我国“一村一警”警务模式发展现状分析

董建功

（中国刑事警察学院 公安基础教研部，辽宁 沈阳 110854）

“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系[1]”在党的十八大报告中有所阐述，为我国公安机关工作提供了思路，指明了方向，需要完善无缝、综合、多元化的立体社会治安防控体系。“一村一警”制度，作为一种创新的乡村治理机制，在落实群众路线，在实际探索的过程中对于问题的发掘呈现以及解决都可以看作是全新的一种尝试。在广西都安县、湖北孝昌县、河南新密市的相关模式实践中能够发现：各地区公安部门根据当地实际情形，积极完善辖区警务机制，采取有效措施提升治安防控水准，利用“一村一警”工作机制，对村户居民入户走访，将问题解决在萌芽阶段，使人民大众更加具有安全感；与群众充分团结在一起，加大普法宣传，提高群众安全常识，使乡村村民知法守法的意识和水平得到全方位的提升；贯彻落实“将警力下沉一线，把服务延伸一线”原则，创新“片区制”“网格制”框架可以节省警力将人力资源优化配置，与人民群众更紧密的结合起来。基于广西都安县、湖北孝昌县和河南新密县三个地区警务模式的现状分析，结合东北乡村特点，提出粗略的完善建议和创新性的“二四七”工作模式。

一、“一村一警”制度的背景

（一）“一村一警”制度的含义

“一村一警”制度就是每一个行政村，都进驻一位熟悉村内情况的民警，他们都是从市、县的公安、刑侦、交警等部门经过严格挑选决定的。此外，还设置一个警务室，把警力部署到底层一线，力保“村村都有警、日日能见警”。我国是农业大国，乡村人口占全国人口的 41.48%。乡村所占的区域较大，农业人口数量多，农村乡镇的安全治理不够稳定，当位于基层的乡村不安定时，会导致整个社会局势的动荡。随着社会经济的发展，乡镇乡村人民的生活水平有着极大的改善，农村的社会风格面貌也发生了一定的改变。同时农村对于环境方面的调控管理变得复杂，各类警情及刑事案件也频繁在乡村爆发，所以改善乡村治安状况，成为了公安机关的重点努力方向。比较近年来我国全面推进的城市社区警务创新、网格化治安防控工作开展所获得的成绩，农村地区社会治安工作由于控制范围大、任务量大、基础设备薄弱、警力严重短缺等原因，农村治安工作仍然是我国社会治安的薄弱环节。因此，急需进一步对目前“一村一警”警务模式的现状进行总结和研究，完善警务模式，推进农村社会治安防控体系。

（二）“一村一警”制度的现实意义

农业是中国国民经济的命脉，农业农村健康发展至关重要。而能否持续稳定推进农村健康发展，则取决于农村社会是否稳定，农村社会治安状况是否良好[2]。针对乡村警力严重不足的现状，为了持续稳定推动乡村健康发展，各地区公安部门均根据当地乡村地区经济建设、产业结构、社会文化特征，推出“一村一警”模式。如广西都安县、湖北孝昌县、河南新密市等都在试行中。县公安局都在严格遵守省公安厅的一系列规章制度以及治理政策，积极响应公安部门深化社区和乡村警务策略。尤其需要注意的战略是，乡村警务能够有序推动社会治安防控工作，拉近城乡治安防控差距。

落实“一村一警”模式，面向整个县城，站在推广实行的角度来看，“一村一警”制度的实施在全国各县展现出了初步的效果，符合乡村公安工作实际。对于促进城市、乡村地区的警务工作，“一村一警”的建设不可或缺。

第一，“一村一警”进一步优化了基层警力资源配置，有效应对农村基层警力资源不足的情况。“一村一警”可以为社区警务工作开展带来积极影响，同时大幅提升基层警力工作效率。

第二，有助于促进警民关系进一步和谐，提升社会民众安全感和幸福感。在“一村一警”模式下，警民关系得到明显改善，对社会和谐稳定建设也带来积极影响，为农村地区社会治安工作开展打牢基础。

