“双一流”背景下地方院校发展的转向与聚焦

张孝禄

(1.乐山师范学院 体育学院，四川 乐山 614000；2.武汉大学 教育科学研究院，湖北 武汉 430072)

2015年10月24日，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》)，提出要推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列。[1]地方院校是高等教育发展的主力军，在实现高等教育现代化进程中起着重要作用。然而，地方院校与“双一流”建设高校的地位和实力关系就如同“国家队”与“地方队”的关系，不管是学校整体规模，还是学科建设、师资建设和文化建设都无法与“双一流”建设高校媲美。“双一流 ”建设战略是一个开放体系，它以中国特色、世界一流为核心目标导向，坚持“三步走”，统筹推进我国从高等教育大国向高等教育强国迈进，实现我国高等教育现代化，这为地方院校发展提供了广阔空间。[2]因此，地方院校应当抓住机遇，正确应对外部竞争态势，深化学校内部改革与治理，明确要素变革对地方院校发展的影响机制，着力实现“四个转向”和“三个聚焦”。从宏观政策把握到微观组织变革，地方院校要走内涵式、特色化发展之路，方能在“双一流”建设中百舸争流、独树一帜。

一、地方院校“双一流”建设面临的挑战与机遇

由于我国社会经济发展不平衡、高等教育投入机制和高校竞争环境等多重因素影响，地方院校发展在政策支持、经费投入、师资队伍和资源平台等方面处于明显弱势。同时，地方院校在发展思维与理念上也存在严重的路径依赖，办学体制和评价机制不健全，为地方院校发展带来巨大挑战。但“双一流”建设是一个开放体系，地方院校发展应把握好机遇，重视区域特色化发展，采取分类分层建设，注重内涵式发展，从而提高办学质量和水平。

(一)地方院校“双一流”建设面临的挑战

“双一流”背景下，地方院校发展突显出资本要素不足。首先是经济资本不足。地方院校的办学资金来源主要是通过财政拨款，相对于“双一流”建设高校来说，办学资金的来源渠道和体量一直是短板，办学资金不足成为地方院校高质量发展的重要瓶颈之一。从地域来看，东西部地方院校办学资金的差距就显得更为突出，如果不放开借力民间资本和社会资本的步伐，地方院校在“双一流”建设中则会更加捉襟见肘，无法为学校内涵式发展提供物质基础。其次是政策资本不足。地方院校是“双一流”建设政策的非直接受益者，因而寻求国家政策重点支持的空间受到挤压。“高校身份差异性导致政策制定中存在鲜明的权威主义，政策沟通机制因参与者欠缺‘均势’而难以形成。”[3]在现实中，“双一流”建设高校很大程度上掌握了政策话语权以及相关制度与标准的制定权，导致地方院校在政策方面被动地顺应变革与策略调整。如果地方院校没有前瞻性和主动性，坚持自身特色发展的价值取向，在学科建设与学校发展上很难实现突破。最后是文化资本不足。文化资本是指高校的办学历史、文化底蕴及治学精神的统称，由于一流大学的文化底蕴需要上百年时间积淀和努力才能成就其独特的文化内涵和精神气质，地方院校办学时间不长、积淀不够导致这方面处于弱势地位。“纵观世界一流大学，文化底蕴是大学赖以生存与发展的灵魂，文化竞争力已成为大学核心竞争力的重要标志，一流的大学文化和治学精神对‘双一流’建设至关重要。”[4]地方院校在“双一流”建设中文化资本欠缺明显，是地方院校“双一流”建设与发展的又一挑战，应加强大学文化精神的建设，促进学校内涵式发展。

