问题、逻辑与优化：共享发展视域下特殊儿童教育福利供给研究

权 迎 米恩广

党的十九届四中全会提出，“全民共享要坚持公益普惠原则，健全特殊教育保障机制”，共享发展已然成为新时代的重要理念，指导社会的进步与发展。且特殊儿童乃社会的一分子，但长期以来，受经济、文化、理念等因素影响，特殊儿童教育福利供给与需求问题一直得不到有效解决，从而也难以实现教育资源与成果的共享。因此，在共享发展理念下来探究特殊儿童教育福利供给问题，俨然成为坚持公益普惠原则，推进社会发展成果特殊儿童共建共享的重要命题。

一、传统供给理念下特殊儿童教育福利供给缺陷

特殊儿童即残疾儿童，是社会中最弱势的群体。对于特殊儿童而言，唯有发展方能解决自身难题，而要实现自身的发展，教育则是最重要的方式，教育福利则是最重要的福利资源。特殊儿童教育福利是指旨在通过免费、低费等方式向特殊儿童提供教育机会、条件等资源，以达到提高人口质量、促进社会发展之目的的社会福利事业。然而一直以来，特殊儿童因生理的特殊性一直被看作被动接受救助的对象和弘扬人道主义的主要群体。在该理念影响下，特殊儿童教育福利问题并未引起足够重视，所采取的政策措施主要以基本保障为取向，发展型等教育福利也一直供给不足，特殊儿童教育福利供给缺陷也逐渐凸显。

1.供给主体结构不佳，制约教育福利公共性

长期以来，受官僚制、“官本位”等传统因素影响，特殊儿童教育福利供给主要由政府运用行政方式推动与执行，特殊儿童教育福利供给与分配形成了“包揽型政府”“全能政府”供给架构，政府成为占绝对主导地位的福利供给主体。事实上，自古除政府外的福利主体缺乏成长环境，加之受传统文化的浸润，使得社会组织、机构、公众等重要的教育福利供给主体对特殊儿童教育与发展缺乏正确认知，表现为参与度低、扶持力度弱、缺乏可持续性等，进而在特殊儿童教育福利问题上形成了除家庭外，政府主导的单一主体供给的教育福利格局。更进一步说，教育福利供给主体单一，从广度上限制了特殊儿童福利诉求表达机制的创新，从深度上制约了特殊儿童教育福利内容的拓展，从而影响着特殊儿童教育福利供给主体结构的优化，最终制约了教育福利公共性的凸显，以及多主体供给格局的形成。

2.内容安排合理性不强，影响教育福利共享性

“教育是民生之基，也是发展型政策背景下特殊群体提升自身素质，增强参与共享能力的重要途径”，〔1〕因此，教育内容对于每一个人都是至关重要的，尤其对特殊儿童更为重要。但从大福利的视角看，当前特殊儿童教育福利内容主要以教育基础保障为主，如保障轻度残疾的儿童受教育权利、学校中设置无障碍通道等。当然，这些福利内容也是特殊儿童学校教育过程所必需的，但是入学后的特殊儿童，除了条件较好的特殊学校能够提供一些特殊教育内容外，诸多特殊学校在内容安排上与普通义务教育学校无太大区别，而普通义务教育学校在教育内容上，并没有将特殊儿童与正常儿童区别开来，如一年级都开设语文、数学等课程，而对特殊儿童具有针对性的内容并未涉及，当然在成绩表现上会给予照顾和考虑。同时，就当前最为主要的特殊教育内容——全纳教育而言，根据第二次全国残疾人抽样调查数据，我国仅6～14 岁学龄残疾儿童就有246 万人，其中在校的残障儿童中能接受全纳教育的比例仅为51.8%，反过来，近半数的6～14岁学龄儿童无法实现全纳教育；甚至数量更为庞大的非学校教育的特殊儿童，更是无法接受到与特殊教育相关的内容。据此，这类特殊儿童的教育内容也只能由家庭来安排，但家庭的文化、知识等情况参差不齐，尤其是农村家庭缺乏必要的特殊教育技能与知识，心理辅导等技术性教育内容只能成为一种奢望。可见，当前特殊儿童教育福利内容安排合理性欠佳，知识成果的共享性在特殊儿童群体中难以彰显。

