新发展阶段的中国贫困治理研究

孙 朝， 宁甜甜

（上海师范大学 马克思主义学院，上海 200234）

习近平总书记指出：“正确认识党和人民事业所处的历史方位和发展阶段，是我们党明确阶段性中心任务、制定路线方针政策的根本依据，也是我们党领导革命、建设、改革不断取得胜利的重要经验。”［1］党的十九届五中全会提出，全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军，这标志着我国进入了一个新发展阶段。为此，探究新发展阶段的贫困治理，具有重要理论及实践启示意义。

一、我国贫困治理的背景

中国共产党自成立之日起就开启了消除贫困、走向富裕的实践征程，致力于在推动经济社会发展的进程中解决贫困问题。党的十八大以来，在习近平总书记关于扶贫开发工作重要论述指导下，逐步形成了有关精准识别、帮扶、退出、考核、评估等一系列的政策体系，贫困治理能力显著提升，逐渐探索出具有科学性和有效性的贫困治理体系，为全球贫困治理贡献了“中国方案”。习近平总书记多次强调，全面小康“一个都不能少”“一个民族也不能少”“不让一个人掉队”，实现贫困地区的全面小康是推进国家治理能力现代化的关键一环。随着全面小康社会的实现，绝对贫困的消失，贫困呈现新的特点，贫困治理应随着具体实践和发展形势不断优化与完善。从经济治理来看，疫情影响导致经济发展增速放缓，供给侧结构性改革加快推进，利益格局分化导致各种社会矛盾积聚，缺乏长效监管机制，扶贫资金效益边际递减；从制度来看，贫困治理的制度体系尚待完善，以行政思维替代贫困治理思维的传统倾向依然存在，制约着贫困治理成果的显现。从社会治理角度来看，绝对贫困虽消除，但基础设施短板问题依然存在，部分贫困地区“软”“硬”基础设施尚待完善，因疫情影响造成返贫风险。

二、新发展阶段我国贫困治理的趋势和羁绊

习近平总书记指出：“经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9 899 万农村贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。”［2］他进一步指出，“打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴”［3］。因此，新发展阶段我国贫困治理呈现出由治理绝对贫困向治理相对贫困转变、贫困衡量标准由单一性向复杂性转变、贫困分布由区域性向散点性转变、特殊贫困群体的治理由粗略性向精细化转变的基本趋势，贫困群体内生动力不足、城乡一体化壁垒、贫困地区的生态维护和发展能力等羁绊将进一步显现，影响贫困治理成效。

（一）新发展阶段我国贫困治理的趋势

1.贫困治理将由治理绝对贫困向治理相对贫困转变

为了详细地研究贫困类型、贫困程度及贫困区域分布，国内外学界从不同角度划分贫困类型。根据贫困程度不同，将贫困划分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困主要是指生存贫困，即一定社会生产和生活方式下，家庭以及个人依靠合法劳动获取的收入不能满足其基本的生存发展需要，也就是人们常说的“食不果腹，衣不遮体”。全面建成小康社会之后，我国的绝对贫困已经消失，基本实现“两不愁，三保障”的目标，但相对贫困仍将存在。相对贫困是指社会成员相对于当时、当地大多数社会成员的生活水平，处于最低的生活标准，是在吃饭、穿衣不成问题之后进一步发展过程中存在的贫困［4］。相对贫困具有次生性、多维性、分散性等基本特征［5］，影响相对贫困的因素更多、更复杂……且呈现出交叉融合的特点［6］。目前学界普遍认为，绝对贫困消除后，相对贫困将成为研究重点。但也有学者指出，农村相对贫困并不意味着是一个社会问题，它是被纳入政策领域后才被问题化的［7］。

