上海等12个省市农业经营规模化发展现状与启示

■ 李梅玲 鲁 博 武星彤 谈 平

土地是有效解决“三农”问题的关键。农村土地流转是有效集中零碎土地、提高农业生产效率的重要手段。近年来，我国农村土地流转率急剧增加。然而，流转方式、流转方向的多样化以及土地流转率的快速提高，也导致了一些问题的产生。比如，土地租金上涨，农业生产成本提高、农业收益降低甚至亏损、农产品出口竞争力低下；另外，一些大企业肆机大面积租赁农用地用来“种楼房”，导致农用地商用，阻碍农业经营规模化进程；再者，农用土地零碎化、人均土地占用率低等现状，导致流转土地面积较小，影响农业生产效率。因此，政府需加强监管土地流转操作的规范性，保障农用土地合理、健康流转。另外，我国各地间耕地面积、人均耕地占有量、农业生产力水平、经济发展状况不同，因而农民接受土地流转的意愿以及土地集中的程度不同。在人均耕地占有量较少的地区，农户接受土地流转的意愿不强；土地分布零碎的地区，农民更加愿意接受土地流转，但土地集中效果不明显。因此，服务带动农业规模化及集生产与服务为一体的家庭农场等多种模式的结合，是实现农业经营“适度”规模化的重要手段,也是当前及将来我国农业发展的重要探索点。然而，目前我国农业化服务组织仍处于探索阶段，服务质量不高、管理规范性差，农民的权益得不到有效的维护。

一、我国农业规模化经营的主要路径

农业规模化经营是实现农业现代化必经之路。我国的农业经营规模化主要通过土地流转和服务组织两种模式带动实现。

（一）土地流转型农业规模化

土地流转型农业规模化经营是指小农户、种植大户、家庭农场、农业合作社、龙头企业等新型农业经营主体，通过出租、入股等形式流入土地而形成的土地规模经营。实现农业规模化发展离不开土地的集中经营，即土地流转。研究表明，现阶段为了推动我国农业适度规模化的发展，需不断加快、提升农村土地流转的规模性与稳定性。

（二）服务带动型农业规模化

现阶段，土地流转可以作为我国农业现代化发展的主要方式，但并不是唯一方式。新的农业经营模式如以服务带动农业规模化及集生产与服务为一体的家庭农场等多种模式的结合，可有效趋利避害，推进我国农业规模化发展进程。服务带动型农业规模化发展是在土地规模经营的带动下产生的，但又不依赖于土地的规模化。它是以农业生产托管为主要手段，用农业生产服务的集中化来管理零碎的土地、服务小农户生产。服务带动型农业规模化是对土地流转型模式的一种补充、完善，在实现农业规模经营过程中发挥着不可或缺的作用。服务组织类型包括农村集体经济组织、农业合作社、农业企业及其他一些组织。

二、我国农业规模化经营发展现状

（一）土地流转型规模化经营发展现状分析

农村土地流转是有效集中零碎土地、提高农业生产效率，进而实现农业规模化的重要手段。1980年至2000年期间，随着《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的出台，全国农地流转速度明显加快，流转面积虽然不断增加，但流转进程缓慢。农业部经管司《农村经营管理情况统计总报告》对家庭承包耕地流转面积统计数据显示，2000年至2007年期间农村土地流转规模基本稳定，土地流转面积占家庭承包耕地面积的4.4%－5.4%。2008年以后，全国农村土地流转面积持续增加，由当年的730万公顷增加到2018年的3590万公顷，流转面积占耕地总面积的比重由8.9%提高到34%。然而，不同地区农地流转规模、流转率不同。