3.供给方式亟待创新，影响教育福利体系的完整性

特殊儿童教育福利供给是一种具有专业性、技术性、发展性的福利项目，旨在通过教育资源的共享与转化来满足特殊儿童在物质保障、心理安全、精神慰藉、能力发展等方面的诉求，并通过发展有效改善其生存状况和提升其生活质量。因此，教育福利也应根据特殊儿童的特殊性及需求的差异性来供给，方式上必然是一种全方位供给方式。然而，当前特殊儿童教育福利供给主要由政府通过特殊儿童救助政策来供给，如助学金、康复训练、心理辅导等等。此外，“随班就读”“送教上门”等亦是特殊儿童教育福利供给的又一重要方式，但“随班就读”因特教师资缺乏，由小学教师兼任特教工作，从而教学过程中缺乏专业干预与指导，教育效果甚微；“送教上门”则因人手短缺、专业技能匮乏等原因无法实现可持续性，更无法兼顾效果。诸如脑瘫等重度残疾的特殊儿童更是根本无法参加。“随班就读”“送教上门”因专业、技术、知识的限制也只能沦为形式。形式上更多的是通过现金资助、物质救助等方式给予帮助，而关乎个人发展的康复教育、心理健康等内容并未涉及。这必然影响特殊儿童教育福利体系的完整性，福利的普惠性、系统性也难以彰显。可见，特殊儿童教育福利供给方式较为单一，即多为“随班就读”，致使特殊儿童教育福利供给状况也难以得到有效改善。因此，特殊儿童教育福利供给方式亟待创新。

特殊儿童是社会的一分子，也是重要的福利权利主体，因此，要解决当前特殊儿童教育福利供给不足、低效等问题，就必须把特殊儿童教育福利供给问题置于全民教育的高度加以认识，并坚持公益普惠原则，建立健全特殊教育保障机制。这就要求从“共享发展”视角来优化特殊儿童教育福利供给结构，这样才能真正促进特殊儿童教育福利供给的转型与路径的优化，满足其发展需求，保障其生存与发展权利也是共享发展战略的题中应有之义，对于特殊儿童通过教育实现全面发展具有重要的时代意义。

二、共享发展理念与特殊儿童教育福利的逻辑耦合

共享发展是党的十八届五中全会明确提出的一种全新发展理念，包括四个维度的内涵：其一，主体维度，全民共享，强调的是社会发展成果由全体人民共享，凸显的是人民的主体性。其二，目标维度，全面共享，强调的共享的深度和广度，凸显的是普惠性。其三，途径维度，共建共享，强调的是全民参与，凸显的是人民的参与权。其四，方法维度，渐进共享，说明的是共享发展是一个渐进的过程，体现的是过程性。可见，共享发展是以人为中心，旨在通过发展来增进人民福祉，保障人民的主体地位，维护人民的根本利益。“不仅包括全体社会成员之间发展成果的合理分配，还包括个体发展机会的均等拥有，共享是对均享与私享的超越”，〔2〕强调的是普惠性，凸显的是公平性。特殊儿童教育福利则是针对特殊儿童提供的教育内容和教育政策制度措施的总和。同时，特殊儿童教育福利是针对所有特殊儿童的福利，其供给是伴随特殊儿童的成长而变化的，因此，是一种具有普惠性、过程性的福利。诚然，特殊儿童教育福利乃社会发展之成果，强调的是入学机会、教育过程与结果的公平，主张教育福利全民普惠，注重的是教育的全民参与，维护的是主体之人的教育权利，这与共享发展理念内涵具有高度的一致性。因此，共享发展理念与特殊儿童教育福利也必然形成内在的逻辑关联。