(二)地方院校“双一流”建设面临的机遇

2017年1月，教育部、财政部、发改委联合出台《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(以下称《实施办法》)，要求地方政府结合经济社会发展需求和基础条件，统筹推动区域内有特色高水平大学和优势学科建设，积极探索不同类型高校的一流建设之路。[5]《实施办法》对地方院校的建设提供了突破口，也为地方院校发展提供了相应的政策支持，让地方院校“双一流”建设面临良好的发展机遇。首先，地方院校具备了上升入围的驱动力。《实施办法》明确提出要打破身份固化，建立建设高校及建设学科有进有出的动态调整机制，所有“双一流”高校纳入可进退的动态发展机制，上升通道的打开也为地方院校提供了上升空间和发展信心。地方院校要以立足地方、挖掘特色、内涵发展和服务区域为己任的发展理念，拥有建设好有特色一流学科的前景，上升驱动力将推动地方院校在“双一流”建设中寻求可持续发展道路。其次，相对客观公平有效的评价体系为地方院校的积极参与提供客观动力。客观公正的竞争环境和公平有效的评价体系是高校建设发展的客观需求和行动准则。“双一流”建设坚持打破身份壁垒，鼓励公平竞争，为地方院校跨越发展提供了前所未有的利好政策。[6]如果各高校在国际评价和教育质量评价面前公开公正，采取相对客观有效的评价标准，改变重点高校在政策制定上的主观色彩，能有效减缓高校竞争的非理性状态，很大程度上可以增加地方院校在议题设定和政策制定的参与机会，为地方院校发展提供决策机会和发展动力。第三，地方政府与院校间的协同共建意识日趋增强。政府在参与高校治理过程中所具备的聚合力和专业性是地方院校“双一流”建设的关键，它将有利于大学组织绩效的提升。政府是地方院校发展政策制定的供给主体，政府参与大学治理的行为主要有立法、规划、拨款、人事、评估和服务等形式。大学治理讲求多元利益相关者共治，政府被视作大学治理的核心利益相关者，主张政府以合理有效的方式参与大学治理，同时主张大学应积极回应政府的关切，不断调整办学思路和提升办学绩效。因此，通过合理的政策制定和高效的政府行为提高大学的治理水平，政府参与与大学自治有效融合成为地方院校“双一流”建设的良好机遇。

二、要素变革视角下地方院校发展的内在机理

创新要素是增强国家竞争力的动力源泉。高校发展有其自身发展逻辑和核心要素，加强要素的变革与创新是提升高校核心竞争力的重要动力。地方院校发展逻辑有其特殊性，在发展中不能与“双一流”建设高校产生同质化，通过要素变革与创新实现地方院校的可持续发展。在实际中，最能体现地方院校特质的发展思维、发展理念、组织模式和评估制度等核心要素，要不断变革、不断丰富和完善，使要素在系统发展中实现其应有功能和作用，才能满足新时代地方院校发展的现实诉求。

从系统要素视角来看，地方院校发展是一个系统工程，其中核心要素决定了整体功能发挥，需要厘清核心要素间的相互关系，整合要素功能，使各要素有机统一于系统整体发展之中。(1)创新发展思维要素是地方院校找到准确定位的前提。创新思维的本质在于超越和突破原有的思维结构，实现功能性、结构性和过程性这三个层面的有机统一。[7]地方院校在“双一流”建设中，需要创新思维，突破原有发展格局，不能盲目仿效其他“双一流”建设高校的发展模式，在实践中要依托地方资源，调整发展结构，科学定位，实现其人才培养特色和社会服务功能。(2)创新发展理念要素是地方院校探寻发展方式的导向。以创新发展理念推动地方特色院校建设，本质上就是要求地方院校坚持“守正创新”，守正是创新的前提和条件，创新是守正的拓展和升华。守正就是把握好高校办学的基本规律，创新就是在办学基本逻辑的基础上，创新发展理念和发展方式，打破固有的增长方式，以提升地方院校核心竞争力。(3)创新组织模式要素是地方院校提升核心竞争力的重要路径。高校是一种社会组织，有相应的组织架构和组织模式，但不完全等同于科层化组织和企业组织，是一种有利于发挥学校职能的、自由的、宽松的组织结构。加强学校组织建设的自主性、融合性和创新性，有利于提升学校教学、科研和社会服务的能力。(4)创新评估制度要素是地方院校发展的质量保障与路径导向。建立多元化、分类分层的评估制度有利于地方院校发挥自身的特色优势，同时能引导地方院校进行自主变革和创新，科学自信地选择适合本校发展的具体路径。

以上阐释的各子要素是地方院校发展的核心要素，从宏观到微观上体现了组织发展的内在联系，但是单个要素之和不能发挥整合效应。因此，地方院校能否在“双一流”建设中取得创新发展，要正确认知和理解要素的功能以及要素间的内在关系，在改革实践中将各个要素进行整合，从宏观发展思维到中观组织建设，再到微观具体路径，把握新时代地方院校发展的内在机理，充分发挥要素间整合功能的前提是创新发展各子要素，并积极寻求“转向”以适应当前地方院校创新发展的内在需求。