2018年，全国耕地平均流转率为34%，大规模耕地流转主要集中东北（黑龙江、内蒙古）和河北、山东、河南、江苏和安徽等地区。其中，黑龙江省流转面积最大，达439万公顷，占其耕地总面积的42%。这可能与其人均耕地占有量大（0.55公顷）有关。内蒙古人均耕地占有量0.50公顷，其土地流转面积占总耕地面积的34%。然而，以上数据无法说明耕地流转率与人均耕地占有量成正比。河北、山东、河南、江苏和安徽五省，人均耕地占有量在0.07－0.10公顷之间，然其耕地流转率均高于30%；更有甚者，北京和上海人均耕地占有量均为0.06公顷，而其耕地流转率分别为96%和54%。可见，耕地流转面积以及流转率在总耕地面积、总人口数的影响下，具有鲜明的地域性特征。总耕地面积小、人均耕地占有量少的发达地区，耕地流转速度快、流转率高；河北、山东、河南、江苏和安徽耕地面积大、人均耕地占有量少，对促进耕地流转有积极作用。云南、海南以及新疆等偏远地区，耕地面积以及人均耕地占有量差异较大，耕地流转率明显低于全国平均水平（34%）。

农村土地流转现状不仅表现出流转面积增加、流转率高，而且土地流转方式多样，且不同地区土地流转形式侧重点存在差异。从全国来看，2018年出租为耕地流转的主要形式（81.09%）；股份合作及其他形式所占比重较一致，均为5.00%左右。该统计与杜志雄等的研究结果一致，其文中强调，出租在土地流转份额中一直占据主导地位，而且呈现上升趋势；采用互换、股份合作等进行土地流转占据份额较小、整体上呈稳定状态，说明越来越多的农户不愿意失去承包土地的经营权，服务带动型农业规模化展现出巨大的潜力。北京、上海的耕地流转形式明显有别于其他城市，且两市之间流转方式也不尽相同。在北京，出租（29.40%）并非是其耕地流转的主要形式，但却是上海最主要的流转方式，且占据绝对主导地位（99.40%）。说明耕地流转形式具有较强的灵活性，各地区可以因地制宜地选择其最适合的方式来推进流转进程。

（二）服务带动型农业规模化

服务带动型农业规模化的经营模式的产生，为促进农业现代化提供了巨大的动力。目前我国服务型规模经营的主要形式为农业生产托管，即在不流转土地经营权的基础上，将农业生产的全过程（耕、种、防、收）或部分环节委托给服务组织完成或辅助完成的农业经营方式。如此一来，不会因土地出租等造成土地流向不合理，更不涉及土地租金问题，同时还将家庭承包的零散土地集中化管理，从而提高农业生产效率。另外，服务带动农业规模化，通过服务集中的手段，化解了因我国不同地区耕地零碎化分布的差异而导致的某些地区难以通过土地集中的方式促进农业规模化的难题。目前，农业生产托管实现的主要形式为农业合作社（41%）、农村集体经济组织（21%）、农业企业（6.5%）及其他类型的服务组织（31.3%）。2018年，全国农业生产托管服务总面积占耕地总面积的87%，其中包含将耕、种、防、收全过程托管以及部分环节托管的耕地。就全国而言，耕、种、防、收四个环节农户接受托管服务率分别为72%、72%、60%和 71%。

不同地区农户接受托管服务率有差异。河北、内蒙古、黑龙江、安徽、河南等地区，农业生产全过程托管率接近全国平均水平；江苏、云南、青海耕、种、防、收托管率均明显低于全国平均水平；北京、上海两地农户接受托管服务率最低；整体上来看，新疆农户接受托管服务率最高，四个生产环节均高于全国平均水平；山东省在耕、种、收环节托管率均高于全国平均，但“防”环节的托管率仅为37%；海南将近一半的农户（44%）接受“耕”托管服务，而100%的农户将“收”环节托管给服务组织。可见，农业生产托管率也具有地域性特征。发达地区耕地面积少、人均耕地占有量少，农业接受托管服务率偏低；偏远地区如内蒙古、黑龙江、新疆等人均耕地占有量较高的地区，农业生产托管率较高；华东地区人均耕地占有量少，但农业生产呈现连片化、集中化，农户较容易接受托管服务。可见，耕地面积以及人均耕地占有量均可以通过影响土地流转率和托管服务率，影响农业规模化发展进程。总体上来看，人均耕地占有量少的地区，农户更愿意接受土地流转；反之，农业托管组织服务率更高；相邻地区耕地面积大、农业生产集中化程度高的地区，既有利于土地集中也有利于服务集中。与土地流转型农业经营规模化相比，服务带动型在形式、手段上灵活性更强，但在管理的规范性上需要提高。

