社区赋权会推动社区治理效能的提升吗？*——基于苏州市3个社区的实证考察

宋煜萍 施瑶瑶

内容提要：在当前社会治理重心下沉过程中，社区赋权成为提升社区治理效能的政策工具之一并广泛付诸实践。文章采用多案例研究方法，发现社区赋权对于社区治理具有显著的影响，但是社区赋权行为并不必然带来社区治理效能的提升，能否提升主要取决于社区赋权的具体组织方式，以社区社会组织为主的社区赋权有助于提升社区治理的效果，但是以业委会和个体居民为主的赋权行为并没有带来治理效能的提高。社区赋权对社区治理的影响并不是直接产生的，而是通过影响社区居民的社区参与、社区结社和社区信任来对社区治理过程发生作用的。在这一过程中，社区参与、社区结社和社区信任三者相互影响，共同决定了社区治理的有效程度。本研究对构建有效的社区赋权、推动社区治理效能提升方面的政策制定具有重要的指导意义。

一、引言

社区治理是整个社会治理体系中的重要环节，党的十九大报告提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这为中国社区治理的发展和创新指明了方向，然而在当前的社会治理重心下沉过程中，社区也面临了一些问题。主要表现为社区居民的主体性和参与性不足，他们在社区生活中宁愿选择当旁观者和享受者也不愿自我行动起来，以致社区治理出现“政府治理—居民看客、社工服务—居民享受”的尴尬局面。(1)陈伟东：《社区行动者逻辑:破解社区治理难题》，《政治学研究》2018年第1期。对于社区治理所面临的问题，国内很多学者都进行了相关研究，笔者在梳理后发现主要存在如下几种分析视角。

第一，社区社会资本的视角。有学者认为，社区社会资本为社区“弱参与”困境提供了一种整合性、包容性的破解思路，所以培育社会资本就是发现居民特定的社区交往需求并为其创造相应的结构性条件，使社区成为一个持续的互动系统。(2)方亚琴、夏建中：《社区治理中的社会资本培育》，《中国社会科学》2019年第7期。而且社区社会资本对社区治理制度设计有重要意义，基层政府通过公共参与和整合社会组织可以提升社区社会资本存量，进而推进社区自治。(3)程秀英、孙柏瑛：《社会资本视角下社区治理中的制度设计再思考》，《中国行政管理》2017年第4期。

第二，党建引领的视角。有学者指出由于新时代的社区治理转型迫切需要构建超能型引领主体、中枢型决策平台和整体性运行机制，只有通过党建引领将“授权赋能”理念嵌入社区治理的全过程，才能有效回应当前社区治理中的重心下移、激发活力和高质量发展的时代趋势。(4)孙萍：《中国社区治理的发展路径: 党政主导下的多元共治》，《政治学研究》2018年第1期。更加具体的研究则认为实现党建引领既要将党建嵌入社区，又要根据社区居民的需求和参与程度因势利导，根据居民参与和党建嵌入程度不同而选择采取“主导式”、“协商式”和“自治式”的引领方式。(5)陈毅、阚淑锦：《党建引领社区治理：三种类型的分析及其优化——基于上海市的调查》，《探索》2019年第6期。

第三，网格化的视角。此类研究认为城市治理中存在的权力碎片化与属地责任间张力问题，最终造成城市治理的碎片化与基层社区的任务繁重与治理失效。引入网格化管理，将各个条线部门统合起来，能实现城市治理体制在社区的重构。(6)刘景琦：《网格化联动与城市治理 “最后一公里”再造——以苏南 Y 社区为例》，《中共福建省委党校学报》2019年第6期。社区“网格化管理”在技术系统、管理流程、业务下网格、监督控制等环节较之于传统社区管理有着明显优势，这一观点在学界已基本达成共识。(7)孙涛、韩清颖：《我国城市社区“网格化管理”建设:国家治理现代化在基层的创新——以广州市越秀区为例》，《华东经济管理》2019年第5期。可以看出，培育社区社会资本、实现党建引领以及推动社区治理网格化都为破解社区治理的难题提供了相应的思路，但是这些思路更多地依靠一种自上而下的行政力量或者通过改变治理结构的外在形态来实现。虽然这在一定程度上会带来社区秩序的稳定，但这归根结底是一种 “强秩序弱治理”的社区治理模式，忽视了居民主体性，导致社区居民的自主自发参与不足，因而也无法达到良治。