第三，能够为农村社会群防群治工作开展、社会治理高效推进带来帮助。“一村一警”模式能够提高“打防管控”准确性和有效性，成为了社会安全治理的“第一道防线”。

第四，一定程度上推动了公安机关行政管理水平，不断提升民警队伍综合素质。从整体角度而言，“一村一警”能够为民警工作创造健康、稳定的平台。具体而言要求民警能够发挥主导作用，成为农民民众的信息联络人员、服务人员、政策讲解人员[3]。进一步增强民警业务能力，提升工作效能。

但是，目前在落实“一村一警制度”方面也有一些不足之处，如在思想方面的认识不太全面、没有很高的工作效率等一系列问题，所以，对于“一村一警”制度，其现实发展情况的研究意义重大。

二、“一村一警”制度发展现状

（一）广西都安县

1.具体做法

广西，我国的少数民族自治区之一，也是一个经济相对落后地区。广西的公安部门把实际情况作为基础，在2012 年开始推广“一村一警”的新型政策措施，其主要措施是:充分认识制度，重视制度，大力推进制度建设。公安部门积极选择有较强工作能力、工作效率高、素质良好的民警，还应用了自荐以及他人推荐等方式进行全面仔细地选取，以确保每个村镇都有充分的警力资源。农村警察具有对于地理位置以及环境充分熟悉的优势，对于工作的进行有着极大的帮助，以保证“一村一警”策略在最大程度上发挥优势。村内兼职民警与村内岗位相匹配，确保群众最信赖的警察担任村委会的领导岗位。硬件设施方面配备充足，把常驻的警察的相关信息公布在公示栏中，有利于方便人民群众的求助以及咨询。该制度明确划分村警职责范围：人口管理和服务、法制宣传和教育、不办理刑事案件，村警是责任区民警的辅助者，延长其工作长度与深度。

2.初步效果

“一村一警”机制得到了当地公安机关的高度重视，还特意成立专业调研组，负责进行都安县相关工作的调研。调研认为推行“一村一警”警务新模式，就是“通过民警包村对户密切联系群众的方式，破解警力不足困境，是推进警力下沉的有益探索[4]，是稳固乡村基层政权建设、维护乡村治安稳定的有益探索”。与此同时还提出要在实践中不断总结完善存在的问题。广西省积极响应公安机关的一系列政策，在“一村一警”的政策实施探索中得到了不错的成绩，村警转变工作作风，提高工作热情，使警民关系更加亲密，警民沟通更加方便，明显提高工作效率，稳健推进乡村社会治安防控工作，真正地把警力下沉至一线，警员进家进户解决纠纷。

（二）湖北孝昌县

1.具体做法

湖北省孝昌县公安局结合当地乡村特点，在2013 年实施“一村一警”新政策。在不影响公安机关原有岗位的情况下，派警察在乡村挂职作为农村警察，把全局现有民警的部分精力放到乡村去，把乡村公共安全的责任分配到每个警察身上。争取实现五个目标：关键人员全掌控，无冲突纠纷出村，素质和能力大大提高，基础信息快速提升，基层组织力量增强。施行相关政策的管理模式，构建能够促进农村社会发展、提高农村民众幸福感的平台。这表明“一村一警”即是警务工作，也属于政治责任范畴。孝昌县在“一村一警”政策推广过程中，共计安排四百多名民警驻村或社区，累计走访当地民众约3.5 万人次，获得社情民意信息800 多条，涉及民众建议、诉求、社会舆论等，治理关键人口超过400 人，有效调节社会冲突纠纷约600 起，并采取积极有效的对策，扶助有困难的民众近600 人。[5]