三、地方院校“双一流”建设要实现“四个转向”

地方院校在发展过程中要遵循高等教育发展规律，同时也要结合自身的特点，不应盲目遵循“双一流”高校发展的路径和做法，要切实做好发展思维、发展理念、组织模式和评价保障的四个转向，以人才培养为核心，服务地方经济发展为目标，才能建设成有特色、有内涵、有质量的地方院校。

(一)从“趋同”到“求异”：地方院校发展思维的转向

“双一流”建设高校在发展定位、学科建设和人才培养方面有自身发展的逻辑，依靠国家政策支持、良好的资源平台和深厚的办学底蕴已形成了独特稳定的发展模式，而这些积淀的优势是地方院校所不具备的。如果地方院校在发展过程中以同样的办学定位、学科设置和培养布局来建设，那么必将造成严重的趋同效应，地方院校就没有自身的核心竞争力，则不能与同类院校竞争，更不能与“双一流”高校“抗衡”。有学者指出，“地方院校趋同现象是一个由外部环境制度引发高校违背自身要素禀赋结构去寻求发展的过程。”[8]外部政策导向和竞争机制驱使地方院校发展决策的盲动，在盲动中趋同则成为普遍现象。因此，地方院校要防止陈旧管理模式的持续影响，应放弃“赶超”心理和“惰性”思维，遵循高等教育规律办大学，结合区域优势，发挥自身能力，探寻地方院校的发展路径。

“高校分类分层建设和特色发展是与高等教育大众化和市场化过程相伴相随的现象。”[9]社会经济发展需求的拉动和政府宏观政策导向的推动相结合，是高等教育形成分类分层建设的内在机制，它要求高校能面向和满足多样化的社会需求，根据高校自身的特色与优势，合理准确定位，展开错位竞争，坚持特色发展，从而实现分类分层办好高校教育的目标，促进不同层次高校的协同发展，增强高等教育系统对多样化社会需求的适应性，同时也为地方院校发展提供了新的发展思维。纵观我国高等教育发展史的历程，从顶层设计和政策制度环境来看，高校分类分层建设任重而道远。在高等教育宏观政策驱动下，我国高校遵循重点建设思路，在高校实施“985工程”“211工程”战略计划，这一举措为国家高等教育发展层次的提升，推动我国高校积极参与世界高等教育体系的角力作出了巨大贡献。然而，在没有良好发展制度的引领下，地方院校建设的路径探索进入盲动，在规模扩张上采取一系列“追赶式”“跨越式”“弯道超车”等举措，脱离了高等教育渐进发展原则，违背了大学办学规律，使地方院校进入无差异、无层次和无特色的办学轨道。针对地方院校发展中的实际问题，应当积极转换思维，加强地方院校分类分层建设与特色发展，提高地方院校的核心竞争力。

(二)从外延式发展到内涵式发展：地方院校发展理念的转向

随着我国高等教育的快速发展，高校以规模扩大、投资增加、数量增长为特征的外延式发展成为高校发展的主旋律，在发展中呈现出供给不足和供给过剩的问题。这种发展方式在社会转型时期难以适应高等教育现代化发展的需要，外延式发展逐渐被内涵式发展所取代，这种转向与我国高等教育注重质量提升的目标相契合。“高等教育内涵式发展是以提高质量为核心的发展模式，而外延式发展仍为以增加投资、扩大规模、增长数量为核心的发展模式。”[10]内涵式发展更加强调学校内部结构调整和资源整合，在不增加资源投入情况下，将有限资源通过调配、优化和整合达到最佳效果，从而提升人才培养质量。比如，学校整合相临相近学科，加强“新工科、新文科”建设，发挥学科融合效应，提高教学科研成果转化率，从而推动学科发展，提升学校的内涵发展。

