美国高等教育认证近期改革针对的问题及具体举措分析

摘   要：美国高等教育近年来质量堪忧，学生债务和贷款违约率居高不下。时值《高等教育法》再授权之际，外加政府精简监管改革的推动，立法及行政机构针对认证制度目前出现的高校和认证机构负担加重、核心功能低效，阻碍创新和限制学生流动、无法保证学生权益等问题，提出了诸多改革举措：其中已经付诸实施的包括精简监管，引入竞争机制和保护学生利益;仍在商讨中的举措包括联邦教育部应设立学生学业成就标准，认证/认可中实施差别性评估，全面公开认证信息。

关键词：美国高等教育 认证制度 联邦认可制度

认证制度在美国有着百余年的历史，这种以同行评估为核心的自愿性（voluntary）评估制度作为美国高等教育基本的质量保障机制，为美国高等教育作出了巨大贡献。但近年来，这种认证制度暴露出诸多问题，危及到高等教育的健康发展，因而越来越受到政府、企业界及社会公众的质疑和批判，陷入了前所未有的困境中。联邦教育部和参众两院自2012年以来，针对高等教育认证存在的问题，提出了诸多改革方案，下面对改革的背景、认证存在的主要问题及改革措施进行分析。

一、认证改革的背景

2012年开始的这次改革背景较为复杂，高等教育内外部的许多因素都对其有着推动作用。下面对这些背景因素逐一进行分析。

（一）高等教育法的修订提供契机

联邦政府与民间的认证组织建立关系可以追溯到1952年的《朝鲜战争退伍军人法案》（The Korean War G.I. Bill）的出台。该法规定：退伍军人只有在经过联邦政府认可的认证机构认证的大学接受教育，才能享受联邦政府的教育资助[1]。联邦政府正式建立独立的认可机制是基于1965年的《高等教育法》（Higher Education Act）。该法将接受高等教育的大学生都列为聯邦资助的对象，条件是必须在经过联邦教育部认可的认证机构认证的高校就读。此后，联邦教育部认可的认证成为保障联邦学生资助被用于合格教育的重要制度。1968年，美国联邦教育署（The U.S. Office of Education，当时还没有升级为内阁级的部）根据该法的规定，着手设立认可制度。教育署建立了“认证与院校资格工作团队”（Accreditation and Institutional Eligibility Staff，AIES）及顾问委员会，并公布了一套认可标准[2]。这标志着联邦政府对民间性认证监管的开始。《高等教育法》每隔几年要进行修订、再授权，而每次授权前，政策制定者、认证组织代表、高等教育界人士甚至媒体都会对联邦监管进行反思并讨论改革的方案。最近的一次再授权是在2008年，联邦教育部2010年就开始为新一轮的再授权征求利益相关者的修订意见和建议。直到2020年，参众两院议员已经提出多个《高等教育法》再授权的议案，其中多个议案提到了对认证制度的改革。《高等教育法》的再授权已经成为立法部门对认证制度进行周期性改革的重要契机。

（二）高校学生成就堪忧

美国固然有许多世界一流的大学，但整个高等教育系统的学生成就十分堪忧。这首先表现在大学生较低的按时毕业率。最新数据显示，全美2012级四年制本科生的按时毕业率是43.7%[3]。这意味着有半数以上的本科生没有在规定的时间内完成学业。根据经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development， OECD）的调查，美国25～34岁的人口中，拥有学士学位的人数所占的比例在OECD国家中排第12名，只处于中等水平[4]。其次，部分学生的学习收获较少。据调查，有45%的学生在大学前两年的学习中没有任何显著进步;36%的学生在大学四年的学习中没有任何明显的进步[5]。最后，部分毕业生不具备基本的职业能力。调查显示，有1/3的工商企业界领导者认为，大学没有培养出具备企业界所需要的基本技能和能力的毕业生;而且他们中有超过1/4的人认为，具有四年本科文凭的职场新人连基本的写作能力都不具备[6]。高等教育的这一问题招致了社会公众和政策制定者的极大不满。他们将这一问题归因于认证制度，认为它作为高等教育质量的“守门人”并未有效发挥质量保障作用。