三、我国农业规模化经营存在的问题

（一）土地流转型规模化经营

土地流转面积的增加导致土地集约化、规模化程度提升，而高速度、大规模的土地流转不仅导致土地租金的上涨，造成农业规模化经营成本提升、农业生产收益降低甚至亏损，还容易导致流转手段不规范、土地流向不合理，影响粮食安全、国计民生。大量调研表明，当前确实存在某些地方政府或者基层社区将大规模的农用地流转给大企业，导致工商资本介入农业，造成农用地“非粮化”。表面上加快了土地流转速率，实际上在保障农民权益、保障国计民生上存在着隐患。2018年《中国农村经营管理统计年报》显示，全国耕地流转入企业和其他主体（或不明去向）占总流转面积的20%；大部分地区土地流向非农领域的面积占总流转面积的10%－30%之间；个别地区如北京，其土地流转入企业+其他主体的面积占总流转面积的81%，而黑龙江则有95%的耕地流转入农户和专业合作社。从全国来看，仅少部分耕地流向非农领域。然而，流转于农业领域的耕地用于种植粮食作物的面积仅占流转总面积的54%（2018年农村土地承包经营及管理情况统计）。另外，土地流转过程中合同签订率低导致耕地经营权纠纷。2018年《中国农村经营管理统计年报》显示，全国68%土地流转面积农户与土地经营权受让方签订了承包地经营权流转合同，仍有32%的土地流转手段不规范，容易导致经营权纠纷、土地流向不透明，危害农户权益、引发粮食安全问题。再者，不同地区流向及承包地经营权流转合同签订率有差异。大部分地区流转合同签订率介于60%到70%之间；北京流转合同签订率为52%，可能与其流向非农领域比例过高有关；海南耕地以及耕地流转面积均远低于我国其他地区，流转合同签订率为29%，远低于全国平均水平。可见，流转率低可能导致流转操作不规范，流转合同签订率低。

（二）服务带动型规模化经营

多元化农业服务组织的产生，为规模化经营的发展既带来了机遇又带来了挑战。部分地区服务带动型规模化经营发展较快但运行质量不高，管理手段落后，服务行为短期化；一些农业服务组织内部机制不合理，没有与农民结成真正的利益共同体。小农户将农业生产过程全部或部分托管给农业服务组织后，在一定程度上陷入了比较被动的局面，承担了较大的市场风险。有些服务组织只参与水果、经济作物、养殖以及农产品加工等效益较高的领域，覆盖面和服务链条不完整。另外，以龙头企业为主体的农业服务组织，以追求企业利益为目标，不能很好地维护农民权益，需要政府有效规范和约束企业行为。再者，与国际水平相比，我国现阶段农业经营规模还相对较小、较分散。目前中国户均耕地的面积低于1公顷，约为日本的1/4、欧盟的1/40、美国的1/400，农业生产效率不高。2018年《中国农村经营管理统计年报》显示，我国经营耕地0.7公顷以下的农户占85.2%；经营耕地0－2公顷的农户占10.5%；经营耕地2公顷以上的农户仅为4.3%。耕地分布的零碎化给农业服务组织建设的规范化、规模化带来巨大压力。如前所述，全国农户接受耕、种、防、收托管率均在60%以上，占比看似可喜，然而仅限于单一生产环节的托管率。将全部生产环节托管给农业服务组织的面积我们不得而知，但通过同一地区耕、种、防、收四个环节托管率的差异可以想见，目前农业生产托管现状不容乐观，与实现农业规模化的目标还有差距。因此，政府需在政策、财政、立法等方面进行宏观调控。另外，不同地区耕地零碎化程度不同，合理地制定土地流转及农业服务组织形式、数量、服务定价策略等可有效促进全国范围内农业规模化发展。