2.初步效果

“三降”：一是接警数量下降。在实施“一村一警”政策之后，民警在农村中提高了治安防控力度，积极应对潜在冲突争议，对此类事件做到干预在前，预防在先，以前常发生的警情由此得到很大改善。另一方面，群众与警察关系亲密、容易取得面对面交谈的机会，一旦遇事、面临困难，可寻求村警帮助，这使得110 指挥中心同期接警数量明显下滑，有效警情数量相比去年同期减少了62%。二是案件数量下降。“村村都有警、日日能见警”在“一村一警”政策实施之后，有效打击农村违法犯罪活动。数据统计表明，全县范围内刑事案件数量、治安案件数量分别相比去年同期减少22%和56.3%，这表明社会和谐稳定建设取得一定成绩。三是事故隐患下降。驻村民警在辖区内积极开展普法活动、组织安全知识教育，通过巡查、整改安全隐患的方式减少事故隐患，使得此类警情同比降低80%左右。

“三升”：一是信息的真实性和实时性上升。村警在日常工作中与当地民众保持良好互动，获知民众真实想法和诉求，逐步掌握存在的隐案和小案，使得治安环境得到改善。二是民众安全感、幸福感上升。当地民众观察到民警长期在身边，安全感也随之提升，生活幸福感也得到提高。村警将所驻行政村作为责任范围，积极地负责各项工作。2013 年，在“一村一警”制度的带动下，得到了群众的一致好评。三是村警综合素质、岗位积极性以及工作效率明显提升。驻村民警全面了解与农村社会治安相关的实际情况，村警与村干部交流沟通更加频繁，为乡村治理进一步的完善带来了新方向。

（三）河南新密市

1.具体做法

河南省的人口数量极大，村镇所占面积较大，人口密集，乡镇治安的稳定性对于乡镇发展来说占主导地位。“一村一警”的模式是公安部门以及相关机构对于实践基层，坚持体恤民情民心的探索与实践。在保障社会安定的情况下，加强对于警力的推动作用，使警务基层更加稳定，公安部门的基层基础得以巩固，加强对于城乡社区警务模式的管控，可以进一步解决警力稀缺，工作力度不够的问题，进而使公安部门服务工作的实践能力得以提升，社会治安更加稳定。

2.初步效果

过去虽然不少农村也成立警务室，并挂上警民联系卡，但通常警务室并无工作人员，甚至时间一长联系卡上也出现灰尘，导致民众对警务室的工作效果并不认同。造成这一情况的主要原因为：辖区面积较大而警力资源不足，民警无精力前往全部村庄，特别是部分偏远村庄去的较少；农村工作环境相对艰苦，部分民警主动下村的积极性较弱，而县市级公安部门往往警力紧张，因此较少直接安排民警前往农村进行工作；内部激励机制不完善，民警对前往农村工作缺少热情。“一村一警”政策能够较好应对现阶段农村警务工作效果不佳的情况。通过民警与行政村对接的方式，确保各行政村（社区）完成警力覆盖，要求驻村民警进村入户，充分掌握辖区社情民意，获悉治安防控信息，改善当地紧密关系，从而打造社会治安稳定环境，确保警务工作有序开展，为农村地区社会和谐稳定建设提供保障。

三、“一村一警”制度落实瓶颈

（一）缺乏思想上的认识

1.民警思想认识不全面

部分公安相关部门对“一村一警”的制度理解相对片面，缺乏对此项工作的全面详细的认识。有些民警、村干部对“一村一警”政策实施的重要性并不了解，对村警如何工作、如何改善农村治安环境、如何维护农村社会和谐稳定缺乏足够认知，在思想层面存在抵触心理。机关内布置工作浮于表面，没有制定具体工作内容。部分经济不发达的地区工作人员思想认知不全面，解决不了村警工作编制或辅警的待遇问题，如此影响了村警、辅警警务工作的积极性。