（三）学生债务及联邦学生贷款还款违约率居高不下

进入21世纪后，美国大学学费飞速上涨。1990—1991年大学教育总费用（含学杂费、食宿费）为6562美元，其中必须交的学费为3016美元;而2009—2010年，大学教育总费用为17649美元，上涨169%，其中必须交的学杂费9136美元，上涨203%[7]。许多中下层收入的学生不得不依靠各种资助来完成大学教育，其中贷款是主要形式。2011年，有2/3的大学毕业生身负贷款债务，平均每人为2.66万美元[8]。2010—2011年，学生贷款债务达到了当时有记录以来的最高峰1万亿美元[9]。从学生贷款的来源看，联邦政府是学生贷款的主要来源。在2010级本科生中有40.3%接受联邦贷款[10];全日制研究生中有63.9%的学生接受联邦贷款[11]。按照贷款的约定，学生在就业后应按时还贷，而实际上，有相当比例的学生没有能力按时还贷。据美国联邦教育部的统计数据，二年期贷款的违约率由2007年的6.7%上升至2001年的10%[12];三年期贷款的违约率由2009年的13.4%上升至2010年的14.7%左右，2011年略有下降，为13.7%[13]。债务和贷款的增加给学生及家庭带来沉重的负担，也成为困扰联邦政府的严重问题。学生债务和贷款违约率偏高，原因是多方面的。其中，高校负有一定责任，如学费较高，导致部分学生不得不借贷;高校要求不严，培养质量不高，学生可能延期毕业，导致债务的增加;也有可能毕业后就业困难，学生收入低，没有能力及时还款，从而造成还款违约率有所增长。为此，联邦政府的政策制定者将贷款违约率视为衡量学生成就和高校绩效表现的重要指标之一，主张通过认证这一衡量机制来评估高校在这方面的表现，从而促进这一问题的解决。

（四）联邦政府全面精简监管改革的助力

近十年来，随着联邦政府作用的不断强化，联邦监管在各领域监管的广度和深度都在不断扩张。这在增加各领域的有序性的同时，也给监管对象带来了各种问题。2017年2月，联邦政府发布行政命令《执行监管改革议程》（Enforcing the Regulatory Reform Agenda），要求政府各部门对监管进行全面检查，对不必要的监管进行精简化改革。2017年6月，联邦教育部时任部长贝齐·德沃斯（Betsy DeVos）发布公告，“就联邦教育部监管哪些地方可以废除、替代、修改公开征求意见”[14]。对认证的监管是教育部监管的重要组成部分。这期间，国会设立的联邦教育部认可的咨询机构——全国院校质量与诚信咨询委员会（National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity，NACIQI）专门组建了下属委员会，为精简化改革提供建议。这次联邦政府对监管的全面精简，直接推动联邦教育部对认可的规则、程序以及机制进行评估和反思，因而也成为推进认证改革的最新力量。

在新一轮《高等教育法》再授权之际，美国高等教育长期未愈的沉疴和持续加重的新疾，成为联邦政策制定者重点关注的问题。政策制定者的归因和解决方案不约而同地落到了高等教育认证上。而近两年的联邦政府监管的精简化改革作为助力因素，则加快了联邦教育部对认证监管的改革进程。

二、认证改革针对的问题

美国的认证制度自产生以来一直有着高等教育质量“守门人”的美誉。作为一种高等教育内部基于会员制的同行评估，认证有着其他类型评估制度无法比拟的优势：充分体现着学术界内行人士对教育质量的判断;彰显了高等教育系统的学术自治，更易获得高校的认同;学校自评、现场评估、委员会评估与公众评论多维度融合的评估模式能够帮助高校发现自身的优势和问题;周期性再认证也更有利于保持对教育质量的长期监控和保障。尽管认证制度有着诸多优势，但是在社会环境和高等教育都在经历巨大变化的今天，这项古老的制度越发表现出历经岁月之后的力不从心、因循守旧和不合时宜。具体来说，其问题主要来自以下五个方面。

