生物安全视阈下野生动物重要栖息地的法律保护

赵英杰，高梦雨

（东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨150036）

野生动物重要栖息地法律保护的现实基础是保护野生动物资源，维护生物多样性。目前我国对野生动物重要栖息地的研究主要在自然保护地的制度建设方面，对栖息地保护成效与保护方式方面未曾有深入研究。人与动物是自然生态系统不可缺少的环节，两者休戚与共，保护野生动物重要栖息地对人类生存发展也是至关重要的。人畜共染疾病的暴发，推动了生物安全立法进程，目前我国已出台生物安全法，这一举措为我国野生动物重要栖息地保护方式开辟了新视角。能否在生物安全视阈下拓展野生动物重要栖息地法律保护途径，以实现野生动物重要栖息地有效保护与维护生物安全的双重目标是值得探索的。

一、生物安全视阈下野生动物重要栖息地法律保护的必要性

（一）国家公共卫生安全的导向型政策要求

人畜共染病毒的侵袭是造成国家公共卫生安全问题的重要因素。滥食、非法猎捕野生动物、破坏野生动物重要栖息地是造成野生动物与人类深入接触的重要原因。面对滥食、滥猎野生动物的社会现状，第十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康的决定》，将野生动物的保护范围扩大至所有陆生野生动物，并在野生动物保护法的基础上，加强对违法行为的处罚。针对生物技术对人类公共卫生健康造成的潜在风险，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议中提出要将生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。在学界对生物安全的研究与现实问题的基础上，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国生物安全法》的提案，实现了国家生物安全风险防控进程的里程碑建设。野生动物栖息地破碎化是野生动物不断向人类生活领域靠近的重要原因，加强野生动物重要栖息地的保护和建设，维护野生动物生存繁衍的自然生态系统，不仅是保护野生动物资源的重要途径，也是维护生物安全、保障国家公共卫生安全的重要途径。以上政策的出台为野生动物资源保护开辟了新角度，也为从生物安全视角探索野生动物重要栖息地的法律保护路径提供政策支持。

（二）野生动物资源保护的内在逻辑生成

从历史逻辑来看，野生动物资源保护是历史选择，野生动物资源保护是大自然保护的重要方面。从现实逻辑来看，野生动物重要栖息地环境质量下降是导致野生动物资源种类减少、质量下降的根本原因。大型工程项目建设人为割裂了野生动物重要栖息地的连续性与完整性，加之自然灾害、全球生态环境恶化的影响，栖息地破碎化、孤岛化成为现实，在此基础上，野生动物物种近亲繁殖概率加大，种群质量下降并逐渐退化。野生动物保护法规定了野生动物栖息地的法律概念，并要求各级政府野生动物主管部门对野生动物及其重要栖息地进行调查、监测、评估，制订档案并发布名录，但相应的法律制度保护并未起到应有的保护效果。

中央第一生态环境保护督察组在对北京市拒马河水生野生动物自然保护区进行督察时发现，位于核心区的八渡水文水质监测站竟转变为经营性酒店。定位于野生动物及其栖息地保护者角色的机构却变为最大的破坏者，追根溯源，对野生动物重要栖息地的重要性缺乏科学全面的认识是本质原因。同时，这一现象也表明仅对野生动物重要栖息地以划定国家公园、自然保护区、禁猎期等方式进行保护是不够的，必须从多角度完善对野生动物重要栖息地的法律保护，才能使其在野生动物资源、生物多样性保护中发挥应有的作用。生物安全法明确保护生物资源与生态环境是其立法目的之一，从生物安全的视角加强对野生动物重要栖息地的法律保护，推动野生动物资源的有效保护是有法可依的。