近年来西方社区赋权理论逐渐进入研究者们的视野，这启发了国内学者从赋权的角度来研究如何提升社区居民主体性的问题。相关研究很快就发现社区通过对居民进行赋权，既能维持较高的社区参与广度，又能提升社区参与深度。(8)徐辰、杨槿、陈雯：《赋权视角下的乡村规划社区参与及其影响分析 ——以陈庄为例》，《地理研究》2019年第3期。这样，社区赋权就构成了研究我国社区治理的又一个重要视角。所谓社区赋权，具有“过程”和“结果”两种指向，意指给予社区相应的资源和权利、激发居民的参与意识、增强居民参与治理能力的过程，从而达成社区合作治理和可持续发展的结果。(9)吴晓林、张慧敏：《社区赋权引论》，《国外理论动态》2016年第9期。所以社区赋权主要是通过改变社区居民的无权状态，强化他们的权利意识，保障他们权利实现的条件，从而使他们主动参与到社区治理活动中来。由此可见，社区赋权与其他研究视角的不同之处，在于它是以改变作为个体的社区居民的权利状态和行动方式作为着力点，来推动社区治理结构的优化发展。从过程上看，它遵循一种由内而外、自下而上的治理结构要素调整方式，因而，社区赋权无论是对于强化社区居民主体性地位还是提升社区治理效能，都具有极强的理论阐释力和现实指导意义。到目前为止，相关研究就从社区赋权角度推动社区治理的步骤和路径已经做了一些探索，但是这些研究成果大多停留于理论层面，那么在社区治理实践过程中，社区赋权是否必然会带来社区治理效能的提升及其具体如何作用于社区治理效能的？因为任何合乎逻辑的因果关系都需要指出其作用是如何产生的。(10)〔美〕加里·金、罗伯特·基欧汉、悉尼·维巴：《社会科学中的研究设计》，陈硕译，上海：上海人民出版社，2015年，第82页。这就是本研究主要讨论的问题，只有先把这个问题研究清楚了，才能更好地构建社区赋权推动社区治理效能提升的路径。

二、理论和分析框架

要详细分析社区赋权对于社区治理效能的作用，就要从社区赋权本身的内涵入手。虽然社区赋权包含了过程和结果两个维度，但是社区赋权首先是一个过程，而且是落实到自我赋权的过程。自我赋权虽然是自我指涉性的，但是它明显离不开与他人产生互动关系的社会实践。正如Robert Adams所言：“自我赋权并不只是个别发生，也不只是自我导向，而是涉及赋权他人的相互支持。为了赋权，人们需要力量来改变环境的各个重要方面，并且需要了解自己，也需要有动机愿意以个体与集体的努力来进行改变”，“赋权实践必须与民众所生活的社会维度、政治维度以及个体维度相结合，以便让赋权实践与包容、参与以及社会正义相结合”。(11)Robert Adams：《赋权、参与和社会工作》，汪冬冬译，上海：华南理工大学出版社，2013年，第20、201页。维泽尔在其著作《自由崛起：人类的自我赋权与自我解放》中也指出人类的自我赋权是一个内在连续统一的社会发展进程，而“行动资源”(action resources)的积累则是整个进程的起点，“行动资源”由“物质资源”、“智力资源”和“信息资源”三方面构成。由此可见，“行动资源”的增加本身也是离不开社会化的相互连接和相互支持的。因此，社区赋权对社区治理的影响并不是由赋权活动直接带来的，而是由它带动社区关系属性的变化所促成的，这就要求我们透过社区赋权而去发现它背后或超越赋权本身的东西。实际上，国外学者很早以前就发现赋权和社会实践的连接能以多种方式呈现出来，这些具体方式包括：着重伙伴关系的连续过程；作为反思实践的过程；作为一种致力于政治参与的过程；作为一个提高自我意识的对话过程等。在梳理相关概念和文献的基础上，我们发现与社区赋权密切相关同时又会对社区治理产生重要影响的因素有：社区信任、社区参与和社区结社。

社区信任一直是影响社区治理的重要因素，陈捷等就曾研究了社会信任和基层社区治理效应的因果机制。(12)陈捷、呼和·那日松、卢春龙：《社会信任与基层社区治理效应的因果机制》，《社会》2011年第6期。其实对社区居民的赋权也意味着对居民信任程度的提高，所以社区赋权对社区治理的影响，一部分很可能通过作用于社区信任而形成。相关研究也支持了这一论点，吴晓琳等指出，社区赋权激发人们的参与意识能够抵消居民之间的不信任感和疏远感，而在社区中建立的信任关系能使社区成员对社区更加负责，进而推动社区管理能力的提升。(13)吴晓林、张慧敏：《社区赋权引论》。Janssens W.在研究一项对印度妇女赋权的计划带来的影响时发现，该计划显著增加了人们之间的信任，这种信任减少了人们为自身利益而出卖或欺骗别人的概率，进而促进对社区教育和基础设施项目的贡献。(14)Janssens W.,Women's Empowerment and the Creation of Social Capital in Indian Villages,World Development,2010,38(7),pp.974-988.