（一）认证加重了认证机构和高校的负担

認证加重认证机构和高校负担主要来自两方面。一方面，联邦教育部认可的要求繁多。认证机构的代表组织高等教育认证理事会（The Council for Higher Education Accreditation，CHEA）曾统计过：“有关认证的法律长达10页，行政规章27页，细则88页。联邦教育部还经常下发一些非正式的指导性信函。总共加起来，认证机构必须达到200个独立要求才能获得认可，而且每五年就要进行一次认可，每年需要提供达标情况报告”[15]。而联邦教育部认可要求既涉及认证机构，也涉及高校，往往是通过认证机构来给高校提要求。例如，联邦教育部认可中规定认证机构必须要求高校进行“实质性变化通报”（Substantive Changes Reporting），而联邦教育部规定的“实质性变化”涉及方面较广且要求较细。高校稍做一些改变就要上报认证机构并准备材料应对评估，给认证机构和高校都带来了沉重负担。另一方面，认证的复评环节工作量大。认证机构要求每隔若干年要进行复评，重新判断其是否符合认证标准。对高校而言，复评的时间和经济成本都相当“可观”，如范德堡大学（Vanderbilt University）文理学院每年花费在认证相关事务上的时间大约有5000个小时，工程学院要花费6250～8000个小时[16]。而学校还需要对教职工的付出支付相关费用。杜克大学（Duke University）曾计算过，在最近一次认证复评的两年时间里，学校给教职工支付的费用达到150万美元，另有50万美元花费在满足认证的各种要求上[17]。除了这些间接费用，高校支付给认证组织的会员年费、现场评估费等直接费用也相当惊人，密歇根大学最近一次复评中支付的直接费用达到100万美元之多，总计的费用达到130万美元[18]。此外，高校若想开展一些改革创新项目，不但必须提前向认证机构通报，得到认证机构的评估，还要要支付相关费用。高校为认证付出如此巨大的成本，收益却甚微。因为这些要求主要为了数据的收集与上报，有些与质量提升并无关系。对质量一流的高校来说，更是得不偿失，耗资百万，仅仅证明了无需证明的质量。这无疑也是资源的浪费。

（二）认证核心功能低效

保障高等教育质量是认证的核心功能，但这一核心功能的有效性却备受质疑。从人才培养来看，美国高校的毕业率一直较低，还不到一半。对于这一问题，认证组织多年来似乎并没有积极地采取相关举措。相反，对于毕业率极低的院校，认证机构竟然都给予通过。《华尔街日报》曾披露，有11所通过区域性高校认证的四年制高校的毕业率不到10%[19]。从学生学习质量来看，认证机构虽然在20世纪90年代就将学生学习结果评价（Student Learning Outcomes Assessment）纳入对高校的认证标准中，但并没有提供具体的学术标准。为此，在对高校进行认证时，不太重视评估高校对学生提出的学业要求和学习效果。参议员拉玛·亚历山大（Lamar Alexander）曾引用多项研究数据说明获得认证的高校对学生学业要求较低：一半的学生一学期没有一门课程的作业量超过20页;学生的学习效果也不甚理想，近1/3的学生经过四年学习，在批判性思维、分析性推理等重要能力上没有任何显著的提升[20]。综上，认证在体现高校质量的两个重要方面——学生毕业率和学习质量方面都没有充分发挥应有的作用。作为高校教育质量的“守门人”，没有守好质量这道门槛，这是引发认证改革的关键原因。

（三）认证阻碍高等教育竞争创新

自20世纪90年代中后期开始，随着现代信息技术的突飞猛进，基于互联网的新型高等教育机构开始大量出现。其中最具代表性的就是会员大会（General Assembly），它主要为学生提供软件编程、数据分析、产品设计等工业领域的技术培训。该机构聘请企业界的从业人员担任教师，传授最实用、最前沿的技能，仅10周就能完成一项技能的学习[21]。这些新兴教育机构颠覆了传统大学的基本理念：没有终身教职的教师，不颁发学位或证书，没有实体校园和学校治理结构，完全不符合认证组织现行的认证标准。但这些非传统教育机构能够为学生提供价格低廉但质量上乘的教育资源，使其在较短的时间内获得较大的学习收获，从而满足不同类型学生的多样化需求。这就与传统高等教育形成了竞争态势。面对新型高等教育提供者，认证机构的反应比较迟钝，没有及时将其纳入认证范围。即便有些认证机构后来纳入了，也没有在认证标准上及时做出调整。由于缺少认证机构的认证，这些接受非传统高等教育的学生常常无法获得传统高校的学分认可，也无法获得联邦资助。这实际上阻碍了新兴机构与传统机构的平等竞争，在客观上对这种创新性高等教育模式的发展造成了障碍[22]。此外，认证中的“实质性变化通报”要求高校在院校目标、专业设置以及学位颁发上有任何实质变化都要通报认证机构，由其进行评估，通过后才能正式实施，且需要支付相当高的评估费用，这也迫使高校减少对创新性改革的尝试[23]。创新是高等教育发展的动力和活力所在，认证阻碍教育创新，也就阻碍了高等教育进一步发展的通道。这也是认证改革势在必行的主要原因之一。