2.村民思想认识不足

我国农村地域比较广阔，而且部分地区山路多，交通不便，经济相对落后[5]。村民对警察职能认识不足，加上村霸村痞存在，百姓遇到问题不敢找警察也不将真实情况告知警察。一些村庄存在制毒贩毒、制假售假、买卖妇女儿童的违法犯罪事实等，这也是过去警力没有下沉至一线脱离百姓导致的不良后果。针对这些存在犯罪的村庄在整治过后，更应加强警力部署，加强与村民沟通交流，将犯罪行为扼杀在摇篮。

（二）村警服务意识不足

1.基层警察过于年轻化

各县“一村一警”制度在实践中每年都有年轻的警察在工作岗位上只工作了很短时间就申请辞职离开的现象，这类年轻的民警在工作前都是经过严格的筛选的，但是他们当中大多数家里只有一个孩子，不了解民情，对于农村乡镇的生活环境以及生活情况的了解也微乎其微，对于群众的工作极其不熟悉，服务意识淡薄。

2.“一村一警”落实不彻底

对于一些任职时间较长的人民警察来说，他们的工作范围大多是机关内，对于群众的工作也不熟练，同样没有太大工作热情。他们每天都在警务室中工作，很少下到基层，在村内实地考察情况，不主动与人民群众沟通，村警缺乏工作积极性，这些农村民警没有做到全部身心地投入到基层中去，而乡村工作是繁杂的，多数是鸡毛蒜皮小事，“大事化小，小事化了”是解决这些问题的途径，而有些村警缺少这样的沟通情商。

（三）部分地区警力分配不均

1.村警编制无法解决

长期以来，如何丰富农村地区警力资源是我国农村地区治安防控工作中的难题所在。目前乡村警力在短时间内难以获得大量增编，因此现有民警在完成本职工作之余，需要保持一定精力关注农村工作，这无疑是加大工作强度的做法，但这种城乡警务资源整合的方式却是更切合我国乡村实情的做法。若设置专门村警岗位就需要厘清村警和管辖区民警的职责，不能混为一谈，不能因是村警就降低待遇，反而要增加基层一线村警待遇和警务配置。

2.村警培训工作不到位

现阶段部分在机关工作的民警和新入职民警，与群众交流、协调的水平不高，业务能力相对欠缺，在进行工作之前没有得到专业的针对性培训，以至于乡村民警没有系统的工作策略及工作措施，而且与乡村相关工作的普及力度不够大，使很大一部分乡村民警不清楚做什么，怎么做，怎么才能做好，还有一部分乡村警察对于自己的工作没有做到很全面的了解，导致越权现象的产生，甚至有的驻村民警来到农村带有消极情绪，不认真处理公务。从长效发展来看，提升村警综合素质、完善信息设备等能够有助于农村地区治安防控工作开展。

（四）宣传工作的缺乏

1.政府宣传力度不够

“一村一警”的模式在一部分地区没有做到全面的宣传，以至于没有浓厚的工作氛围，群众甚至是公安部门对这种模式的了解也不够全面不够透彻。对“一村一警”警务模式的宣传仅限于口头上的讲述，方式单一，对村民宣传的效果甚微，甚至没有普及所有村民。

2.宣传内容缺乏针对性

宣传工作的深度和广度不够，各单位没有具体负责宣传的工作人员或者宣传人员往往身兼数职，权威不够，无法与乡村宣传做到无缝衔接，形式和内容也不针对具体的农村治理，百姓对“一村一警”了解甚少。诸如此类的现象，都会给宣传工作带来负面影响。

（五）信息报送拖延迟缓

1.地理条件限制

时效性是公安部门收集的信息的特性，即过时信息会失去其价值[6]。农村地区地广人稀，人们的居住情况不够集中，各个乡村之间的距离较大，还有偏远地区的村落一般山路较多，路况不好，交通不方便，为人民警察收集信息以及及时报送信息增加了难度，这些日常工作中的阻碍使工作难以顺利开展，导致了工作进展情况上报不及时的问题。

