到乡镇一级民政部门，有利于及时发现和处置环境污染事件，由于基层乡镇与基层人民群众距离更近，所以在人民群众出现某些新需求或者新问题时，基层乡镇能够更加迅速的了解并做出反映，当超过乡镇执法权限范围后，可以通过报请上级主管部门进行处理。

明确以生态环境部门为执法主体。在生态环境保护执法过程中，由于相关的规章制度众多，“其他部门”的范围模糊，所以即便是多部门联合联动对生态环境保护进行执法，也应当明确生态环境部门为执法主体，以生态环境部门的名义进行相关活动，这样的话可以妥善解决权责不明晰问题，进而使得权责统一。

建立信息共享机制。发达国家整体政府建设的显著特征就是以跨部门协同方式应对社会突发性和复杂性问题[5]。建立信息共享机制可以依托于泛珠三角区域合作与发展论坛与泛珠三角区域经贸合作洽谈会两大平台使得泛珠三角区域内部形成联动，在泛珠三角区域内各行政区、各部门掌握的关于生态环境的各种信息（包括水、土壤、空气等生态环境保护信息、污染信息、治理信息、业务监控信息等各方面信息）进行信息资源共享，再结合企业主体的信用信息资源公开，进而促进公正执法、兼顾效率，同时也加强企业主体自身的监督作用。

（三）完善环境公益诉讼制度，健全司法监督体制

扩大环境公益诉讼主体范围。随着社会主义社会的发展进程，公民的生态环境保护意识得到了很大的提升与加强，松花江污染案、龙兴光案更是体现了实际生活中公民对于生态环境保护的重视，同时也反映了社会民众提起生态环境公益诉讼的现实需求，公民是环境公益最终的利害关系人，公民享有提起环境公益诉讼的资格，可不必仰仗相关机关和组织，最直接有效地表达环境诉求[6]，所以应该通过相关法律文件将公民个人作为环境公益诉讼的合法主体。

四、余论

充分利用泛珠三角区域优势，以解决扶贫开发过程中出现的生态环境保护问题为契机，完善泛珠三角区域生态环境保护的联动防治立法，在泛珠三角区域内部建立统一协调的执法机关，以及建立各行政区、各部门的信息共享机制，建立完善的生态环境评估机制，明确生态环境执法机关为生态环境部门，摒弃“相关部门”的使用，并且将环境执法的权力适当下放至乡镇政府，使得国家能够迅速准确的掌握基层群众面临的环境问题，以泛珠三角区域生态环境保护为经验，进而推动国家生态文件建设进程迈向新台阶。