（三）生物安全保障的基础性要求

生物安全法明确规定防控重大新发突发传染病、动植物疫情、人类遗传资源与生物安全管理、防范外来物种入侵与保护生物多样性是生物安全立法的重要内容，广义的生物安全观要求重视生物多样性以及与现代生物技术息息相关的公共安全问题［1］。面对人畜共染疾病暴发的社会问题，普遍归因于野生动物的非法交易、滥食、滥猎，却忽视了农畜业扩张、森林砍伐以及工业发展造成的栖息地破坏这一关键因素。2020年，联合国发布的有关生物多样性报告指出，目前尚未达到十年前设定的自然保护目标，环境持续恶化正在增加疾病传播给人类的风险。不可否认，人与自然生态系统关系的失衡是造成公共卫生安全问题的重要因素，对野生动物资源的不合理利用直接导致大自然对社会的反作用。生物安全法规定的生物因子是指动物、植物、微生物、生物毒素及其他生物活性物质，涵盖范围较广。完整的自然生态系统是野生动植物生存发展的重要基础，控制重大新发突发传染病、动植物疫情的暴发，不仅要关注疫情暴发的潜在风险，更要从源头进行控制。从生物安全视角探索野生动物重要栖息地的法律保护，是保障生物安全的必然要求。

二、生物安全视阈下野生动物重要栖息地法律保护困境

（一）野生动物重要栖息地立法目的模糊

法律地位不明确直接导致相关的法律制度难以落实。我国野生动物保护法对野生动物及其栖息地进行专章规定，并制定相应制度予以保护，但鉴于未对野生动物重要栖息地进行明确的法律定位，其相关法律制度实施效果不佳。

首先，野生动物保护法立法目的存在偏差。在人与自然休戚与共的今天，人与动物和谐共生既是必然选择也是当今社会重要的价值取向。一部针对特定对象的法律不应将其立法目的限缩在固定领域，头痛医头，脚痛医脚的做法已经不适应现代社会的需要。当前野生动物保护法的立法目的忽略了保障公众卫生健康的内容［2］，要实现保护野生动物资源，维护生物多样性和生态平衡的目的，从人类生命健康角度出发，保护、修复野生动物重要栖息地更有利于实现立法目的。

其次，野生动物保护法立法原则缺少野生动物重要栖息地保护内容。野生动物重要栖息地是野生动物生存繁衍的重要区域，其在野生动物资源保护中占据基础性作用，但野生动物保护法基本原则并未涉及栖息地范畴。

再次，野生动物重要栖息地法律地位不明确。一方面，在现有的法律规定中，野生动物重要栖息地挂靠在自然保护区、国家公园等自然保护地类型建设中予以保护，但在宪法、野生动物保护法、自然保护区条例等法律法规中并未对其进行法律定位；另一方面，其属于土地资源的范畴，土地管理法也并未涉及相关内容。鉴于野生动物重要栖息地并未有自身明确的法律地位，所以对其救济也挂靠在环境污染、生态破坏的名义下。

（二）野生动物重要栖息地概念界定不清

概念是对事物进行调查研究的重要基础，概念模糊是导致对事物认知不完整、偏差甚至障碍的重要原因。当前，我国野生动物重要栖息地存在法律概念不完整的问题，是致使野生动物资源保护效果不佳的原因之一。野生动物保护法规定，野生动物栖息地是指野生生物野外种群生存繁衍的重要领域。这一定义将野生动物栖息地的范围缩小至重要栖息地，对于重要栖息地的范畴又缺少明确的界定标准。当前以划定自然保护区的形式加以保护，但自然保护区的划定标准并不仅限于野生动物重要栖息地，同时还包括其他各种因素，这在一定程度上模糊了野生动物重要栖息地的边界与范畴，使其徒有形式却未能尽保护之实。同时，野生动物重要栖息地生态质量是衡量野生动物型自然保护区保护效果的重要标准之一，缺乏野生动物重要栖息地的划定标准，也不利于对自然保护区保护成效的检验。

（三）野生动物重要栖息地法制保障匮乏

法律制度实施力度弱，保护效果差。现行野生动物保护法实施已久，但野生动物栖息地保护档案及其名录尚未成型，主要问题在于调查、监测、评估制度的实施不力。一方面，野生动物重要栖息地调查、监测、评估难度大。野生动物的活动范围是不确定的，其栖息地面积、生态状况、主要威胁因素等需要经过长期多次的科学监测才能予以确定。另一方面，地方机构能力不足。法律规定县级以上人民政府野生动物保护主管部门，应定期组织或者委托有关科学研究机构对野生动物及其栖息地状况进行调查、监测、评估，但我国各地经济发展水平不一，对监测工作存在经费、科技水平不足以支撑监测工作等诸多问题，使得工作难以为继。