（四）限制学生教育流动

美国院校认证组织最初是由地理位置上比较靠近的高等教育界人士自发联合，商讨大学入学标准时形成的。目前美国有8个院校认证组织，分别负责新英格兰（东部）、西部、南部、西北部、中北部、中部六大区域内各州的高校的认证①。这种区域分割的认证体系，虽然能够使认证更好地适应本区域内高等教育的发展水平和特点，但也有严重缺陷。由于各区域认证组织的认证标准对招生标准、课程学分、毕业要求都有着不同的规定，这就使得不同认证区域高校的学生，在转学时遇到了学分认可的问题。许多高校不愿接收来自其他认证区域高校的转学或升学的学生。有的院校虽然接收，但却不认可原来学校的学分，要求学生重修。这不仅助长了历史上高等教育发达地区高校的精英主义，而且很大程度上限制了学生的教育流动[24]。特别是非传统学生，如就业后寻求继续教育者、退伍军人等，他们出于各种原因不得不进行教育流动，而认证对其教育流动的限制对这类学生终身学习、适应职业和社会新变化造成了一定的消极影响。这既违背了建立衔接畅通的高等教育系统的价值理念，也妨碍了高等教育更好地服务于现代知识经济社会发展的需要。

（五）认证无法保护学生权益

美国高等教育认证是高等教育内部专业人士进行的一项同行评估活动。在传统意义上，它代表的是高校和教师的立场，而缺少学生立场，因而常常会忽略学生的利益。比如，认证的过程和结果的公开程度不高。尽管20世纪70年代，联邦政府就促进认证的透明化，但“认证系统的大部分仍处于黑匣子中”“其透明度非常有限”[25]。有些高校进行虚假宣传，欺骗学生;有些高校官司缠身;有些高校濒临倒闭;认证机构对这些信息都不能及时公开。认证缺乏透明度导致教育质量相关信息的不对称，削弱了其质量预警、监督和保障作用，损害到学生的根本利益。另外，联邦政府在对认证机构的监管中，也会出现忽略学生利益的情况。例如，联邦教育部认可的标准规定，当认证机构发现高校或专业不遵守认证标准时，必须立即启动惩罚性措施。由于这些高校没有足够的时间安排学生去其他院校学习，当惩罚措施是取消高校的认证时，就对学生非常不利。对于即将毕业的学生来说，如果学校失去认证资格，他们就毕业自没有获得认证的学校，对将来的就业和申请从业执照都会造成很大的困难。[26]

认证本来是高等教育众多利益相关者信任和依赖的制度，学生和家长靠它选择学校，联邦政府靠它分配学生资助，州政府靠它颁发从业执照，用人机构靠它判断毕业生学历质量。认证出现的各种问题，对这些利益相关者产生的影响是较大的，所造成的各种次生问题会波及整个社会。为此，对认证进行改革成为本次《高等教育法》再授权关注的焦点之一。

三、认证改革的具体举措分析

在美国联邦政府层面，直接参与高等教育认证改革政策制定的是立法机构（包括议员、负责高等教育立法审议的委员会和国会特别工作组）和行政机构（主要指联邦教育部），高等教育界（包括认证界）则通过咨询商议、公开信评论等方式间接参与。针对认证出现的问题，从2012年至今，直接参与主体提出了一系列改革建议性文件，如2012—2018年，联邦教育部认可的咨询机构全国院校质量与诚信咨询委员会共提出的3份政策建议报告;2015年3月参议院教育委员会主席拉玛·亚历山大公布的白皮书草案《高等教育认证：理念和建议》;参议院建立的“高等教育联邦监管特别工作组”（The Task Force on Federal Regulation of Higher Education）公布的報告;2016年9月，参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）提出的《认证改革和加强问责法案》议案;2018年12月，联邦教育部发布的《反思高等教育之认证改革》;2019年10月，众议院议员博比·司科特（Bobby Scott）等提出的《大学教育负担能力法》议案，其中也有改革认证的条款;2020年6月2日，众议员罗丽·特拉汉（Lori Trahan）提出的《认证改革法案》的议案;2020年7月，联邦教育部公布修改后的新的认可标准。这些报告和议案提出的改革建议有些已经付诸实施，有些仍在讨论中，下面从这两方面对这些举措进行分析。