高校内涵式发展的核心是增强内生驱动，提升高校自主能动功能。有学者认为，高校自主性是指大学机构、大学教师、研究人员以及大学生身上所具有的独立性、主体性和能动性的主体特征。[11]高校是一个具有自组织功能的价值主体，能够自我控制、自我调节的完整系统。对于地方院校而言，要充分发挥其主体性，培育价值主体意识，增强内生驱动，从而提升办学质量。

高校走内涵式发展道路要厘清学校内部组织结构，整合校内资源，使“产、学、研、服”协同共进。有学者提出：“高校内涵发展要注重质量与效应相结合，优化结构，厘清责任，规划发展蓝图；加强学科建设，实现学科专业一体化协同发展；创新教学机制，优化人才培养。”[12]因此，地方院校内涵式发展应加强科学定位，立德树人为本，以特色人才培养为抓手，优化学科结构和教师队伍结构，发展教师教育，坚持产教融合，提升社会服务能力，实现学校内涵式发展。

(三)从路径依赖到自主变革：地方院校组织模式的转向

我国高等教育发展进程中形成的“重点高校建设”“重点学科建设”历史惯性较为严重，对地方院校发展也构成了强烈的“路径依赖”，导致地方院校自主性差、办学活力不足等现实问题。“路径依赖是一个在偶发事件和自我强化条件下产生的随机过程和在没有外因冲击下导致的锁定物。”[13]在高校发展过程中一旦形成“路径依赖”，原有制度和路径则会相对固化，由于对外界环境变化的反馈机制能力变弱，最终使得高校自主创新能力变得更加困难。国内外大学发展史证明，坚持改革创新是促进大学成长和发展的重要途径。《博洛尼亚宣言》中明确提出，欧洲高等教育必须遵循“大学的独立与自治”原则，“大学的独立与自治，是高等教育与研究系统不断适应需求转变、科学进步的能力”[14]。在现实中，只有模仿和借鉴，没有自主的变革和创新，这类高校几乎不可能办出有特色、高质量的教育。“双一流”建设背景下，要突破地方院校办学的路径依赖，则需要通过改革创新来促进大学建设和发展，强调学校自身特点，走特色之路。

路径依赖投射地方院校内部建设中则主要反映在学科建设问题上，它是造成地方院校学科建设现实问题的重要因素。地方院校学科建设，它关乎地方政府、高校和经济社会等利益主体关系的处理，也涉及高校内部各利益相关者关系的厘清。学科建设是“双一流”建设的基础，也是高校提升核心竞争力、实现内涵式发展、建设区域性高水平大学的必由之路，更是一项事关高校发展的具有基础性、综合性和长期性的系统工程。[15]学科建设对地方院校发展来说也是核心要素，要破解路径依赖，就要建立“政府—高校—学院”一体化的学科制度体系，还要创新制度与制度之间的关联机制。

地方院校的学科建设要实现自主创新发展，需要遵循的发展路径是：“竞争择优”和“择需而建”的协同布局；“要素配置”和“制度创新”的绩效机制；学科组织的自主组织能力提升建设。首先，在地方院校学科发展布局中，如何选择比如何建设更重要，因为选择决定了方向，方向则决定前景。地方院校应抓住“双一流”建设机遇，树立‘以我为主’的学科发展理念，积极推动外在环境友好，着力促进内在结构活化，逐步完善体系建设的学科担当，结合政府导向和市场需求，让学科布局遵循学术自身发展的逻辑和规律。其次，学科建设绩效机制的创新。学科资源的配置情况决定了学科生产力带来的效益，“双一流”建设要求地方政府要以绩效为杠杆，鼓励公平竞争，创新财政支持方式，突出绩效导向。[16]政府参与大学治理就要求在遴选、投入和评价机制上进行制度创新，保障学科建设的良好运行。地方院校在学科建设内部管理制度上也要创新，加强学科组织在校级层面的学术自主权，让“虚拟化”的学科组织转变成为一个大学具有共同科学使命和自觉组织能力的基层组织实体。学科自身发展需要创立学术共同体，形成一个可持续发展的学科生态环境。最后，提升学科组织的自主组织能力。学科组织是促进学科建设发展的核心力量，学科组织的优化为学科建设发展提供有效的动力机制。从学科组织入手，改变学科建设的被动性、无序性和虚拟性，提升学科建设的自主组织能力，实现学科建设的可持续发展。