通过有序的社区参与来促进社区治理的有效性，这是大家的一种共识。有学者曾指出，居民主体性缺失与社区参与的缺位是当前社区治理面临的重要问题，所以要构建增能机制。一方面，赋权本身是有效参与的一个前提和基础，否则，参与就只是一种形式。相关研究表明，资源获取是赋权过程的一部分，公平地分配权力，以足够的资源来支持社区的独立行动，将推动社区居民更有效地参与社区决策，有助于增进社区福利。(15)Jackson D.A.,Where Do We Go from here？Community Participation and Empowerment in the Empowerment Zone:Atlanta,1994-2002,Dissertations & Theses Gradworks,2009.另一方面，也是更重要的，赋权还能显著强化公民参与意识，提高他们参与积极性。有国外学者在研究俄罗斯两大区的制度绩效与居民赋权的关系时，发现赋权认知(通过公民参与捍卫自己的利益和表达对当地政治活动的看法)促进了公民参与，因为公民越是认为个人参与将产生政治影响，他就越倾向于参与治理。(16)Sechi,Guido,A.Tatarko,and J.Skilters,Institutions,Civil Society,Trust and Quality of Life:A Social Capital-And Social Identity-Based Approach,Evidence from the Russian Federation,Ersa Conference Papers European Regional Science Association,2014.徐辰等从赋权理论视角出发分析发现：赋权维持了较高的社区参与广度，显著提升了社区参与深度，包括村民参与动机的转变以及个体学习、集体行动等参与能力的提高。村民通过社区参与影响社区规划，社区发展可以更精准地回应村民的需求。(17)徐辰、杨槿、陈雯：《赋权视角下的乡村规划社区参与及其影响分析——以陈庄为例》。唐有财和王天夫通过研究指出，组织赋权是社区参与式治理的实现路径之一，组织赋权就是政府有意识、分步骤地向社会放权、授权并培育社区参与的组织化力量。(18)唐有财、王天夫：《社区认同、骨干动员和组织赋权社区参与式治理的实现路径》，《中国行政管理》2017年第2期。

赋权行为对公民之间结社和连接关系的影响也为一些学者所关注。社区赋权在组织方面提供了人际交往要素之间的联系如社区凝聚力、社会资本等，这些方面使个人和团体能够组织起来并动员自己去应对社会和政治变革增强社区能力。(19)Glenn,Laveravk,An Identification and Interpretation of the Organizational Aspects of Community Empowerment,Community Development Journal,2001,36(2),pp.134-145.陈伟东等在研究社区公共资源的治理过程中认为组织赋权和心理赋权能够促进社区居民主体性的生成，而这种居民的主体性能够强化社区居民自我组织与自我行动的能力。(20)陈伟东、吴岚波：《论社区公共资源治理中居民主体性的生成——基于湖北D社区的案例分析》，《四川师范大学学报》2018年第3期。通过社区赋权来促进社区的结社和建立密集的网络关系，还有助于建立高效而有序的治理秩序。国外相关研究发现社区组织在社区赋权的过程中起着重要的中介作用，个人和团体通过社区组织参与并发展其公民身份实现增权，培育强烈的社区组织意识促进社区组织结构的建立，来帮助居民尤其是边缘化群体的赋权。(21)Christensb D.,Lin C.S.,Influences of Community and Organizational Participation,Social Support,and Sense of Community on Psychological Empowerment:Income as Moderator,Family & Consumer Sciences Research Journal,2014,42(3),pp.211-223.徐建宇在研究城市社区组织化问题中，提出赋权式连接是社区组织化在构建社区治理连接通道的方式之一，包括以权力赋予来形塑街道办—居委会组织体系的结构性连接和对弱势群体进行赋权，以应对社会治理中的不确定性。(22)徐建宇：《城市社区治理中社区组织化的连接、选择与策略研究》，《中国行政管理》2019年第9期。

基于以上理论分析，我们假设社区赋权会推动社区治理效能的提升，而且社区赋权是通过影响社区信任、社区参与和社区结社来推动社区治理效能提升的。

三、研究设计

(一)案例选择

具备社区赋权的特征是我们进行案例选择时首先要考虑的因素，在苏州市范围内选择社区基本可以满足这个要求。苏州在社区赋权方面在国内一直处于领先地位，相关工作均开展得比较充分。我们知道从最早的苏州太仓市“政社互动”的经验获得肯定到在全省范围推广，基层群众自治组织和社会组织在社会治理中就被赋予了特定的权利。此后，苏州市沿着这个方向在探索社会治理创新活动中又建立了“三社联动”、“社区协商”、“减负增效”等一系列地方品牌，这使得苏州市社会治理实践中的社会赋权和社区赋权进一步明确和落实。而且，“政社互动”、“三社联动”、“社区协商”以及社区服务社会化等还被写进了《苏州市城乡社区治理和服务“十三五”规划(2016—2020)》以及苏州市民政局2016年出台的《关于加快推进城乡社区治理现代化的意见》之中，因此成为苏州市城乡社区“十三五”期间的中心工作，我们也以此认为2016年是苏州市开始落实推动社区赋权的时间起点。因为本研究最关键在于尽可能控制其他因素的背景下探讨社区赋权这一核心自变量对于提升社区治理效能的作用，所以本研究在走访和调研了多个社区之后选择了苏州市的HJHY社区、OD社区和XH社区作为研究对象。一方面，这3个社区的成立时间都早于社区赋权正式落实的时间节点(2016年)，而且3个社区的基本情况相近，还都符合社区治理能力得到提升的标准，这样就可以起到控制相关变量影响的作用。另一方面，3个社区的社区赋权表现在过程和结果上都有显著性，虽然3个社区治理架构设置基本相同，但在社区治理过程中的权力结构和分配均不一样，因为从结果来看3个社区的赋权侧重点不同，HUJY社区主要是对社区业委会的赋权、OD社区主要是对社区社会组织的赋权、XHY社区主要是对居民个体的赋权。所以，这3个社区在社区赋权实践上表现出来的差异，反映在理论上就可以满足我们开展多案例研究的理论抽样的要求。