1.价值理念上的契合：促进公平

托克维尔曾言：“政治社会的建立并非基于法律，而是基于情感、信念、思想以及组成社会的那些人的心灵和思想习性。”〔3〕因此，无论社会发展到何种阶段，处于何种形态，行动主体的价值理念对行为实践的影响是至关重要的。共享发展是一种全新理念，亦是一种恒久的历史价值，是以人民性为核心，倡导社会发展成果全民共享，这就要求必须秉持公平的信念与原则。公平信念又要求按照人人参与的原则，实现政治、经济、社会、文化以及其他层面的利益的合理分配与共享。特殊儿童是社会的一分子，平等地参与到社会成果的共享之中自然成为共享发展理念的题中应有之义，这也是共享发展最基本的价值追求，体现的是没有歧视、没有分类的共享，旨在促进社会公平。而特殊儿童教育福利“乃是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，是教育现代化的价值和基本目标”，〔4〕是作为社会成果共享者的特殊儿童受教育权利的制度性体现方式，其首要价值追求就是特殊儿童受教育权利的平等实现。这就要求特殊儿童应享有与正常儿童平等的受教育机会，强调的是共享教育成果权利的平等，这一价值理念与共享发展公平理念相契合。

2.行动逻辑上的一致：平等参与

共享发展理念的实践旨在使“全体人民共享社会发展的所有成果，包括和人民群众生活密切相关的教育公平”，〔5〕这就要求在教育层面建立一种推动包括特殊儿童在内的平等的教育参与机制，构建一种全民平等参与的现代教育，那么平等参与对特殊儿童教育福利供给问题就显得尤为重要。特殊儿童教育福利平等共享包括：一是权利平等，即特殊儿童应享有与非特殊儿童平等的受教育权利；二是过程平等，即在现有条件和环境下，全体儿童在受教育的过程中应受到平等的对待，对不同的教育对象应采用适宜的教育形式，提供适宜的教育内容；三是结果平等，即“教学质量、评价方式、就业机会上的平等”，〔6〕强调的是充分开发每一名学生的潜能，培育适合个体的个性，帮助每一名学生人格不断完善，最终使其体验到自己所期望的成功。事实上，受教育权利平等、教育过程平等以及结果平等的实现最为关键的是受教育对象全体能平等地参与到教育活动之中，即特殊儿童享有与非特殊儿童平等的权利，不受排斥，享受适合自身的教育内容，最终能体验到各自的成功。共享发展强调让广大人民更平等地参与到社会发展成果分享过程中，追求的是权利的平等、机会的平等、社会成果分配的平等，共享社会成果实质上是社会福利的分配，福利服务的获得能够提升服务对象的获得感、满足感，从而体验到所期望的成功与快乐。据此可知，共享发展理念与特殊儿童教育福利在行动逻辑上体现出一致性。

3.目标取向上的趋同：自我发展

特殊儿童教育福利是“基于教育的人权观，反对社会排斥和歧视的观念和体制”，〔7〕创设一种全新平等共享的人文环境来促进特殊儿童的发展是其重要目标。更进一步说，特殊儿童教育福利旨在通过共享教育福利来实现特殊儿童在认知、行为、社会性等方面的发展，进而说明共享乃发展之前提，发展乃共享之取向，表达的是一种共享发展的理念。特殊儿童有自身的特殊需求，获得生存权是基本前提，但如果特殊儿童仅获得生存权，而无法实现能力、社会性等层面的发展，这也不能称之为真正的“赋权型发展”，也并非实质上的发展。事实上，“在残疾人群体的总量当中，残疾儿童是最具有能力开发价值的群体”，〔8〕这就需要以获得参与权为前提，以平等共享为要件，只有这样才能使特殊儿童的活动能力、社交能力、自我认知能力等得到有效提升，从而消解其内心深处的失落感，增强社会存在感，促使特殊儿童能更好地参与到社会生活中，最终促进自我价值的实现和福利状态的提升，此乃特殊儿童自我发展的实现。共享发展意在将社会发展成果让全体人民共同分享，共同感受社会发展成果带来的喜悦，这实质上是让“所有人共同享受大家创造出来的福利，使社会全体成员的才能得到全面发展”，〔9〕并“通过一定的制度安排和设计，在权利公平、机会公平、规则公平和分配公平的基础上，使人们公平合理地享有社会发展的机会、权利和成果”，〔2〕这体现的是共享主体的普惠性与共享原则的公平性，揭示的是共享是手段，发展乃共享之目标。因此，特殊儿童教育福利与共享发展在目标取向上不谋而合。