2.警务配置不充分

有些偏远乡村经济较落后，无法修建单独村内办公机构，也没有独立的纠纷调解室，网络通信不便利，收集村民信息不及时，都会导致工作滞后。村民有事时无法及时与村警沟通，在发生点小事后还是一味的拨打“110”，造成了极大的浪费警力，不能发挥“一村一警”真正目的。

四、对“一村一警”制度完善的建议

（一）提高政治站位，统一警务认知

各个级别的领导阶层，尤其是公安部门的相关领导，必须要对于“一村一警”的工作模式在社会稳定中的地位以及所发挥的优势更加的清楚明了。对于“一村一警”模式推行的重要性以及必要性，必须要有明确、充分的认识。特别是加强民警对警务模式的认识，扭转重打击轻防范意识，进一步的增强对于源头的治理与防范，才能实现共赢，推进警务模式的顺利进行，切实维护农村社会的安定性。多举行一些法治活动，通过广播、黑板报、拉标语等方式，让村警定期为村民进行普法教育。不仅确保村民了解村警的工作内容，也要提高村民的法治意识，增强威慑性的同时也提高对违法犯罪的防范能力，减小犯罪的发生概率。只有踏实做好各项工作，从细节着手加以提高，才能使得社会治安基础变得牢固，为村警工作的开展创造良好、健康的外部环境。

（二）加强培训力度，提高综合素质

“一村一警”警务新模式能否顺利实施与民警素质的高低息息相关，能否取得实效也与此密不可分。乡村民警是预防、发现、处理一些不正当行为的关键核心力量[7]。在乡村，警民联系也十分密切，乡村民警要具备对不正当行为预防、发现以及处理的能力，这也是开展这项工作的关键核心力量。所以为了进一步强化乡村警察的素质，需要对其进行阶段性的相关培训，还应该继续针对乡村情况进行相关的学习。具体包括：了解该村风土民情、了解村内各个家族情况、了解该村常见警情和如何有效调节家长里短的小矛盾等，使乡村警察尽快融入农村，不脱离群众。培训工作需要结合民警岗位实际需要，形成具有针对性的培训方案。在经过科学培训之后，使村警整体工作责任心和积极性得到提高。“缺什么补什么”是培训村警的第一要义，丰富培训内容，提高培训的质量以及效率[8]，进一步使农村警察的素质得到提高，使其可以更快更高效地完成相关工作。

（三）严格队伍管理，加大监察力度

为了使得驻村警察的积极性得以提升，公安部门应该结合当地的实际情况以及相关的治安情况，定制更全面的考察方案，并定时定点进行监察工作。例如：坚持每周1 次服务讲评会，对警务工作评分，每个月都要进行监察结果上报以及例会讨论的工作，并且在每年年底应该邀请其他相关机构的代表人员进行对群众满意度的测评工作，并将此结果作为升职或者其他优待福利的参考。与此同时，还对民警等相关工作人员进行相应的考核并加以排名进行公示，防止“一村一警”工作流于形式，防止民警对于工作有所懈怠，激励驻村民警更进一步的提升工作效率，全面发展。

（四）落实宣传工作，确保警务机制能够深入人心

“一村一警”警务机制，在人口众多的农村影响范围较大，是一项涉及全警的系统工程。公安部门应该更加注意相关的宣传力度，积极发挥媒体的优势，利用最前沿火爆的宣传平台，加大宣传力度，使得氛围更加浓厚，村警不仅要在解决纠纷上努力，也要切身为村民着想，通过普法教育，走访重点人员，详细了解村民构成、受教育程度、家庭状况，分析研判，归纳总结出常发警情违法事项，预防犯罪发生。

注意发现典型，在“一村一警”机制工作中发掘展现出积极事件的宣传力度，迎合热点，把“一村一警”模式融合到日常工作中去[9]。使人民群众对于这种警务模式能够保障社会安定等方面用途的认知更加充分，不仅要对群众宣传这种警务模式，而且还要对公安机关内部人员进行宣传，使民警对这种机制的认知更加清晰，将重点工作依托到“一村一警”的工作模式中，能够更进一步的完善相应的工作。例如，部分地区在进行新冠疫情排查工作时，“一村一警”机制就提供了极大的便利，户户通知，家家隔离，做到不留死角，不留盲区，早发现早隔离。不仅减少了疫情传播途径，也稳定了社会治安。