四、促进农业规模化经营发展的建议

农业不同于其他产业，农业生产者在土地经营权获取、播种（养殖）、管理、收获、销售等各个环节中均面临着财产损失风险。无论是通过土地流转实现生产集约化还是通过农业生产托管或建立农业观光园区方式实现农业规模化，都离不开国家财政支持、政策引导、法律法规约束。与发达国家相比，我国在农业财政补贴、农业保险以及农业法律法规的制定和实施上还存在一定差距。另外，由于我国不同地区耕地面积、人口数量、经济状况差异较大，应分地区灵活地设立土地流转机制、农业生产服务形式，推进农业规模化进程。为了促进农业现代化的实现和乡村事业的振兴，我国还应加大财政和政策支持力度立法保障，以使农业生产者没有得不偿失的经营风险、没有不堪重负的劳动强度、没有屈于底层的社会地位。

（一）增加并合理分配农业财政补贴

农业生产周期长、季节性明显等特点使小规模农业经营模式效益低下、收入不稳定。为了适度扩大农业经营规模，首先要突破资金瓶颈。但我国目前用于农业生产者的财政支持力度存在很大的缺口。首先表现在我国从事农业工作的人均财政补贴远远低于发达国家；其次，我国不同地区财政支持力度有差异。经济学家采用生产者支持估计（PSE）来描述农业生产者从政府获得的财政补贴总和。经济合作与发展组织（OECD）数据库资料显示，2009－2013年我国PSE整体上呈上升趋势，2013年以后我国PSE稳定在2000亿美元左右，明显高于日本、美国等发达国家。但我国从事农业的人口数量庞大，2018年国家统计局统计数据显示，近20年我国乡村人口平均数高达6.9亿，人均PSE远远低于发达国家。OECD数据库显示2014年日本农村人口约为0.15亿，其人均PSE是中国的8.4倍。即使这样，日本50%的农业效益还来自于国家补贴。另外，韩春虹等指出由小农户组织成立或参与的农民合作社受资金、技术、管理等方面的约束，仍面临市场风险、收入水平差等问题。因此，考虑到人均补贴、人均耕地占有量以及耕地零碎化分布这些现实问题，我国政府应加大对农业生产的财政补贴力度，以有效加快农业规模化经营的发展进程。具体举措包括加大农业服务组织经费支持力度、提高专项经费使用效率；加大政策优惠力度，吸引民间资本，扩展资金筹集渠道等，政府部门还应加强财政援助、提高服务社的供给能力、促进农户增产增收。

除了提高农业财政补贴力度外，最大限度地提高有限的农业补贴资金利用效率也是相关部门应着重探讨并解决的问题。2018年《中国农村经营管理统计年报》显示，全国约189万个农民合作社，仅2%的合作社获得财政支持。河北、内蒙古、黑龙江、山东以及河南等农业大省，获得财政支持的合作社个数不足1%；北京、上海等耕地面积及人均耕地占有量较少的发达地区，财政补贴力度反而明显高于全国平均水平。为推进农业规模化进程，应根据各地区经济发展水平、耕地面积、人口数量、地理位置等合理利用农业补贴资金。如黑龙江、内蒙古两地人均耕地占有量大，便于通过实行土地流转以及建立农业生产服务组织实现农业规模化，可适当提高其财政补贴力度。内蒙古南靠北京，可利用北京的资金、技术优势，与其合作建立耕地流转以及服务组织示范点；农业大省如河北、山东、河南、江苏、安徽等人均耕地占有量低，但该区域农业生产连片分布，便于集中操作，应居中设立农业服务中心，耕、种、防、收管理跨地区“共用化”，或建立分散性“家庭农场”；上海耕地面积小、农业规模化程度有限，但作为全国经济中心，上海农业技术水平先进，周边地区如江苏、山东、安徽、浙江可充分利用其资金、技术优势，与其合作互助建立土地流转及农业生产服务组织示范点，率先实现农业适度规模化。如此，以北京为中心，带动内蒙古、河北、辽宁以及天津农业规模化发展，在以此为中心向我国中西部延伸；以上海为中心，推进江苏、山东、安徽、浙江农业规模化进程，并逐步向南扩张。黑龙江、新疆、海南、云南等边缘地区，气候独特、总耕地面积以及人均耕地面积占有量各异，可利用其独特的环境条件，灵活组合土地流转、农业服务组织形式及规模。建立特有农产品规模化生产基地，并保证销售渠道和产品价格。这样，由点到片，由片到面，逐步地、分层次地实现我国农业经营适度规模化。