2020年，野生动物保护法被再次提上修改议程，针对保护名录如何做到条分缕析这一问题，相关学者回应建议取消野生动物重要栖息地保护名录，将其纳入自然保护地体系建设之中。取消野生动物重要栖息地保护名录制度，短期来看会减轻地方政府的工作难度，有利于更快更好地理清自然保护地体系建设中的诸多复杂问题，但长远来看，这一举措降低了野生动物重要栖息地的重要程度，不利于其长足发展。

（四）野生动物重要栖息地救济途径单一

诉讼制度不健全，致使权利无保障。大多数国家建立保护特定物种和栖息地的法律规范，并没有赋予非人类生命体以权利，而是仅仅限制了某些人类行为，其目的通常是为了保证其他人能够持续亲近荒野［3］。我国现有环境公益诉讼，针对个人对野生动物及其栖息地的破坏行为，公安机关进行行政处罚，行为严重、触犯法律的，由检察机关介入提起刑事诉讼；针对政府的不作为、少作为给野生动物及其栖息地带来潜在损害的，检察机关可向相关行政机关提出检察建议，经督促仍不改正的，检察机关有权提起行政公益诉讼。现有法律并没有规定野生动物栖息地破坏也适用相关法律规定，野生动物作为自然资源法的范畴，仍可适用该诉讼程序。但目前对野生动物栖息地破坏提起的诉讼是少之又少。

依据我国法律规定，公民享有向有关部门检举控告的权利，但没有提起公益诉讼的权利，当前有权对栖息地破坏行为提起诉讼的主体仅限于具备相关资质的公益团体。我国首例野生动物预防性民事公益诉讼——绿孔雀案，即是由我国环境保护团体“自然之友”作为原告向昆明中院提起的。2013年起其组建科考队对绿孔雀栖息地进行探测并取证，在与相关部门进行研讨协商之后方提起公益诉讼。审理焦点在于绿孔雀重要栖息地的范畴，后法院判决被告败诉。对于水电站是否继续建设这一问题，由被告完成环境影响后评价之后，相关部门再做出决定。这一案件凸显了野生动物民事公益诉讼成本高、举证质证难、保护效果差等现实问题。

歌词是歌曲传播的载体，现下有许多流行歌曲的歌词内容丰富，文笔优美，有的博古通今，有的贴近生活，富有较多的文学素养等着我们去挖掘。当然也存在较为恶俗的歌词，这时就需要老师严格把关，慎重选择，再推荐给学生。那么，如何将歌词运用到作文教学中去呢？怎么教会学生在流行歌词中找素材，炼字句，将歌词中的好与美化为己用呢？

三、生物安全视阈下野生动物重要栖息地法律完善路径

（一）明确野生动物重要栖息地法律地位

野生动物保护法以保护野生动物，拯救濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设为立法目的；生物安全法以维护国家安全，防范和应对生物安全风险，保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术健康发展，推动构建人类命运共同体，实现人与自然和谐共生为立法目的。

首先，确立野生动物重要栖息地重点保护原则。在《野生动物保护法》的立法目的中加入保障生物安全，同时在立法原则中加入野生动物栖息地重点保护。如此规定有利于生物安全立法与野生动物保护法的衔接，并明确野生动物重要栖息地的法律地位，实现在执法、司法过程中有法可依。其次，在立法原则方面，缺少风险预防原则，从源头预防野生动物疫情传播的风险防范制度涉及存在不足的情况。生物安全立法是以安全价值为导向，以风险预防、全程控制、分类管控、多元共治为主要原则；野生动物保护法对野生动物采取保护优先、规范利用、严格监管的原则。