表1 3个社区的赋权和治理基本情况

(二)资料搜集

为了保证研究数据的信度和效度，在数据收集和分析时，一方面由小组多个成员分别对研究对象进行分析和判断，然后对研究对象进行集体讨论以达成基本共识，这样避免产生认知上的偏差。另一方面，扩展数据来源渠道，满足对研究数据的“三角验证”。在资料收集时，主要采用深度访谈法，在2019年11月—2020年1月期间对3个社区进行了多次访谈。小组成员先是采取开放式访谈，之后在获得了一些基本信息的基础上，又根据研究内容又开展了半结构式访谈，访谈对象包括社区书记、副书记、各条线负责人、社工和普通居民等。除此之外，还通过参与式观察、翻阅内部档案和搜集网络资料等方式获取与研究相关的资料。

在资料搜集和分析过程中有几个问题需要重点关注。根据文章的假设，社区赋权是否通过促进社区信任、社区结社和社区参与来推动社区治理效能的提升呢？虽然这三个要素在社区分布状态本身会对社区赋权这一政策的落实产生影响，但是因为3个社区在这方面情况基本相似，所以这些影响可控。那么，要找出社区赋权如何使得这3个方面的要素发生变化，以及这种变化怎么影响社区治理效能。首先，要对3个社区的社区赋权状况做出区分和判断。在案例选择时已经有意识地选择了三种侧重点不同的赋权形态，这说明了理论在现实中的体现具有多样性，将这种多样性纳入研究中有助于充分了解理论变异的各种形态，使研究结论更具适用性。苏州大市范围内的社区赋权政策是统一的，之所以在不同社区的侧重点不同，这取决于权利结构在不同社区配置上本身存在的细微差异。社区赋权政策的落实使得这种细微差异不断累积以致成为我们观察到的现象。其实，无论赋权是侧重对业委会还是侧重对社区社会组织，都意味着社区两委之外的组织和个人具有了更多权利，也都符合经典的社区赋权的概念。其次，社区信任、社区结社和社区参与在每个社区都有自己存在的状态，且其本身也会对社区赋权政策的落实产生影响，但因3个社区在这些方面情况相近，所以这种影响基本也是可控制的。因此，只需探讨社区赋权政策的落实对这四个方面产生的影响，通过对3个社区的社区赋权过程和社区治理实践的历时性分析研究，发现其中存在的因果关联。

四、案例呈现与分析

(一)OD社区：以社区社会组织为主要对象的社区赋权

OD社区一直以来都非常注重对社区社会组织的培育，如该社区萤火虫服务中心的成立最早就源于2015年在云南山区某小学的一次志愿者夏令营活动。因此，OD社区社会组织的发展本身具备一定的基础，而从2016年开始的社区赋权，授权社区社会组织参与社区公共事务的共同决策，给予社区社会组织相应的发展空间，(23)程秀英、孙柏瑛：《社会资本视角下社区治理中的制度设计再思考》。就使其真正开始有能力参与到社区社会治理之中。

表2展示了OD社区的社会组织被赋权的过程。其实，OD社区的社会组织之所以得到如此的重视，跟社区主任不无关系。OD社区汤书记是专业社工出身，在访谈过程中我们就发现她特别注重发挥社区社会组织在社区治理中的作用。

表2 OD社区社会组织的赋权过程

“我在做社区时就发现每个社团自身的一个特质非常重要。有些它不具备全面的特质。它在社区的互动会影响整个社区的秩序。我们给它成立理事会、建立品牌，让它们有什么事情自己去协商。后来我让它们去参加我们社区治理的一个前端。这个能力是一步一步来培养的。因为社区里面社区组织都只是社区治理的一部分，但不是全部。还有业委会啊、物业公司呀，想大家一起来建立社区。想党如何把各个社团联系起来，我们就一直在做结构的调整。”(汤书记，20200115b)

在社区的重点推动之下，OD社区里的社会组织无论在人数规模还是能力水平上都有了很大提升。到2019年底，社区有社会组织16个，成员超过500人，他们在社区社会治理过程中发挥了非常关键的作用。主要表现在：一是承担社区巡查、督查任务。OD社区巡查员全部由社区里的8个社区社会组织承担，(24)有3个社区舞蹈队、军鼓队、乒乓球社团、桌球社团、喜洋洋社团(广场舞)等。每月对小区巡查两次，每次通过“红色管家”将巡查情况向社区反映，由社区、物业和业委会分别认领属于自己的事务，之后巡查员再次对落实情况进行核查。二是对接社区项目、提供社区服务。据汤书记介绍，2019年OD社区发包给社区社会组织的项目金额总计约12万元，以前甚至更多。像垃圾分类、社工能力培育、老年人关怀和家庭教育等项目基本都是由本社区的社会组织提供，社区在发包服务项目时也更偏向于让自己社区的社会组织承接。三是撬动社会资源带动社区发展。这是一般的社区社会组织难以做到的，也是OD社区社会组织能力超强的一个体现。如萤火虫服务中心的发展范围虽然已经超出了OD社区，但它跟社区的联系还是非常紧密。除此之外，社区其他社会组织也能吸引到其他社区的志愿者来OD社区参与志愿活动。