2.贫困衡量标准向复杂性转变

在新发展阶段，贫困标准将由基本满足生存需求转向综合多维。仅以收入为基准来衡量是否贫困，不能真正反映贫困群众发展性需求。在全面建成小康社会、绝对贫困消除的背景下，根据马斯洛需求理论，贫困群体将在需求结构、层次、类型等方面发生调整和变化。新发展阶段后单一贫困识别模式的衡量标准将消失，贫困的衡量标准也将向复杂性转变，包括经济维度、社会发展维度和生态维度，更涵盖权利贫困、能力贫困、精神贫困、健康贫困等方面。贫困治理的复杂性要求设置综合性的扶贫措施，不仅要兼顾贫困群体的各项发展性需求，更要凸显贫困群体权利保障和能力建设的重要地位。

3.贫困分布由区域性向散点性转变

我国人口基数大、幅员辽阔，以前的贫困人口主要集中分布在自然条件恶劣、公共基础设施薄弱的中西部地区，贫困呈现明显的区域特征。随着现有标准下绝对贫困的全面消除，区域性整体贫困得到解决。但是刚摆脱贫困的人口由于自身的脆弱性以及所处环境的特殊性，容易出现返贫现象，但区域性的返贫将成为贫困治理的“极少数”，贫困人口分布将不会出现区域分布的状态，散点性分布将是“主流”形态。

4.特殊贫困群体的治理由粗略性向精细化转变

新发展阶段贫困治理的精细化体现在既要着力帮扶儿童，也要解决城市化和老龄化进程中的“留守老人”，这既是对社会发展转型的基本要求，更是新发展阶段贫困治理的重要内容。以往的扶贫更多地聚焦于有劳动能力的人群如何提高生产率、增加收入，而忽视了儿童早期教育对反贫困的重要性。贫困治理精细化要求增强对儿童帮扶的认识，把消除“一切形式的儿童贫困”作为贫困治理重要组成部分，建立起消除儿童贫困的制度框架。我国已经进入老龄化社会，老年人正面临贫困发生率上升、非制度性致贫因素增加和“贫困沉淀”特征日益明显的新情况。“贫困沉淀”是指贫困作为一种社会现象在某一群体或某一方面的集中体现，主要表现在地区分布的区域沉淀、目标对象的群体沉淀和人格特质上的心理沉淀［8］。我国贫困治理的精细化要求更加关注弱势人群的发展需求，确保特殊贫困群体能够共享社会资源。

（二）新发展阶段我国贫困治理的羁绊

进入新发展阶段以后，我们要做好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。中国国家乡村振兴局局长王正谱表示：“乡村振兴是我们国家实现现代化的一个关键性工程，全面实施乡村振兴战略，深度、广度和难度都不亚于脱贫攻坚。”［9］新发展阶段，部分贫困群众内生动力不足、城乡二元化壁垒、贫困地区生态维护和经济发展能力欠缺、贫困治理多元主体关系错位等羁绊将进一步显现。

1.部分贫困群体内生动力不足

新发展阶段我国贫困治理将实现由以政府为主导到多元社会主体协同治理的逻辑演变，推动贫困治理纵深发展，这是推进贫困治理的重要手段。部分贫困群体出现内生动力不足和提升脱贫质量乏力。随着我国区域均衡发展战略的实施，区域差距逐渐缩小，但“数字鸿沟”仍然存在。“数字鸿沟”是指信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟。“数字鸿沟”阻碍了农村贫困群体对于数字化信息资源的获取、共享和利用。另外，贫困治理出现“悬崖效应”。精准扶贫使贫困村和贫困户拥有了大量的资源，在各种扶贫资源层层加码的情况下，造成“悬崖效应”，这是引发临界贫困群体缺乏脱贫积极性的重要诱因。与此同时，贫困群体长期的物质匮乏导致文化空间内卷化，形成被固化的社会文化空间结构。费孝通在研究中国乡村结构时提出了“差序格局”的概念，即在亲属关系、地缘关系等社会关系中，以自己为中心像水波纹一样推及开，愈推愈远，愈推愈薄且能放能收，能伸能缩的社会格局［10］。“差序格局”是传统的“熟人社会”的运作方式，“熟人社会”的运转逻辑和伦理规范使贫困治理更倾向于“各亲其亲”，同时“不患寡而患不均”的传统观念使贫困群体对于优惠政策和资源的获取产生了普惠心理，出现了“贫困轮流做”现象，造成了物质贫困与精神贫困的恶性循环。这些基于物质贫困的思想观念和心理机制以代际传递的方式不断传承延续，导致贫困群体内生动力不足。

