深化农村承包地改革的思考——以奉贤区为例

■翁 阳

党的十八大以来，党中央对深化农村土地制度改革作出了一系列重大决策部署，创新并建立了承包地“三权”分置制度。农村土地承包经营权规范、有序流转是深化农村土地制度改革的重要内容，是“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”实现“三权分置”的重要途径，是促进农民增收致富的重要渠道，是农业生产向现代化、产业化、规模化发展的必由之路。奉贤区在推进农村土地经营权流转工作中，加强政策引导与监管，不断推陈出新，促进农业规模经营，激发农业发展动力，为加快奉贤区农业农村现代化建设提供坚实保障。

一、基本情况

（一）农村耕地情况

截至2020年底，全区农村可耕地面积为32.9万亩。其中，农户家庭承包耕地面积22.12万亩，占耕地总面积的67.23%；家庭承包农户7.1万户；村组集体经济组织机动地面积2.1万亩，占可耕地总面积的6.38%；自留地面积1.99万亩；其他集体耕地面积6.69万亩。

（二）农村土地流转情况

截至2020年底，全区已流转的土地总面积为24.58万亩，占可耕地面积的74.71%，其中，农户委托村集体经济组织流转面积19.64万亩，占可委托流转面积的91.65%；机动地面积1.06亩；其他面积3.88万亩。在全区已流转土地总面积中，通过流转平台信息系统流转的为22.95万亩，占流转总面积的93.37%。

（三）村土地承包地流转用途

在农村土地承包经营权流转中，农户承包地经营权委托流转面积为19.64万亩。其流转用途为：1、种植粮食经营面积13.43万亩，占规范流转面积的68.4%；2、蔬菜经营面积1.87万亩，占规范流转面积的9.5%；3、林地经营面积1.07万亩，占规范流转面积的5.5%；4、水产经营面积1.73万亩，占规范流转面积的8.8%；5、果林经营面积0.88万亩，占规范流转面积的4.5%；6、经济作物经营面积0.3万亩，占规范流转面积的1.5%；7、其他经营面积0.36万亩，占规范流转面积的1.8%。

二、主要做法及成效

（一）完成确权登记工作，稳定土地承包权

奉贤区作为农业农村部试点单位，顺利完成全区农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2020年，奉贤区农村经营管理站被农村农业部授予“全国农村承包地确权登记颁证工作先进集体”称号。全区132个村全面完成了登记颁证工作，涉及1942个村民小组，农户数6.85万户，权证到户率为100%。农村土地承包经营权确权登记颁证工作顺利完成，有力保障了承包农户合法权益，承包农户行使占有、使用、流转、收益等权利，真正让农民吃了一颗“定心丸”，为巩固和完善农村基本经营制度、加快放活土地经营权奠定了扎实基础。

（二）加大政策扶持，保障离土农民利益

奉贤区自2013年开始，根据《奉贤区促进农业规模经营规范农村土地承包经营权流转工作暂行办法》文件精神，对农户自愿委托村级集体组织规范流转的确权面积每年给予每亩200元奖补。2016年区政府印发《奉贤区引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，在农户自愿委托村级集体组织规范流转的确权面积每年给予每亩200元奖补的基础上，又增加对已年满60周岁退休老年农民实行奖补政策，以其土地承包经营权证为单位，将确权面积全部委托给村集体经济组织流转的，给予每人每年1200元的土地流转奖补，农民参与土地流转的积极性得到了提高。

（三）推进交易市场建设，优化资源配置

根据市府办《关于贯彻〈国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见〉的实施意见》文件精神，进一步整合优化农村土地资源的配置，逐步推进农村土地承包经营权流转的市场化、制度化、规范化，依托上海农业要素交易所，在全区8个街镇建立了上海农交所分中心。目前，在奉贤区建立了规范有序、网络健全、信息快捷、公平合理的农村土地承包经营权流转公开交易市场，实现了流转信息向全社会公开发布和土地流转的招投标式竞价交易，确保流转双方的合法权益。2020年，奉贤区完成了公开流转交易流转合同1330份，涉及面积为13.44万亩。