（五）增加经费投入，确保信息无误

1.提供经费支持，确保奖惩制度落实

村警工作没有充足的经费支持，则难以有效落实各项工作任务。当地公安机关需根据行政村实际情况，结合村警制定的工作实施要求，在财物层面提供足够支持。适当给予人民警察一定的鼓励，充分调动其积极性，进而为农村整体治安防控工作的实施带来积极影响。对工作成绩突出、民众满意度高、治安环境改善明显的民警，应通过创先争优的方式进行表彰并做出物质奖励。对工作积极性不足、民众满意度较低的民警，可进行通报批评或责任追究，将此项工作与年底的绩效考评挂钩。另外，通过开展“十佳村警”评选工作，创先争优，共同进步，促进警务工作的高效发展。

2.加大财政投入，保证警务设备齐全

创建一些环境较好的警务工作室，使其具备调解室、咨询室等功能。在经济较落后地区也要依托村内政府机构，建立单独警务室。警务办公室周围的装饰配备应该保持庄严，为了保证民众求助与咨询的便利，应安装警务联系箱，贴挂村警姓名及联系方式。警务室需要配备防盗门窗，以及相关的办公用品、生活用品、有助于提高工作效率的相关物件。另外，办公室门口应该提供全天的免费通话的电话服务，可以有效解决人们需要临时求助以及咨询的问题。民众能够尽快找到民警并向其寻求帮助，解决问题。向民众提供关于监察部门的相关电话，对村警工作存在的意见以及建议等问题可以通过拨打该电话得以解决。设立流动警务车，每周利用不少于两天半的时间，开展巡逻工作、排查重点人员、解决突发警情、深入乡村开展工作。

3.创新科技手段，拓展沟通渠道

将创新科技手段融入到乡村治理过程中，拓宽信息来源渠道。加强警民之间的互动与沟通，建立“阳光警务”大厅联络群和志愿者队伍，对所获得的群众有关村内治安问题的情报进行分类筛选并及时准确上报。争取为每名村警安排警务终端，方便其进行信息采集等方面的工作。在网上设立社区警务板块，使民众更加方便快捷地在网上查询相关信息以及求助等。

五、结 语

中国农村地域广，跨越三大温带，气候地理环境不同，不存在一套适合全国的完美的“一村一警”警务模式。东北地大物博、地广人稀、民风较粗犷，通过对突出地区的“一村一警”警务模式分析，结合东北地区农村文化和地域特征，建议东北地区警务模式吸收突出地区优秀先进的部分制度，重视实践落实中出现的问题，参考本文提出的对策，制定符合本区域实情的农村立体化防控制度。笔者创新性地提出了“二四七”工作模式：“二”是指每村至少配备两名正式的“村警”和少数辅警专门处理该村发生的小矛盾小警情，成为矛盾调解员；“四”是指一周每名村警至少有四天在乡村内巡逻，在警务室处理基本警务，两个村警交叉换班做到警务室天天能见警；“七”有两种含义，一方面是指每周七天警务室必须有值班人员，另一方面每周做一次总结会，组织不固定村民代表对警务工作进行打分，打分方式通过门口悬挂不记名投票箱，该打分结果必须公示挂在警务室显著位置，制定奖惩制度并严格执行。

“一村一警”模式的呈现与推广是一项系统工程，公安部门自己的警力是不能满足需要的，一定要有各地方党政机关等力量的支持，也需要民众自觉加入维护乡村安全的行列。公安机关加强各方的支持，使村警深入民众的内心，才可以顺利地推行“一村一警”落地实施，最大程度地发挥其维护社会安宁，增强民众满意度的积极作用，充分实现其为人民服务的根本目的。