“300多个家庭参加我们的(社区服务活动)，还有6个党支部参与，带动了9家企业。所以能撬动社会资源，一是教育方面，二是带动了社区志愿的氛围。”(汤书记，20200115b)

在总结归纳了社区社会组织在社区治理中的作用之后，再来看以社区社会组织为主要对象的社区赋权如何推动社区社会组织的壮大并促进社区治理的发展。显而易见，OD社区能发展如此规模的社区社会组织并且积极参与社区治理，归根结底在于OD社区居民具有强烈的结社意识和参与意识。我们观察到OD社区对社区社会组织的赋权直接地促进了居民结社意识和参与意识的强化，并且在这个时候居民结社和参与是相辅相成的。与OD社区有关系的一些企业或单位常会把一些临时性“私活”交给OD社区，(例如去做一个会议录音，就有20元报酬。)社区在分配这些“私活”时都会交给社区社会组织，如果居民想要去做这些“私活”就必须加入一个组织。当然还有些居民加入社区组织是因为能实现自身价值。

“我考虑的我就是怎么样把更多的资源给他们。我可以赋权，我要在精神给他们肯定。要让他们有足够的存在的价值。其实我们社区里面的人有些不缺钱，有时他们出于交往或资源互换的需求，那么社团可以满足他们。”(汤书记，20200115b)

社区社会组也有扩大自身规模的动力，因为社区会利用自身资源对社区社会组织采取多方面的激励措施，例如每年度颁发给社区社会组织的“最佳组织奖”。而在考评中最重要的指标就是志愿者人数，所以每个社区组织的领袖会想方设法去招募志愿者。正是在这种多重作用之下，OD社区居民的结社程度就不断得到提升。而社区居民加入社区社会组织之后，他们对社区事务的参与程度同时也提高了。一方面，社区组织提供了具体的参与渠道，包括参与社区巡查和社区服务项目等；另一方面，社区社会组织框架下的参与也更加规范化和常态化。因此，在OD社区居民的社区参与和社区结社活动是相互促进的，在特定赋权背景下，要参与社区治理就必须加入社区组织，而较高的组织化程度又能保障参与的真实有效性。

除此之外，OD社区之所以能够维持较好的治理秩序，也源自社区内部不同治理主体之间的配合性行动，这体现了他们之间相互信任的关系。其实，OD社区内部治理主体之间这种相互信任关系的形成跟社区赋权也是不无关系的。信任是施信者以承担风险为代价，克服复杂性和不确定性后对受信者的接纳和授权。所以赋权本身隐含着一种信任，例如，社区将为民服务项目交给社区社会组织去做，就是对社区社会组织的信任。对于社区社会组织的内部事务及其之间的纠纷，社区也充分赋权让其自行协调处理，这是对其能力的信任。

“但是目前我们喜欢用自己孵化的社会组织，因为他们跟老百姓有联接，外来的社会组织到社区还要重新来跟老百姓联接，像一个项目一年都不到。”(汤书记，20200115b)

“现在就形成了他们自己去相互协调(的局面)，然后我们就搭建平台，让他们自己去商量一些机制。要相信他们有这个协商能力。我们要保持这个价值中立。”(汤书记，20200115b)

因为信任本来就是相互的，社区对社区社会组织及物业、业委会的赋权和信任，毫无疑问会促进和增加它们之间的交流，这样就有助于消除误会和隔阂，久而久之他们也会更加信任社区，当然也会更加配合社区层面的集体行动。

(二)HJHY社区：以业委会为主要对象的社区赋权

在HJHY社区的调研过程中，我们发现社区的业委会在社区权力结构中占有重要地位，业委会以代表社区自治力量身份自居，在社区治理活动中独立行动而且非常活跃，我们将HJHY社区的赋权认定为是以社区业委会为主要对象的赋权。那么，HJHY社区业委会的赋权如何实现，可以从以下几个环节来分析。

第一，在居民入住社区的第一时间，业委会就依法成立了。当时的筹备组做了大量的宣传和动员工作，使业委会得到了绝大多数居民的认可，因此它在一开始就具备了比较好的群众基础，居民大都配合其行动。加之，业委会以社区自治力量代表自居，这使其对后来成立的社区组织的政治功能就有吸纳作用，因而能够发展成为两委之外的社区权力中心。第二，业委会自成立起就与物业公司产生了矛盾。社区成立不久时，多数居民都对物业公司的服务不满意，当时就由业委会出面组织征求了小区2/3以上业主同意，想换掉当前的物业公司。但是物业公司不认可这个表决结果，(25)业委会征集居民意见更换社区物业公司时候，有一部分居民是联系不到的，业委会通过发信息、邮件、信函做到了告知，虽然没有得到回应，但是从法律上来说，这部分属于默许同意票，但对此物业公司不予认可。所以拒绝撤出。业委会和物业公司的矛盾因此而产生，从2016年开始到我们的调研结束，这一矛盾先后经由社区、街道和区政府相关部门出面调解，但都没有结果，双方也都不愿妥协，最后诉诸法庭，截至目前区法院尚未做出最后判定。

所以，业委会是在与物业公司的“斗争”中壮大起来的，在此过程中业委会完全突破了社区这一活动范围，与街道、区政府部门、媒体以及法院直接“打交道"，这大大增强了它的影响力。而且，为了适应这种“斗争”的需要，业务会内部阵容也在不断变得强大，现在它内部成员就有专业律师、会计等。所以，最后它发展成为了一支连社区两委都不敢忽视的力量。