（一）已实施的改革举措

1.精简联邦监管，增加认证灵活性

对于认证负担过重，核心功能低效的问题，国会、联邦教育部以及高等教育界非常一致地认为：最重要的根源是联邦政府对认证机构的监管过多过细。2020年7月，联邦教育部公布的新的认可标准修改了“实质性变化通报”的内容，删除了一些不必要的要求，缩小了需通报的范畴，明确规定高校只需通报那些“影响大、风险高”的变化，如学校或其专业在教育目标和任务、法律地位、所有权和管控形式上发生变动;增设与最后一次评估时的专业明显偏离或教学方式有重要改变的专业;将本科专业拓展为研究生专业;新校区校址的增设等[27]。此外，还引入了实质性合规（substantial compliance）的概念。所谓“实质性合规”是指“认证机构向联邦教育部证实其已经有了必要的认证政策、实践和标准，总体上忠实地执行这些政策、标准和实践，或拥有必要的认证政策、实践和标准，但存在着需要进行微小修改才能表明其实践合规[28]。这一改革加大了联邦教育部认可的宽容度和灵活性，使认证组织不必因为无关紧要的小问题而重新走一遍认可程序。联邦教育部改革的主旨是非常清晰的，即通过精简监管来给高校和认证机构减负，从而让其能够将精力放在更重要的与质量相关的要求上。

2.打破院校认证垄断，引入竞争机制

针对认证阻碍教育创新和学生教育流动的问题，参议员亚历山大提出的改革举措是打破院校认证的区域性垄断格局，引入竞争机制[29]。2020年新的认可标准将这一建议付诸实施，规定“当高校的分校或其他校址在认证机构的认证区域内的某一州时，不要求认证机构认证其在同一州的主校区;认证机构可以只认证本区域某一州内的分校或其他校址，而不必接受该州或美国境内其他院校的认证申请[30]。这一规定意味高校可以选择不同认证机构，认证机构也可以跨越传统的认证区域进行认证，而同一州内也会存在多个认证机构。也就是说，高校和认证机构都有了选择权。这有利于促进认证机构将横跨多个认证区域的远程教育/互联网教育等新的教育形式纳入认证范畴，更为重要的是，打破了认证机构区域垄断性，促进了认证机构之间的竞争。竞争使长期以来有着固定客户的认证机构有了生存的危机，由此，必然会激发求生的动机。这种动机会使认证组织主动削弱其保守性，积极调整自己，适应认证服务对象的需要。它们会保持开放探索的心态，不断追求认证范围的拓展，在认证内容和方法上进行创新，同时也会秉持服务高校的宗旨，包容高校的各种教育改革创新的尝试。这将在评估层面打破创新的壁垒，为维持整个高等教育系统创新发展提供适应的空间。

3.加强信息公开，保护学生利益

国会、联邦教育部以及高等教育界都非常赞同增加认证透明度，保障学生利益。2016年6月，联邦教育部开启了认证机构仪表（Accreditor Dashboards）项目，要求认证机构在通过联邦教育部认可后的周期性认可的评估中，系统公开其认证高校的各种数据信息，主要包括以下四方面：认证机构认证的高校的绩效和学生学习结果;认证决策活动及收集的数据;有关学生学习成就的标准和实践;认证机构提升专业和院校质量的活动。目前公布的具体数据包括学校基本特征、学校收入、学生毕业率、毕业生收入、学生贷款偿还情况及贷款违约率、取得联邦学生资助的总额、毕业生债务中数等[31]。2020年，联邦教育部新的认可标准也较多地从学生的立场出发，修订了过去认可标准中损害学生利益的相关条款。如在对违规高校的处理上，将以往的“立即采取惩罚性措施”修改为“应保留其认证或预认证资格，给予高校充分的时间转移学生去其他学校或完成学业”;“允许认证机构可以只对违规的专业或分校进行处罚，而不是处罚所有专业或整个学校”[32];还要求认证机构制定“回溯应用认证决定政策”（Policies for Retroactive Application of an Accreditation Decision）[33]，保护高校初次认证期间首届毕业生的利益。认证机构在评定新的高校/专业时，都要求其要有一届毕业生。而这一届毕业生在毕业时，高校/专业尚在认证过程中，还未获得认证，导致其学历就来自非认证学校。非认证学校的学历对学生未来升学和就业都是很不利的，也不公平。增加回溯性认证是为了避免在认证过程中损害学生利益。不难看出，联邦教育部在维护学生利益方面是比较全面和精细的。