(四)从单一评价到多元评估：地方院校评估制度的转向

“双一流”背景下，高校教育质量评价体系的完善成为推动高校办学质量与水平提升的保障机制。国内外学者从评价目标、评价类型、评价方法等维度研究评价的有效性问题，随着教育改革的深入，以评价指标、评价模型和评价效果为整体架构的评价体系建立，成为推动大学和学科发展的重要举措。[17]以往大学的评价采取单一片面的指标进行评价，甚至有些高校以一些民间组织的商业性的大学排行榜作为评价的参考依据，这不仅不能有效促进学科专业发展，也有损学校内生发展动力。高校发展评估制度的完善有利于充分发挥评估的功能。一般说来，“高等教育评估具有基础性功能和衍生性功能，基础性功能主要有诊断性功能、认证性功能、导向性功能；衍生性功能主要有排名竞争功能和问责功能”[18]建立科学的高等教育评估制度，要以正确的评估目的为导向，合理取舍评估的功能；健全评估制度要充分运用评估的基础性功能，合理有效地使用评估的衍生性功能。在具体操作上，高校要加强形成性评估和分类分层的多元评估，减少笼统的结果性评估，有效推动高校分类分层建设，为地方院校特色发展创造空间。

目前，地方院校存在评价理念落后、评价指标不合理和评价组织体制机制不够完善等现状问题。在改革实践中，地方院校要以学术自由为指导思想和崇高目标，主动参与制定评估体系和优化评估程序，树立正确的评价价值导向，优化评价的组织管理方式，明确政府相关职能部门的服务定位，合理运用第三方评价机构的监督功能，建立多元的分类分层的学科评价体系。[19]高校普遍采用大学排行榜对学校发展或学科发展进行干预和调整，由于排行榜研制时所抽取的相关指标数据并不能代表学校整体实力和特色效能，指标体系的科学性受到挑战，从而导致排行榜的实用性和建设性功能受到影响。“高校应理性运用各类排行榜，发挥相关排行榜的建设性功能，推动高校内涵建设。”[20]对于地方院校来说，要充分发挥排行榜的诊断、预警和导向功能，减少竞争和问责功能，遵循大学发展的渐进性与阶段性规律，摒弃浮躁虚化的心理，做好阶段性办学积淀，从而实现高校可持续的内涵式发展。

四、地方院校“双一流”建设路径重在“三个聚焦”

地方院校在发展理念和策略上要实现四个转向，是遵循高等教育发展规律和结合地方经济发展逻辑基础上提出的。同时，地方院校要回归学科发展、人才培养和社会服务能力的主要职能，要在学科定位、人才培养、服务能力上实现差异化、特色化和区域化，从而助力地方院校内涵式发展，提升办学质量和水平。

(一)聚焦学科发展差异化

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》中明确提出：“要研究制定高等学校分类设置标准，制定分类管理办法，促进高等学校科学定位、差异化发展，统筹推进世界一流大学和一流学科建设的思路和要求。”[21]从现实来看，地方院校发展存在分类不清、定位不明、目标趋同、特色不足、盲目扩张和升格等问题。“双一流”背景下，地方院校要在政府统筹安排下实现差异化发展，突出地方院校自身特点。同时，在地方院校内部学科建设中也要遵循差异化发展导向，实现学科优先、学科特色和学科融合的发展路径。“事物的差异导致了事物的联系，事物的联系又推动了事物运动变化发展。差异的存在构成了社会发展的动力机制，社会发展只能是一种差异化的发展,因为社会本身的差异性，决定了社会发展只能采取差异化的形式。”[22]地方院校遵循差异化发展是高等教育发展的历史必然，也是符合事物发展规律。“双一流”建设总体方案中提出，高校应遵循差异化发展原理，不同地区要有不同的战略和规划，不同高校有不同的发展现状、特点和定位，这是实现差异化发展的理论基础。

地方院校通过实施差异化发展战略，培养学校核心竞争力，推动内涵式发展，确保学校在全国同类同层次院校中的特殊地位。首先，实施差异化发展是地方院校从实际出发的必然选择。要求地方院校的发展理念、目标确立、政策制定、战略选择都要从客观实际需要出发，适应差异、关心差异、尊重差异，而不是消灭差异。其次，实施差异化发展是实现地方院校自身发展的动态稳定，破除发展僵化的重要举措。最后，实施差异化发展是激发地方院校主体参与的积极性和创造性，突显“差异优势”是增强地方院校发展的吸引力和创造力的重要举措。因此，地方院校在学科建设方面，应当依托地方、凝练特色、统筹规划、差异发展，办好一流特色本科为目标，实现地方院校高质量发展。