“业委会在法律上是完全独立，完全具备民事行为能力，业委会的人法律意识很强，比较强硬，就算是社区，他们也要告。我们不会拉偏架、不会说帮谁。但如果我们哪里做得不合法，说不准哪天他们拿个起诉书就过来了。”(郭主任，20200116b)

在这里，从表面上看来HJHY社区业委会的赋权过程好像跟社区两委没有直接关联，但实际上，业委会之所以有如此大的能量跟社区两委的默许和认可是分不开的。因为从我们观察到的情况来看，苏州很多社区都会试图在业委会里面发展党员，比如上述的OD社区，而在HJHY社区不存在这种现象。所以，XHJY社区业委会发展成强大的自治力量，也是社区赋权政策的产物。

HJHY社区当前面临的最大的问题就是治理过程中的“内耗”现象。而其根源就在于业委会与物业公司的矛盾，物业公司因为常年要应付业委会，所以其服务水平也就不断下降，招致越来越多居民的不满。社区居民对于是否换掉物业公司分为支持派和反对派，以业委会为代表的大部分居民支持换掉物业公司，但也有一部分居民认为这家物业也不是那么差，(26)这部分居民经历过物业越换越差的情况，所以对当前社区物业是认可的。所以反对这一做法。这两派之间的斗争一直没有消停，期间反对派还曾起诉过业委会。(27)反对派最开始是反对业委会换掉物业，起诉事由主要是质疑业委会成立时的跑楼和计票合法性问题，以及业委会对公共收益的分配问题。但因为业委会拿出了证据，所以反对派败诉了。对于社区两委而言，一方面他们一直努力在调解业委会和物业公司，以及业委会和反对派的矛盾，虽然调解效果一直不好，但这毕竟属于他们管辖范围，跟他们关系密切。另一方面，在社区业委会如此强势的局面之下，社区两委的工作也都是比较谨小慎微的。所以，正是在社区多方力量的作用之下，出现我们所说的“内耗”，大家常年处在这种“拉锯战”中，消耗了大量精力和社区资源。

我们再来看以业委会为主要对象的赋权是如何最终导致社区治理的内耗现象的。首先，对业委会的赋权毫无疑问强化了业委会参与和表达的意愿，而且业委会在拉票、跑楼的过程中积极发动居民参与表达，激发了居民的参与意识。但是，客观来看，业委会的参与行为明显表现得有些偏激。比如，在更换物业公司这件事情上，业委会在实质上确实没有得到绝大多数居民的同意，而且社区工作人员也表示物业公司的服务实际上谈不上很差。部分居民偏激的表达方式，显然无助于问题的解决，这也导致了双方矛盾的进一步激化。

其次，这种赋权也加剧了社区内部的不信任。社区居委会是传统的社区自治的代表组织，但是这一地位受到业委会挑战，HJHY社区业委会以社区自治力量自居，排斥社区两委的介入，致力于发挥社区自治功能，其实也是对社区两委不信任的表现，社区对于业委会也不敢招惹。这就是业委会和社区两委之间的不信任。而且，业委会的过激表达也引起了一部分居民的反感，他们认为自己“被代表”了，所以就联合起来反对业委会。这显示着业委会及其代表的居民和其他居民之间的不信任。而业委会和物业之间的不信任更是从一开始就存在，并且已经发展到了尖锐对立的程度。

最后，这种社区赋权状态也无助于社区结社和社区社会组织的发展。一方面，HJHY社区内部存在过激参与、不信任关系和内耗现象，它所组成的社区治理生态本身不利于社区结社关系的形成。另一方面，业委会的强势存在，吸纳了社区大部分的民意表达，这同时也就挤压了其他社区社会组织的发展空间。所以我们发现，HJHY社区里面的社区社会组织是3个社区里面最不发达的。

(三) XHY社区：以个体居民为主要对象的社区赋权

我们认为XHY社区的赋权是以个体居民为主要对象的赋权，不代表XHY社区没有社区社会组织以及业委会这些社区组织的存在，其实整个苏州市范围内小区里面的组织设置基本差不多。只是从我们了解到的情况来看，XHY社区在社区赋权政策落实之后，居民权利的增加和表达大都是以个体化的方式呈现出来的，这是XHY社区的赋权与OD社区和HJHY社区最大的区别。当然，XHY社区这种赋权形态的形成和发展与社区早期的治理现状也有关。