综合看来，已实施的三项举措抓住了认证问题的主要根源——监管过多，打破了一个弊端明显的传统——区域性垄断，最后落在维护学生利益上。这三方面是国会、联邦教育部和高等教育界（认证界）观点比较相近的层面，因此较容易达成共识，并付诸实施。但在其他层面，存在不少分歧和争论。

（二）商讨中的改革举措

1.教育部应设立学生学业成就标准

针对认证质量保障功能低效，导致学生学习效果不理想的问题，参众两院议员提出了联邦政府干预学生学业成就评价标准制定的改革建议。参议员沃伦等人认为，联邦教育部应要求认证组织必须用毕业率、贷款偿还率、贷款违约率、就业率等指标衡量学生的学业成就，同时还应为高校设立这些指标的基础门槛[34]。众议员司科特等人的议案则建议成立由联邦教育部、认证组织、各类型高校以及学生代表组成的技术小组，由该小组制定一套评定学生完成学业情况（毕业率和上学/转学率）、学习过程（留级以及学分累积）以及就业情况（执照获取、工作安排）的指标[35]，而且联邦教育部应要求认证组织设立就业和绩效标准，如果设立标准过低，联邦教育部有权否决。[36]

议员们的建议遭到了高等教育界的强烈反对，引发了很大的争议。CHEA分别于2016年针对沃伦的议案、于2019年针对司科特的议案发表公开信，指出议员们的这些建议是“用政府权威取代学术评判和决策，是政府权力向认证和高校的扩张”，“降低了高校和专业自身目标的作用”，“而且使用统一的学业成就标准，不同培养目标和类型的高校并不能够衡量出真正的学生培养质量”[37]。事实上，议员们提出的这些量化指标大都是一些易于收集且十分表面化的数据，很多指标，如联邦学生贷款的违约率的数据和经济发展、就业状况、个人生活等多种复杂因素有关，的确很难说明学生获得的知识和能力水平以及学校的教育质量。而且，数据的收集、整理、公开需要高校、认证组织和联邦教育部付出一定人力、财力和时间上的成本。因此，这一举措的实施难度和有效性都难以确定。

2.实行差别性评估

参议院高等教育联邦监管特别工作组于2015年、 全国院校质量与诚信咨询委员会于2018年都曾在报告中建议：联邦教育部的认可和认证机构的认证中都实施差别性评估（Differentiated Reviews）。所谓差别性评估，就是在认可/认证结果裁定过程中，区分高绩效和低绩效的认证机构/高校/专业，并区别对待。对那些长期以来绩效都比较杰出的认可机构或高校，在进行周期性复评时，予以简化各种手续，缩短评估过程;对那些绩效较差的，则进行更为系统和精细的引导[38]。全国咨询委员会院校质量与诚信委员会甚至更推进了一步，建议为不同院校制定不同的认证标准，采用不同的认证程序[39]。复评是一个大量消耗资源的过程，也要经过自评、现场评估、委员会评定等一整套程序，其本意是维持认可/认证的长期效果。这对于那些绩效低或者新建的认证机构/院校/专业是非常必要的，有利于保障其质量底线，并不断改进和提升。但对于绩效表现优异，质量上乘、追求标准的认证机构/院校/专业来说，代表着底线的复评就成为无多少实质意义却成本高昂的形式。

实施差别性评估，可谓一箭三雕：一是减轻高绩效认证机构/院校/专业的负担，使其可以将用于复评的各种资源用于本校学生培养，并定位更高的教育质量目标;二是可以大幅减少认证机构的工作量，使其可以全力聚焦少数低绩效的高校，为其提供更加系统和精准的引导和帮助;三是绩效较差的高校/专业由于得到认证机构的特别关注，将有更大的几率提升教育质量，从而早日走出发展的困境。但是这一改革针对的是认证的基本程序，涉及认证传统根基。更为重要的是无论是高校还是认证机构，高绩效和低绩效划分的标准是难以确定的，评定也比较困难。若有不慎，在解决当前认证负担过重的问题之后，可能会更加降低其质量保障的核心功能。