2.城乡二元分化壁垒

二元分化的城乡治理格局一直是贫困治理进程中的关注点。随着我国经济社会发展，国家相继出台了一系列反哺政策，旨在打破传统的二元结构，致力于贫困治理。以往的城市管理和农村管理是分头进行的，在不同的管理体制下运行，但随着经济社会发展，人口的流动愈加频繁、农村人口流向城市，在城市中也存在由于收入低、发展基础差而滞留的贫困人口，这部分城市贫困人口在解决绝对贫困的过程中属于被弱化的局部地带。因此，如何在推进城乡一体化的过程中消除贫困、如何在贫困治理的同时又促进城乡融合发展是值得关注的重点问题。

3.贫困地区生态维护和经济发展的能力欠缺

2020年后我国14个集中连片特困地区、民族地区摆脱绝对贫困，但是滇桂黔石漠化区、武陵山区、乌蒙山区、秦巴山区、大别山区是国家重点生态功能区，大多处于山区、高原或沙漠，自然条件相对不利，耕地资源少。森林破坏、水土流失、土地贫瘠及自然灾害频发，使贫困治理与生态脆弱性有着极高的关联性和重合度。全面建成小康社会从整体上消除区域性贫困，贫困人口实现“两不愁、三保障”即脱贫群众不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，饮水安全也都有了保障。但由于与东部地区的经济发展水平、基础设施、公共服务处于不同的发展梯次，这些地区生态保护往往依赖政府转移支付，虽取得了一定的成效，但存在效率低、资源浪费等问题，生态维护和经济发展能力亟需提升。

4.贫困治理多元主体关系错位

政府主导是我国贫困治理的基本经验，但一些地区由于政府的过度行政干预，形成了“强政府、弱社会”的特征。一方面，“强政府、弱社会”导致一些地区对政府的依赖性强，政府全权承担贫困治理的重任并且采取政治和行政的逻辑而忽略市场的逻辑。尤其在产业发展与贫困治理方面，“强政府、弱社会”会影响部分地区特色生态产业可持续发展的社会根基，压抑资源型产业的发展。另一方面，一些本该适用“社会自治”机制的事务，却由政府接盘管理，导致政府“越位”和社会管理缺位。

三、新发展阶段贫困治理的方向和路径

进入新发展阶段以后我国的贫困性质也由绝对贫困转向相对贫困，但贫困作为复杂的经济和社会过程会反复生产和再生产［11］。由此决定我国贫困治理方向和路径也将发生转变，主要包括以下几个方面。

（一）贫困治理常规化与制度化

党的十八大以来，党中央通过许多措施，广泛动员社会力量，集中人力、物力和财力，实施各种脱贫措施。对于贫困人口集中或有突出贫困问题的地区，这些措施非常必要。但对于相对贫困问题，这些措施将不完全适用，贫困治理需要转向常规化、制度化。首先应该建立一个新型扶贫机制。从中央到地方，从省到市县需要将相对贫困治理纳入自身日常工作之中，使其成为本级政府的一项重要工作。同时，作为减贫的实践主体，市县要因地制宜，结合自身实际开展统筹规划，构建以点到面、点面结合的制度化与政策化贫困治理方式。其次是构建“两个一体化”的反贫困治理体系。即要建立城乡一体化的反贫困治理体系和多部门协同一体化反贫困治理体系。充分考虑相对贫困的多维性特点，构建多部门融合的大扶贫格局，解决扶贫工作中出现的“碎片化”治理困境。

（二）从“扶贫”转向“防贫”