XHY社区是一个老小区，其中各类兴趣社团比较多，但是无论是在社区赋权政策落实之前还是之后，这些社团都没有真正有效地参与到社区治理中来。2016年以前，XHY社区居民对社区的参与都是“原子化”的，在社区赋权政策落实之后，社区居民的参与频率虽然提高了，但是这种原子化的参与方式并未改变，反而因为居民权利的增加以及在反复的参与实践中得到了强化。XHY社区个体化的赋权过程主要表现在两方面，第一，通过社区日常工作引导居民加入到社区治理中。随着社区事务越来越繁杂，社区也意识到应该赋予社区居民更多的权利，使其成为社区治理中的可靠力量。比如在平时工作中主动搜集社区居民信息，挖掘和吸纳潜在的治理力量。第二，以制度化形式对社区居民进行赋权增能。在这方面XHY做的比较好的有“四议两公开”(28)四议：居民提议，社区两委商议，党员大会审议，居民代表大会决议。两公开：决议公开，后续的行动过程、结果公开。和“党群议事厅”(29)这是一个常态化的阵地建设，将平日人员聚集比较多的供大家休闲娱乐的亭子建设为一个意见表达的场所，大家可以在这里对小区各种事物发表意见看法。，居民通过这些制度安排履行社区治理权利。除此之外，在这期间XHY社区为了提升居民在社区治理过程中的能力水平和权利意识，有针对性地组织开展了“厉害了我的居民”(30)社区发动的一个旨在提高居民参与能力的项目。项目，该项目采用服务外包方式，吸引了大量居民的参与。

“只要社区能挖掘到的、能发动起来的，都尽量拉拢过来，增加居民对我们的了解，社区自治要靠居民嘛，因为光靠我们的社工不可能把小区管理得很好。”(辛书记，20191213a)

在这种以个体居民为侧重点的赋权模式下，XHY社区的治理秩序也有其明显的特征。从多方搜集到的资料来看，基本可以判断XHY社区的治理效率是3个社区里面相对较低的。这种低效率最明显的就体现在最近的一次小区改造中。XHY社区于2002年成立，是一个典型的老小区，其中很多配套设施都比较老旧。2016年在区和街道的统筹下，XHY社区被纳入老小区改造规划中，但是改造并没有顺利开展。主要是遭到了一些居民的反对，由于包括路面、墙面以及水、电线路等的改造工程量较大，所以这些居民认为改造给他们带来了极大不便。当时社区两委、业委会等对这些居民做了大量工作，但仍有十几户居民的工作始终无法做通。直到2018年，最后一批居民才同意改造，相关工作才得以顺利展开，而同批次的其他老小区早已完成了改造。

其实，XHY社区出现这种治理局面，跟它社区赋权的侧重点也是密切相关的，这里仍然可以从社区结社、社区参与和社区信任这三个方面来分析。首先，在社区的引导和带动之下，XHY社区居民对于社区事务的参与程度有了很大的提升，包括参与社区事务协商和社区志愿服务。另外，就是参与社区协商治理，例如参与社区每半年一次的“居民意见征集会”，在最近的一次(2019年12月)会上，就有50多位居民代表参加，他们提出了大量的问题和建议。据了解，XHY社区“居民意见征集会”从前几年开始举办，如今参与的人数正在逐年增加。

“他们(居民)就是热心公益，像我们小区各个方面的治理啊，包括环境卫生大扫除，他们都不亚于党员的这个参与度。我们居民和党员的素质都很高。”(辛书记，20191213a)

“我们活动很频繁，会有一些很积极的人。在我们进小区做活动的时候，居民看到会询问，了解情况之后会想自愿加入，这就有了新成员的加入。”(李社工，20191213b)

其次，这种以个体化为主的赋权方式虽然推动了居民对社区事务的参与，但是我们看到这种参与都是一种原子化的参与，它对社区的结社和组织化并没有产生有效的影响。这种赋权方式自始至终都是以社区为核心直接对接个体化的居民的，不像OD社区利用已有社区社会组织进行赋权，所以XHY社区的社会组织也并未因社区赋权而出现组织形式的强化或者功能的延伸。因此，这种赋权方式虽然增加了作为单个居民的权利，但是由于缺乏有效的组织方式，导致一方面使得单个居民增加的权利本身更难以统一和协调，这样无疑会增加社区治理的交易成本，不利于提高治理效率；另一方面也使得作为整体的社区居民的权利并没有增强，这显然不符合社区赋权政策的初衷。

最后，社区信任也是这个作用过程中的重要因素。前面我们提到过，赋权本身意味着一种信任，其实，XHY社区对单个居民的赋权确实增加了社区跟居民之间的信任程度。而且，这种信任在居民与社区的互动中甚至会得到加强。但是因为这种个体化的赋权方式无助于居民之间信任关系的培育，反而对居民单独行动和表达有强化作用，这也是我们在XHY社区中观察到的特别之处。

“把整体环境卫生提升上去，这是我们今年的工作重点。然后我们是怎么发动的话，怎么发动，互相信任，居民信任我们社区，我们信任居民。”(贺主任，20191211a)

“譬如说我每次有什么活动，我如果单独跟这个人(居民)说了，那不行，那(其他居民)真要吵翻天了，你怎么光告诉他、不告诉我，怎么不通知我来。”(辛书记，20191213a)

所以在低度的信任关系之下，居民之间自发的横向联系比较脆弱。以致只要脱离了社区的组织管理，社区居民与居民之间在社区治理范畴很难达成统一行动。这从XHY社区的墙体渗水事件中就可以得到反映，小区第3幢墙体渗水现象越来越严重，虽经居民多方催促和投诉，施工时间却一拖再拖。但即便在矛盾最为尖锐的2015—2017年间，相关居民都未出现集体化的表达和施压行为。