三、共享发展视域下特殊儿童教育福利供给路径优化

共享发展理念下特殊儿童教育福利供给路径优化是一个系统而复杂的工程，既涉及特殊儿童教育福利的内容、方式等重要环节的设计，也涉及供给主体间关系等要素的均衡与协调，还涉及供给机制的建构与优化等内容。因此，研究以共享发展为理论指导，将从供给架构、供给机制等层面对特殊儿童教育福利供给进行优化。

1.优化特殊儿童教育福利供给架构

（1）思路设计与优化

特殊儿童教育福利囊括了特殊儿童的物化教育资源需求和精神文化生活追求，也涉及特殊儿童群体认知、技能等能力发展与进步。据此，在共享发展理念引导下，应该以优化教育福利的供给思路为先导。具体而言，以“共享发展”为思想指导，建立以解决特殊儿童入学难为短期目标，“实现特殊儿童能与其他群体平等接受教育、参与教学活动、共享教育资源为中期目标，以促进特殊儿童‘全面发展+个性化发展’为终极目标”〔10〕的“三步走”的战略目标并稳步推进；同时，打破当前以简单物化教育资源为主的供给结构，建立以实现特殊儿童教育福利供给效用最大化为驱动，以充分利用与整合社会资源为手段，建立多主体协同供给、内容适宜且无歧视的起点公平、入学机会平等的多元教育福利供给模式。

（2）供给内容优化，以增强特殊教育福利的适宜性

第一，优化内容设计结构，打造教育福利“共享”空间。一方面，应打破仅以基础保障为主的传统供给内容结构，以既包括教育资助、师资培训、设施建设等特殊儿童教育福利体系的基础项目，又包括康复训练、心理干预、动作发展、社会适应能力提升等专业性教育项目的精准化供给内容框架取而代之。另一方面，残障设施的结构形态决定了残障人群在时间、空间与人群方面的可达性，进而影响他们对福利服务项目资源的使用效果和主观体验感受。因此，特殊儿童教育福利项目内容设计应摒弃以往同质化、“保大求全”的方式。设施建设方面应以嵌入式便利设计为重点，以社区为依托，打造熟悉的教育设施环境，提升特殊儿童的主观感受。同时，利用现有资源平台引入医教结合、技术专项发展等技术性教育内容，以增强特殊儿童教育福利内容的适宜性、共享性。

第二，增强特殊儿童教育福利内容安排的合理性。一是应根据特殊儿童在教育中的异质性与现实诉求的差异性，在现有的教育福利内容中融入具有针对性、适宜性的教育福利内容，如在普通学校教育工作中融入儿童早期发展评估工作，加强康复训练中心、资源教室等项目的推进力度，融入特殊儿童社会服务、关系网络建构等发展性内容。以实现特殊儿童的发展为福利目标，加大对特殊儿童教育的资源性支持以及财政支持力度，加强对特殊教育人才队伍建设的引导与管理。二是打破城乡差异性供给格局，提升特殊儿童教育福利安排的合理性。应秉持教育服务普惠性的价值理念，彻底摒除特殊儿童教育福利城乡差异，完善农村特殊儿童教育政策，加快教育基础设施建设，加大公共财政支持力度，以提升特殊儿童教育福利内容安排的合理性。三是加强特殊儿童教育福利政策精准化建设，实现精准设计。政策内容应围绕特殊儿童身心发展的阶段性特点与需求来设计，制定教育福利规范，引导社会教育资源有效嵌入特殊儿童教育体系。同时，要重视家庭在特殊儿童教育中的基础性和保障性作用，并以政策加以保障。可设立特殊儿童家庭照顾者津贴、特殊儿童家庭创业项目基金等，为家庭提供更多发展的机会，为特殊儿童家庭教育创造更好的环境。此外，应增加赋能、促能方面的政策内容，如加强对家庭照护的知识、技能培训，开展家庭照顾者喘息服务等，以提升家庭教育质量。