新发展阶段的贫困治理，要重点完善防贫为主的政策体系与治理机制，防止发生“一边扶贫，一边生贫”局面。首先，要做好相关政策的延续与衔接工作。脱贫人口在社会经济生活中依然是弱势群体，因而具有脆弱性和边缘性等特点，各级政府要延续部分扶贫政策，使其具有一个脱贫的过渡期和缓冲期，让贫困人口逐渐退出。其次，让易地搬迁户更好融入社会。应充分考虑强化地方资源特色，对主导产业进行大力扶持培育。通过政府购买服务方式，设置一批“公益岗位”，实现当地贫困人口就业和增收，做到周边城镇公共服务的延伸以及和安置区的有效对接。同时，加大力度保障深度贫困地区的义务教育、基本医疗以及住房安全等，提高贫困地区人民的生活水平。

（三）进一步缩小城乡差距

进入新发展阶段，要进一步缩小城乡差距，打破城乡二元化壁垒。首先，确保城乡之间各类资源要素流通自由。积极推动贫困地区农业转移人口市民化的进程，不断完善个人和企业以及政府三方分担农业转移人口市民化的机制，不断健全市场评价土地、劳动、资本、管理以及技术等生产要素贡献机制。其次，进一步提升城乡公共服务均等化水平。统筹城乡一体化，打破传统二元结构，加大向贫困地区投入优质教育资源和医疗资源，进一步拓宽贫困户生计活动选择空间，有效拓展其就业途径，提升贫困人口参与市场的机会。从公共服务层面缩小城乡差距，解决相对贫困。最后，充分发挥市场在城乡融合中的作用。进一步加强市场机制带动农业产业作用。在选择产业方面，充分考虑市场消费需求新变化，深入考虑当前消费者对农产品的个性化和多样化以及功能化的需求，挖掘本地特色优势资源，带动乡村产业。

（四）注重提高贫困群体内生动力

马克思主义哲学认为，内因是事物发展变化的根据，外因通过内因起作用。中国扶贫工作实践表明，脱贫减贫的内生动力来源于人们自身的智慧和能力，内生动力与外力扶助相结合，才能形成最大化的减贫合力［12］。由此可见，贫困主体摆脱贫困的源泉是内生动力。新发展阶段的扶贫工作，要不断提高贫困群体内生动力，激发贫困群体的脱贫自信。习近平总书记指出：“我们坚持开发式扶贫方针，把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又扶志，充分调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用。”［13］“扶贫又扶志”，志向是人们前进的方向也是前进的动力。在扶贫同时，帮助贫困群体树立脱贫致富的志气，使其从思想上站起来，真正从思想上脱贫，改变他们的宿命论思想，增强脱贫致富的信心和恒心，提高脱贫可行能力。

（五）加强贫困地区生态维护和经济发展能力

我国贫困地区，大多自然条件相对落后，伴随着森林破坏、水土流失、土地贫瘠及自然灾害频发，且经济发展能力较低。当地政府应采取一系列措施，加强贫困地区生态维护。首先，以先进理念为指导，以科学规划为统帅。当地政府应充分认识到“绿水青山就是金山银山”的重要意义，走“生态立县、生态立市”的道路。编制绿色发展、生态文明建设方面规划，并重视规划的落实与实施。其次，建立健全生态维护法律保障体系。法律保障体系为贫困地区生态维护提供重要支撑，国家应重视与绿色发展相关的制度探索，完善重点生态功能区建设的专门法律法规体系，确保贫困地区的生态维护。再次，促进内生发展。所谓内生发展是指在区域经济发展过程中根植于该地区有效资源或可控资源的发展模式。贫困地区政府，应结合自身实际，结合当地人文景点、风景名胜等发展休闲产业，因地制宜，将沉睡的生态资源转化为资本，通过绿色发展衍生多条绿色产业链。

四、结束语

习近平总书记指出：“要坚守人民情怀，紧紧依靠人民，不断造福人民，扎实推动共同富裕”［14］。消除贫困，改善民生，逐步实现全体人民的共同富裕，是社会主义的本质要求。立足新发展阶段，聚焦相对贫困治理对于实现全民族共同富裕具有深远影响。只有构建科学的相对贫困治理的长效机制，与时俱进，以更为有效的举措不断推进共同富裕，才能使发展成果更多惠及人民，使全体人民在共建共享中有更多的获得感、幸福感，为建设社会主义现代化国家汇聚磅礴力量。