(二)聚焦人才培养特色化

人才培养是高等教育的本职工作和主旋律，是高校发展的立足之本。新时代人才培养理念是以立德树人为根本，培养德才兼备、全面发展的创新型人才为目标，构建现代化的人才培养体系。地方院校在双一流建设中更应当以人才培养为根本，提高人才培养质量为导向，创建一流本科教育为目标，促进学校内涵式发展。从人才培养理念发展来看，“高校应注重人才培养的全面发展、终身发展、内涵发展和可持续发展”[23]。然而，地方院校在教育资源配置和师资队伍建设不及“双一流”建设高校丰富充足，人才培养的总体质量会受到影响，但是并不能说地方院校就没有提升人才培养质量的路径。实质上，地方院校可以依托地方特色，调整办学目标，走人才培养的特色化道路。

地方院校人才培养特色化并不等于降低人才培养的质量来换取“特色”，一定是以新时代人才培养理念为基准，强调全面教育和通识教育，在不降低培养规格和总体质量的前提下探索出自身特色之路。人才培养特色化一定是伴随着创新创业教育，有创新、有特色就一定存在生命力和竞争力，主要体现在课程理念、教学方法、教学模式和融合路径方面的特色化。地方院校人才培养走特色化之路是内涵式发展的应然选择，同时也有地方资源和平台可依托的实然路径。在人才培养实践中，地方院校应坚持以学生为本，加强人才培养的个性化和特色化，结合办学定位制定有特色的人才培养目标，构建社会服务反哺人才培养的模式，加强产学研协同育人，扩大校企合作科研成果转化的溢出效应。从理论、实践、应用三个维度，打造校企联合培养特色人才的平台，助力地方院校应用特色型人才培养。[24]国外人才培养的特色模式和具体路径也是可以值得学习借鉴的。比如，韩国高等教育在人才培养方面交叉使用“推式教育”与“拉式教育”相结合、“有形的手”与“无形的手”相结合模式，培养适应现代社会发展需求的专业特色人才。[25]这种模式有助于提升学生学习动力，对培养有个性化人才有积极作用。

(三)聚焦社会服务区域化

社会服务是高校基本职能之一。区域性、地方性是地方院校的显著特征，地方院校在履行社会服务职能时就应该扎根地方、着眼区域，以服务地方社会经济为己任。“高等教育区域化是我国经济社会发展的客观要求，是深化高等教育体制改革的必然结果，地方院校要适应地方经济的发展，办出地方特色，为地方社会经济发展服务。”[26]地方院校应当把自身的资源同区域内特色资源进行有效整合，促进高校与区域内部各系统之间协调发展，增强高校地方社会服务能力。“地方院校社会服务能力是指地方院校依靠自身的办学特色与专业优势，为区域政治、经济、科技和文化发展所提供服务的能力程度。”[27]社会服务能力水平也是反映一个高校办学水平和内涵发展的重要组成部分，其中重要的一环就是科技成果转化促地方经济发展。

区域化发展也是国际高等教育发展的一种做法，从西方发达国家高等教育发展的历程可以证明这一点。美国《南部地区教育协定》(SouthernRegionalEducationCompact)在1948年9月正式施行，协定要求政府部门制定高等教育发展规划，同时积极为各高等教育机构在学科建设方面的协作发展提供交流平台。[28]在南部地区的引领下，美国逐渐形成了以地区为单位推进高等教育协作发展的格局。因此，我国地方院校作为区域智力建设、知识创新和文化传承的源泉，需大胆探索区域经济与高校合作的多种模式。从实践来看，要打破政府成为区域内高校资源配置的唯一主体，要在政府积极统筹引导下，地方院校主动建构区域发展的模式创新，以经济驱动、生态驱动、科教驱动等多元驱动模式发展区域高等教育，提升高校区域化社会服务能力，从而有利于地方院校转型发展，提升办学质量和水平。