3.全方位提高認证透明度

针对认证信息不透明，失去其应有的质量标识意义，从而损害公众，尤其学生利益的问题，参众两院多个议员的议案都不约而同地提出加大认证信息公开的改革举措。参议员沃伦的议案认为，联邦教育部应对认证信息公开进行规范，要求认证机构应强化对正在接受欺诈调查或有诉讼的高校的认证评估，并及时公开问题高校的相关信息，发挥预警作用[40]。众议员特拉汉的议案则认为，联邦教育部应要求认证机构提供更为详尽的高校信息，包括审计报告、专业评审、学生意见、风险评估、公众评论等信息;并建议联邦教育部网站建立公共数据库，提供有关认证组织现场评估、最后审核和评定裁决的各种报告以及高校涉入司法诉讼等信息;联邦教育部还应公开其对认证机构进行认可的过程及结果信息，如有关认证组织是否通过认可的评定文件以及认证组织在认可中进行申诉的相关文件。[41]

议员们之所以强调更为广泛的信息公开，一方面是因为信息公开已经成为政府强化问责、促进高校提升绩效水平的重要手段之一;另一方面则是为了保护学生的利益。将认证过程和结果及其意义，高校状态及绩效表现，甚至认证组织接受政府监管的信息都呈现在公众面前，对于高等教育消费者——学生和家长尤为重要。学生在选择高校时，面临着严重的信息不对称问题，常常由于缺乏准确的质量信息而受骗上当，利益受损。全面公开高校认证的相关信息能够提高学生掌握的信息的质量和数量，减少或避免由于信息不对称带来的利益损害，达到保护和服务学生的目的。政策制定者们的这一建议得到高等教育界的赞同[42]，但实际上，在具体技术层面需要认证机构和高校投入较大的资源。大量的信息和数据采集也有增加认证负担的可能。

这次联邦政府改革紧扣认证存在的具体问题，其出发点和核心目标一如既往地锁定教育质量和学生利益，而所采取举措则是沿着两个看似相反的方向展开的：一条路线是减少政府监管，为认证组织减负，另一条路线却是增加政府监管，加强对认证的直接干预，甚至到了干预认证标准具体内容的地步，后者则是前所未有的。这两个方向的思路看似相反，但并不矛盾，它反映出政府对其在认证中作用的调整及对监管效果的重视。美国认证制度存在问题的原因是错综复杂的，因而，对其改革注定是一场不断探索、试错和修订的持久战。

注释：

①中部和西部地区都各有两个认證组织，分别认证高级学院及大学和初级职业学院及社区学院。中部地区有中部各州高等教育认证委员会（Middle States Commission on Higher Education）和中部各州中等学校认证委员会（Middle States Commission on Secondary Schools）。西部地区有西部学校与学院协会-高级学院与大学委员会（WASC Senior College and University Commission）和西部学校与学院协会-社区及初级学院认证委员会（Accrediting Commission for Community and Junior Colleges Western Association of Schools and Colleges）。

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[7]The U.S. Department of Education Institute of Education Sciences National Center for Education Statistics.Table 349.Average undergraduate tuition and fees and room and board rates charged for full-time students in degree-granting institutions， by level and control of institution： 1964-65 through 2010-11[EB/OL].[2020-08-04].https：//nces.ed.gov/programs/digest/d11/tables/dt11_349.asp.

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[9]Federal Reserve Board. G.19 Consumer Credit. Federal reserve statistical release[EB/OL].（2010-06-07）[2020-07-20]. http：//www.federalreserve.gov/releases/g19/20100607/.

[10]The U.S. Department of Education Institute of Education Sciences National Center for Education Statistics.Table 331.10.Percentage of undergraduates receiving financial aid， by type and source of aid and selected student characteristics： 2011-12[EB/OL].[2020-06-23].https：//nces.ed.gov/programs/digest/d13/tables/dt13_331.10.asp.

[11]The U.S. Department of Education Institute of Education Sciences National Center for Education Statistics.Table 332.30.Percentage of full-time， full-year postbaccalaureate students receiving financial aid， by type of aid， level of study， and control and level of institution： Selected years， 1992-93 through 2011-12[EB/OL].[2020-06-23].https：//nces.ed.gov/programs/digest/d13/tables/dt13_332.30.asp.

[12]The U.S. Department of Education Institute of Education Sciences National Center for Education Statistics.Table 400.Number of postsecondary students who entered the student loan repayment phase， number of students who defaulted， and 2-year student loan cohort default rates， by level and control of institution： Fiscal years 2007 through 2010[EB/OL].[2020-06-23].https：//nces.ed.gov/programs/digest/d12/tables/dt12_400.asp.