（3）优化供给方式，增强特殊教育福利的可得性

依照吉登斯积极福利的构想，特殊儿童教育福利旨在实现特殊儿童的发展，但在传统规制下，特殊儿童多样化的教育需求主要通过物质、资金等传统方式给予提供，这种供给方式是一种对已发生事实的被动应对，实为一种消极福利模式。可见，特殊儿童教育福利供给中方式较为单一且机械，使得特殊儿童所需的教育福利难以有效获得，即可得性较弱。因此，特殊儿童教育福利供给方式的优化刻不容缓。

第一，地方政府应结合共享发展理念，在教育福利递送过程中一改惯用的教育方式和模型，融入对特殊儿童的康复训练、护理服务、心理咨询与疏导等所需的方式，将随班就读、送教上门、个别辅导、融合教育等福利服务供给方式整合利用，进一步完善特殊儿童教育福利供给网络，优化传统特殊儿童教育福利供给方式，促其实现全面发展。

第二，创新特殊儿童教育福利供给方式，确保精准递送。一是基于公共服务职能、社会责任、血缘、地缘关系等因素充分整合政府、社区、机构、企业、家庭在特殊儿童教育福利供给中的作用，形成政府主导，社会、企业、机构广泛参与的特殊儿童教育福利联合供给网络，并建构多元主体协同供给方式，提升特殊儿童教育福利供给效率。二是结合地区实际改变过去以物质保障为主的单一福利内容，针对特殊儿童个体化特征来供给教育福利，在满足物化教育需求的同时，应注重特殊儿童精神层面的抚慰。运用现有资源强化特殊儿童心理层面的教育干预并进行合理疏导，注重专业化、整体化、促能性内容的导入与支持，使其培育积极心态，全面融入教育过程中，助其适应教育活动，在教育中实现物质福利和精神福利双赢。

（4）优化特殊儿童教育福利供给主体结构

①充分发挥政府在特殊儿童教育福利供给中的保障者效用

依伊瓦斯之见，由家庭、市场、国家共同搭建福利的整体框架，共同构筑“福利三角”的逻辑关联，“家庭属微观层面，体现的是团结和共有的价值；市场体现的是价值选择和自主；国家属公共组织，体现的是平等和保障的价值，而社会成员则是与国家、市场关系的建构者”。〔11〕这就要求特殊儿童教育福利供给必须实现多主体协同参与，共同供给。特殊儿童教育福利供给是一项系统而复杂的长期性工程，要实现有效供给就离不开政策、制度、资金、信息等资源的支持，也就意味着政策设计、制度安排、资金投入、组织实施必须先行。但是，政府是教育福利资源的主要管理者与分配者，尤其在特殊儿童教育福利资源供给与分配中一直占据着绝对主导地位。据此，在新时代背景下，在特殊儿童教育福利供给中应改变政府绝对主导的角色，充分发挥政府坚实后盾的作用，由主导者转变为特殊儿童教育福利供给的保障者，为特殊儿童教育福利供给保驾护航。