（四）开展土地股份合作制试点，创新经营方式

根据《奉贤区农村土地股份合作制改革试点工作方案》，在坚持依法有序、增进利益，因地制宜、形式多样，农民自愿、政策引导，依法经营、民主管理的原则下，积极开展农村土地股份合作制改革试点工作，丰富农民承包权、土地经营权的有效实现形式，全面深化农村改革。2018年，采取试点先行、审慎稳妥推进的方式选取了奉城镇朱新村、盐行村、庄行镇新叶村、四团镇大桥村、西渡街道南渡村作为试点单位，开展并完成了土地股份制改革工作，理顺了股份制合作社管理机制，合作社在保底分红的基础上，每年基本实施二次分红，金额为50－200元/亩/年，让农户分享土地各项增值收益，保障了农民的持续增收。2019年之后，庄行镇浦秀村、金汇镇资福村、柘林镇南胜村、四团镇民福村也陆续完成了土地股份制改革。目前，奉贤区共完成9家农村土地股份制改革，提高了农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平。

（五）探索经营权抵押贷款，助推农村发展

为进一步拓宽农业经营主体融资渠道，满足规模化、现代化经营发展需求，奉贤区积极探索农村土地承包经营权抵押贷款试点工作。2018年，上海岱柏农产品产销专业合作社成为奉贤区首家经营权抵押贷款试点单位，贷款资金的发放及时解决了合作社资金上的困难。合作社随后加快机械化种植模式的推广力度，增加了黄桃果园机械的投入，有效降低了劳动用工量。2019年，在总结经验的基础上，积极加强与金融机构的沟通，上海宝熠花卉种植专业合作社、上海亦博果蔬种植专业合作社、上海思贤农产品产销专业合作社也相继实施经营权抵押贷款业务，从资金上保障农民专业合作社健康发展。

（六）推行履约保证保险，防范流转风险

土地流转费欠费问题一直是土地流转中的疑难问题，严重损害了农户的合法权益。为了有效解决土地流转费欠费问题，2020年开始，奉贤区全面推进土地流转履约保证保险工作，每年每亩保费20元，由区镇两级财政各承担50%。2020年度纳入履约保证保险流转面积186965.79亩，涉及2189份流转合同。通过土地流转履约保证保险，保障农民土地收益权，减轻村集体经济组织的压力，完善土地流转风险防范机制。

三、目前存在的主要问题

奉贤区在稳定土地承包权、放活土地经营权方面做了一些探索，取得了一些成效，但还存在一些不足。

（一）流转行为不够规范

部分合同还存在不规范现象，有些村对流转合同签订和修改比较随意，合同到期续签不及时，流转平台信息不完善。根据粮食作物生产周期，每年11、12月份大量流转合同到期，但部分村续签和新签流转合同工作开展不及时，导致合同未能及时签订，平台流转信息不完整；流转出去的土地缺乏监管，农田里乱搭乱建的现象仍然存在

（二）土地现状不佳

由于各村原有的土地状况不同，有些村组存在地块小而散、高低错落不平，相对集中连片的土地少等状况，不适宜推进农业规模化经营，农户有流转出去的意愿，但存在“流得进来，流不出去”的现象，严重阻碍了土地流转进程，制约了农业结构的调整，也影响了农业现代化、产业化经营的推进。

（三）农业生产效益不高

目前奉贤区流转土地从经营形式上看比较传统单一，流转效益普遍不高。农户流转出来的土地主要用于经营水稻，发展多元化、收益高的现代农业项目较少，农户流转土地仅获得有限的土地流转费收入，无法从农业产业链延伸中获得更多增值收益。土地产出率不高，流转费提速缓慢，农业活力不足，阻碍了农业增效、农民增收。

四、相关建议

（一）规范管理流转行为，加大考核力度

完善区镇村三级服务和管理网络，加强宣传、因势利导、积极稳妥地引导农村土地流转。各街镇要切实加强组织领导和考核工作，明确将土地管理工作作为对村干部年度绩效考核的重要内容，并制定具体的考核奖励办法。各街镇农村土地流转管理服务中心要加强队伍建设，做好流转合同日常管理工作。各村是土地规范流转的实施主体，村干部要提高规范流转意识，加大工作力度，统一布局规划，积极引导农民规范流转。

（二）盘活土地资源，实现集约发展

针对田块状况不佳、难以形成规模化的问题，建议进一步完善配套政策保障和资金扶持。加大土地综合整治、农田水利设施建设等基础设施建设项目的资金扶持，增加有效耕地面积，改善水利灌溉条件，提高机械化应用程度，建立规模化、产业化、集约化、机械化的优质农业产业片区。

（三）完善“三权分置”，释放改革活力

落实集体所有权，坚持稳定农村土地承包关系，平等保护经营权，鼓励新型经营主体改良土地、提升地力、建设农田基础设施，促进农地资源优化配置，提高农业生产效率。创新土地流转方式，探索多种形式的农村土地股份合作制改革，激活土地活力，以促进土地合理流转和土地资源合理配置，不断提高土地经营效益。