（二）加强农业立法

农业立法以及其他多元化的农业支持体系的完善也是实现我国农业经营规模化的重要推动力。耕地流转作为我国实现农业规模化的主要途径之一，其合同签订率较低，不仅容易导致土地经营权纠纷，还将导致土地流转偏离其预定目标。2018年全国农业合作社开展互助保险的比例仅为4%，给我国粮食安全、农民生计带来严重威胁。对此，我们可借鉴发达国家的农业立法经验，来完善我国农业法律、法规。美国农业立法起步早并在不断改进。2014年，美国新增了农业风险覆盖计划（ARC）、补充保障计划、浅层次收入保护计划以及灾害援助项目等。20世纪80年代以来，国家在探索实现中国农业现代化道路上制定了一系列的惠农政策，大多数农民也切实从中受益。但惠农政策从省到市，从市到县，从县到乡镇再到村委会，难免存在一些落实不到位的现象。政府应加强农业立法、扩大立法范围并加大执法力度，同时应加强监管力度，赋予地方有关部门进行监督、管理、跟踪政策落地的权力。

我国农村土地流转面积逐年加大、流转方式灵活多样的现状，在合理控制土地流转速度及规模的基础上，应对土地流转操作的规范性加强监管和考核，避免农用土地流转手段不规范、流向不合理，特别要杜绝流向非农领域，确保“粮食安全”，同时防止土地流转率过高引发土地租金快速上涨。譬如，我国《农业土地保护法》中明确规定“限制农业用地向非农业领域流转”，在目前的情况看来，应将“限制”改为“禁止”或“杜绝”。宁可适当放缓农业现代化进程，以保证其健康、持续发展，而不要盲目地追求土地流转面积的增加，导致土地“流向”不明。土地流转遇到问题或障碍的地区，建议尝试采用农业服务组织带动农业经营规模化道路。为完善农业服务组织体系，保障农户权益，服务带动性组织应与农民建立利益共同体，与农民签定托管协议，明确各自的权利和义务，确保农民的利益，加强在特色产业和创立品牌上的服务和带动作用，加强对托管对象进行科技服务、金融服务、信息服务，促进服务托管科学有序发展。另外，除了政府加强财政投入、加强农业立法及执法强度外，还应建立和完善多元化的农业支持和保护体系，其中涉及基础设施，如农业机械设备的推广、农村道路的修建、物流配送渠道以及专业技术培训等。

五、结论

我国农业规模化经营尚处于探索阶段，政策法规、财政支持以及推动形式需不断完善。不同地区经济发展状况、耕地面积及人均占有量差异和耕地分布零碎化的现状，决定了我国应在国家宏观调控、政策引导、财政补贴、立法支持的基础上，分地区、分层次地组织土地流转与农业服务机构的形式、制定与当地地理条件、经济状况、耕地面积等相适应的法律法规和财政补贴政策，来有效推进我国农业经营规模化进程。对于人均耕地占有量大的地区，积极引导农户自愿进行耕地和农业服务集中连片；对于耕地面积大、人均耕地占有量少的地区，重点在于通过农业生产服务集中化带动农业规模化；对于经济发达、人均耕地占有量少、财政支持力度较大的地区，应充分发挥其资金、技术优势，与周边省市联合建立农业规模化示范点，由点及片，由片及面逐步向全国延伸，带动农业经营规模化的实现。