（二）完善野生动物重要栖息地法律概念

在野生动物及其栖息地保护一章中确定野生动物重要栖息地的具体划定标准。《濒危物种法案》从野生动物生存所需的五个角度对野生动物关键栖息地予以确定，并规定了认证、例外、公示、修正、撤销制度［4］，顺应野生动物重要栖息地的动态变化，予以合理保护。我国野生动物重要栖息地的界定标准可以在其生存繁衍所需自然条件的基础上，从生物安全的视角适当扩大野生动物栖息地的范围。同时，生物安全可作为自然保护区域立法与野生动物重要栖息地保护的链接点，从维护生物安全的角度在保持原行政法规管理性的基础上，加强对野生动物栖息地的保护。与野生动物保护法制定的标准相照应，减轻野生动物栖息地破碎化程度。

法律概念的确定与明确的划定标准是进行野生动物重要栖息地有效保护的重要基础，也是缓和生态环境保护工作与公众利益之间矛盾的重要基础。限制、禁止野生动物重要栖息地生产经营活动，通过协商补偿机制鼓励社会组织及个人参与野生动物重要栖息地保护。

（三）健全野生动物重要栖息地法律制度

生物安全法规定县级以上人民政府应当加大对人类资源和生物资源的调查、保藏等生物安全事业发展的投入，其与野生动物重要栖息地的调查、监测、评估工作有重合之处，可适当将两项调查工作协同推进，也有利于对其进行全面评估。

首先，建立野生动物重要栖息地调查、监测、评估专业队伍。野生动物重要栖息地调查、监测、评估是跨领域、跨学科的工作，需要集合各方资源与力量才能得出最为科学的结论。近年来，3S技术在野生动物及栖息地探测工作中得以实际应用，相关野生动物保护志愿团队成为野生动物及其栖息地保护的中流砥柱，为监测工作提供技术支持与人才保障。建立以县级以上野生动物保护主管部门为主导、科研机构为主力、志愿团体为辅助的专业监测评估队伍，有利于推动该工作的进程。

其次，完善野生动物重要栖息地保护资金保障制度。将野生动物保护经费纳入政府预算是野生动物保护工作得以顺利进行的重要保障。国家鼓励公民、法人和其他组织依法通过捐赠、志愿服务等参与野生动物保护工作，现代信息平台的发展为资金公开透明化提供了可行性。由此，可建立野生动物栖息地专项保护资金库，并对资金的来源、用途公开透明化，从而保障资金专款专用、合理分配，为重要栖息地保护工作提供资金保障。

（四）拓宽野生动物重要栖息地法律救济途径

生物安全法规定了对于非法采集、保藏我国人类遗传资源，未经批准擅自引进外来物种的非法行为，相关的行政部门有权予以没收违法所得、罚款；同时做出兜底条款，对于其他有关法律、行政法规有规定的，依照其规定执行。对于违反生物安全法的行为，对其提起诉讼也是有迹可循的。

首先，野生动物重要栖息地纳入环境公益诉讼的受案范围。在野生动物保护法中增加条款，规定对于破坏野生动物栖息地的行为，相关部门以及符合法律规定的组织有权向人民法院提起诉讼。深圳市发布全国首个生态环境公益诉讼地方法规，对于非法捕猎、杀害珍稀或者濒危野生动物，非法食用法律、法规禁止使用的野生动物及其制品，破坏野生动物主要生息繁衍场所，盗伐、滥伐林木，非法采伐、毁坏珍贵树木或者国家重点保护的其他植物，非法引入威胁生态平衡的动植物品种等破坏植物生存环境的，人民检察院、有关行政机关和社会组织可以提起生态环境公益诉讼。

其次，拓宽野生动物重要栖息地公益诉讼的主体范围。社会团体的专业性与检察机关支持起诉相结合，有效降低社会团体的诉讼成本，增强对野生动物栖息地的保护效果。法律规定公众的建议权和监督权，公众有权对生态环境公益诉讼提出意见，对人民检察院、有关行政机关和社会组织提起生态环境公益诉讼情况、人民法院调解书或者判决裁定执行情况、生态环境修复情况等进行监督。随着我国法治建设的不断完善和公民法治素养与能力的提升，将提起诉讼的主体扩大到公民也是可行的。

再次，加强判决中对野生动物重要栖息地及生物安全的说理内容。法院的典型判例是社会普法教育的重要途径之一，在判决文书中加强对野生动物重要栖息地的说理内容有利于提高社会公众对其的保护意识。