五、讨论和结论

以上对3个社区的3种不同的赋权方式实质上都是对社区居民的赋权，但是为什么不同的赋权行为最后会给社区治理带来明显的差异，接下来进行比较分析(见表3)。

表3 3个社区赋权行为、社区参与、社区结社、社区信任和社区治理状况

HJHY社区和OD社区的赋权都是组织为载体的，而它们对社区治理的影响也截然不同。首先来看HJHY社区的情况，因为业委会代表的是社区内全体业主，它具备完全的民事行为能力，它的产生和运行完全独立于社区两委，不受其约束。因此，它在社区赋权的背景之下，如果被特定敏感事件激发，就会形成权力的聚集和膨胀，做出过激的行为，同时挤占和压缩其他社区组织的权利空间。此时若社区两委不能及时发挥作用的话，业委会甚至会发展到吸纳一部分的民意表达，挑战社区居委会的自治地位，破坏原有的社区治理生态，造成社区内部关系的紧张，整个社区治理就基本成了一种“内耗”，社区治理是低效或无效的。正如有学者所指出的，如果社区自治难以调动居民的主动性，一旦有能力强、资源丰富的“草根精英”投入行动，组织的决策权将会轻易地转移到他们身上，自治变成少数人的事业，带来少数人组成的联盟，易成为另一种寡头控制方式。(31)郭圣莉、吴海红、刘永亮：《业主集体行动视角下的社区强人治理——基于业主委员会的多案例研究》，《上海行政学院学报》2017年第11期。OD社区对社区社会组织的赋权则显然不同，因为社区社会组织本身是在社区两委的支持和培育下发展起来的，所以它们本能地与社区两委保持着较多的互动和联系，它们的参与是在社区治理权力架构下的自主参与。其次，它们数量众多但相互具有一定的异质性，在功能上实现差异化发展，因此在社区范围内基本维持着良性的竞争关系。这样就满足建构良好社区秩序、提高社区生活质量的现实需求(32)李培志：《引导与自觉:城市社区社会组织参与社区治理的路径分析》，《中州学刊》2019年第6期。，社区治理也是比较有效的。XHY社区个体化形式的赋权最直接后果就是导致了社区参与的原子化。没有将居民参与社区治理与参与社区社团组织有效衔接与结合，这在一定程度上弱化了社区社会组织形成和发展的基础。社区社会组织不活跃就不利于在社区内部建立密集的横向联系，居民之间的信任程度较低。当社会趋向于原子化时，分裂的社会中弥漫着个人利益至上的气息，难以形成社会治理过程中制定规范所需的共识性认同。(33)王亚婷、孔繁斌：《用共同体理论重构社会治理话语体系》，《河南社会科学》2019年第3期。因此，原子化参与背后是居民之间共识的缺乏，这大大增加了社区治理的成本，社区治理的效率自然也就不高。

文章对社区赋权是否必然会带来社区治理效能的提升这个问题做了验证和讨论。研究结果部分证实了我们前面提出的假设，首先，社区赋权对于社区治理秩序具有显著的影响，但是社区赋权行为并不必然带来社区治理效能的提升，这要取决于社区赋权的具体组织方式。以社区社会组织为主的社区赋权，有助于推动社区众多小型公共项目路的落地，集聚社会资源促进社区发展，以此推动了社区治理的效能的提升，但是以业委会和个体居民为主的赋权行为则并没有带来治理效率的提高，案例表明过于强大的业委会最终使得自身深陷利益纠葛的泥潭中，带来社区治理的内耗，而原子化的赋权方式使得居民更加关注个人行动，产生集体行动的困境，所以这些都没能有效推动社区治理效能的提升。其次，社区赋权对社区治理的影响并不是直接产生的，而是通过影响社区居民的社区参与、社区结社和社区信任来对社区治理过程发生作用的。在这个过程中，社区参与、社区结社和社区信任三者相互影响，共同决定了社区治理的有效程度。

这一研究发现对当前社区赋权政策的建构和落实具有重要的启发。第一，社区赋权作为破解社区治理难题，提升社区治理效能的政策安排，如果落实不好的话，非但无益于社区治理的提效，反而可能引发更多的问题。第二，社区赋权不是要将社区原有的权力结构拆散重组，一定程度上，有效的赋权还必须借助社区原有的权力结构，特别是要借助社区两委的作用，社区赋权的过程必须与社区两委对社区其他组织长期能力培育和有序放权的过程相结合。第三，社区赋权本身不是政策目标，它也不能直接带来治理效能的提升，在社区赋权过程中要注重利用社区赋权引导居民进行有序的社区参与、自发自主地组织结社以及建立相互信任的关系。

由于种种原因，本研究还有很多不足之处，一方面，我们从调研中发现了社区赋权的三种不同实践，并对每一种做了具体讨论和分析，但这不代表除此之外没有了其他方式，在此我们留下了一定的空间。另一方面，我们验证了社区赋权是通过首先作用于居民的社区参与、结社和相互信任行为，进而影响社区治理的效果的。需要指出的是，我们仍然不敢确定这三个要素囊括了这个过程“黑箱”中的所有要素。总而言之，在这两方面可能都存在未被发现的领域，但这与我们的研究过程和结论都不冲突，因此，我们可以把它作为未来研究的方向。