[13]The U.S. Department of Education Institute of Education Sciences National Center for Education Statistics. Table 332.50. Number of postsecondary students who entered the student loan repayment phase， number of students who defaulted， and student loan cohort default rates， by 2-year or 3-year default period and level and control of institution： Fiscal years 2009 through 2011[EB/OL].[2020-06-23].https：//nces.ed.gov/programs/digest/d14/tables/dt14_332.50.asp.

[14]The Department of Education. 2018 Accreditation policy recommendations on regulatory reform[EB/OL].（2018-03）[2020-07-02].https：//sites.ed.gov/naciqi/files/2018/02/Regulatory-Reform-Recommendations-FINAL.pdfRegulatory-Reform-Recommendations-FINAL.pdf.

[15]The Council for Higher Education Accreditation. Letter to Lamar Alexander and Patty Murray[EB/OL].（2018-02-23）[2020-07-20].https：//www.chea.org/sites/default/files/other-content/Letter_and_ Position_Paper_Feb_23_2018.pdf.

[16][17][18]EISGRUBER C L. Christopher Eisgruber to Susan D. Phillips Letter[EB/OL].（2021-05-26）[2020-07-08]. https：//www2.ed.gov/about/bdscomm/list/naciqi-dir/2011-spring/naciqi-6-2011-comments.pdf.

[19]FULLER A， BELKIN D.The watchdogs of college education rarely bite[EB/OL].（2015-06-17）[2020-09-01].https：//www.wsj.com/articles/the-watchdogs-of-college-education-rarely-bite-1434594602.8.

[21]General Assembly.What makes General Assembly exceptional？[EB/OL].[2020-07-26].https：//generalassemb.ly/why-ga-is-worth-it.

[23][24]The U.S. Department of Education. Rethinking higher education accreditation reform[EB/OL].（2019-01-26）[2020-07-26].https：//www2.ed.gov/admins/finaid/accred/rethinking-higher-education-accreditation-reform.pdf.

[25]The U.S. House of Representatives. Representatives Trahan， Dean， and Hayes introduce the Accreditation Reform Act[EB/OL].（2020-02-06）[2020-06-18].https：//trahan.house.gov/news/documentSingle.aspx？DocumentID=1370.

[26]The Department of Education. Accreditation Readlines Session 2[EB/OL].（2019-02-12）[2021-05-05].https：//www2.ed.gov/policy/highered/reg/hearulemaking/2018/602accreditationredlinessession2.pdf.

[27][28][30][32][33]The U.S. Department of Education. Code of Federal Regulations Title 34 Subtitle B Chapter VI Part 602[EB/OL].（2020-07-01）[2020-08-06].https：//www.govinfo.gov/content/pkg/CFR-2020-title34-vol3/pdf/CFR-2020-title34-vol3-subtitleB.pdf.

[31]The Department of Education. Getting graphic with new accreditor dashboards[EB/OL].（2016-06）[2020-07-21].https：//sites.ed.gov/ous/2016/06/getting-graphic-with-new-accreditor-dashboards/.

[34][40]WARREN E， DICK D， BRIAN S. Accreditation Reform and Enhanced Accountability Act[EB/OL].（2016-09-22）[2020-06-04].https：//www.congress.gov/114/bills/s3380/BILLS-114s3380is.pdf.

[35][36]SCOTT B， DAVIS S. College Affordability Act[EB/OL].（2019-10-15）[2020-07-03].https：//edlabor.house.gov/imo/media/doc/SCOTVA_047_ xml.pdf.

[37][42]The Council for Higher Education Accreditation. Comment letter to Bobby Scott[EB/OL].（2019-10-25）[2020-07-20].https：//www.chea.org/chea-comments-accreditation-provisions-house-democrats-hea-reauthorization-bill.

[38]The Task Force on Federal Regulation of Higher Education. Recalibrating regulation of colleges and universities education[EB/OL].[2020-07-20].https：//www.help.senate.gov/imo/media/Regulations_Task_Force_Report_2015_FINAL.pdf.

[39]The National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity. 2015 accreditation policy recommendations[EB/OL]. （2015-07）[2020-06-28].https：//sites.ed.gov/naciqi/files/naciqi-dir/2015-spring/naciqi-finalpolrecom-jul222015.pdf.

[41]TRAHAN L， MADELEINE D， HAYES J. Accreditation Reform Act of 2020[EB/OL].（2020-02-06 ）[2020-06-18].https：//trahan.house.gov/news/Documentsingle.aspx？DocumentID=1370.

編辑 吕伊雯   校对 娜迪拉·阿不拉江