②建立健全多元主体协同供给网络，强化外部保障

社会是特殊儿童教育福利的集散之所，也是特殊儿童完成教育福利获取与转化，实现个人自我发展的重要平台。但特殊儿童因自身的特殊性，个人无法实现自我发展，除政府、家庭之外，还需要社会大力支持，为其提供发展所需的外部保障。因此，一是建立健全多主体协同供给网络。应加大宣传，在社会中培育互助平等、和睦友善的良好环境，积极动员社会主体参与特殊儿童教育事业，在社会中形成关爱特殊儿童、支持特殊儿童的良好社会风气。二是通过舆论、媒体积极引导社会正确认识特殊教育事业，使其主动关注特殊儿童教育问题，形成自觉扶弱助残意识，打造政府主导、社会参与、家庭辅助的多主体通力协作供给之势，打破政府绝对主体供给格局。三是以家庭为依托，鼓励慈善机构、社工组织、公益团体等主体合理介入特殊儿童教育服务领域，打破政府、家庭独立供给的困境，为实现特殊儿童教育福利普惠、资源成果全体共享创造良好的供给主体结构。四是强化学校教育主体效用，尤其是整合与发挥特殊教育学校的专业化功能，抓典型、树榜样，鼓励与引导市场、企业、机构等主体积极参与到特殊儿童教育福利供给之中，共筑特殊儿童教育福利多元主体协同供给保障体系。

2.优化特殊儿童教育福利供给机制

鉴于特殊儿童的特殊困境，特殊教育福利供给需要全面而合理的设计、多元主体的有效参与，这就必须建构科学、有效的运行机制作为保障，确保特殊儿童福利供给的有效性、适宜性。对于特殊儿童而言，确保教育福利供给的有效性最为关键。其中，信息机制的建构与优化必须先行。这就要求政府部门等教育福利供给主体在特殊儿童教育救助与扶持等方面应构建完善的信息通报系统，互通有无。一是政府应通过正负激励手段充分调动相关部门的积极性，提高特殊儿童教育政策执行效果，更为关键的是建立统一领导、灵活指挥的政策协调机制，优化特殊教育资源配置。二是进一步加强社会主体之间的沟通协调，建立健全信息共享系统，推进数据共享。三是合理分配共享信息系统权限，以便各部门在所需时可以调取信息数据，实现教育政策信息系统的共建共享。

特殊教育福利是一种稀缺性资源，在分配过程中应保证资源分配的有效性、公平性，因此，应当以建构内外双向监督机制为着力点，完善特殊儿童教育福利供给监督机制。

第一，强化特殊儿童教育福利政策执行监督主体的监督功能。一方面，加强内部监督机制建设。应强化纪委监察部门、人大以及教育主管部门的监督权，加大对各政策执行部门的监督力度，确保教育福利政策有效执行和配套措施落实到位。另一方面，强化外部监督效用。坚持以特殊儿童教育需求为导向，鼓励公众积极参与，建立与完善“政府——社会——公民”间的互动渠道，保证信息互通的及时性、有效性，进一步提高监督效率，进而能够在特殊儿童教育过程中及时发现问题、解决问题。

第二，完善特殊儿童教育福利供给人才培育机制。加强对特殊教育人才的支持，可通过政策层面给予安家费、生活补贴、购房优惠等支持，鼓励特殊教育、医疗护理等专业人才到急需的地方就业，以便支持特殊儿童的发展。可通过降低普通义务教育学校师生比、加大专职培训力度、保障并提高特教师资人员的待遇水平等措施来提升特殊儿童教育福利供给水平。此外，应加强特殊儿童教学活动设计与研究工作，针对特殊儿童进行课程的改革与制定。

第三，完善特殊儿童教育资源筹措机制。其一，完善教育经费管理机制，应把普通教育和特殊教育福利经费区别开来，针对“随班就读”普通义务教育学校建立专项拨款机制，确保专款专用。其二，积极探索特殊儿童教育资源“准市场”供给机制，拓展特殊儿童教育资金筹集渠道，进而确保社会资源特殊儿童平等共享。

综上所述，共享发展作为一种先进理念，为保障特殊儿童实现教育公平、平等参与教育过程、共享社会教育发展成果提供了理论指导。在共享发展视域下，特殊儿童通过教育实现全面发展任重而道远，这就需要各供给主体通力合作，理清当前特殊儿童教育福利供给中的问题、逻辑，进而才能优化供给模式，为我国特殊儿童群体提供优质的教育福利服务，助其实现全面发展。