把握经济发展新机遇推动铁路市场化改革新发展——以中国铁路呼和浩特局集团有限公司为例

黄 洁

(中国铁路呼和浩特局集团有限公司党校，内蒙古 呼和浩特 010051)

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)明确提出推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革。随后，国务院新闻办公室于2020年12月22日发布《中国交通的可持续发展》白皮书，强调要“坚持市场化改革。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，放开交通运输市场，推进质量变革、效率变革、动力变革，着力依靠市场解决发展不充分的问题，更好发挥政府作用解决发展不平衡的问题，不断完善交通运输市场体系，释放交通运输活力。”这都为铁路市场化改革提供了政策支持，必将释放发展活力、注入发展动能。因此，铁路要把握发展新机遇，推动发展新格局。

一、推动铁路市场化改革发展的重大意义

(一)推动铁路市场化改革是发挥市场在资源配置中决定性作用的内在要求

2020年5月，习近平总书记在全国政协经济界联组会上明确指出，让市场在资源配置中起决定性作用，不能回到计划经济的老路上去。

铁路作为运输市场主体，由过去的计划经济转变为市场经济，它与能源、电信、公用事业等行业所具有的一个共性在于其网络环节业务具有自然垄断属性。如果铁路继续利用市场主体自然垄断属性以不断扩展竞争性环节业务，就极易将本应由市场配置资源的竞争性环节业务也纳入到垄断经营的范畴，这就会影响到市场的正常运行，在一定程度上还会出现扭曲市场行为的现象，从而降低市场供给的质量和服务水平。因此，推动铁路市场化改革是发挥市场在资源配置中的决定性作用的内在要求。

(二)推动铁路市场化改革是激发企业活力的内生动力

铁路企业活力不足，究其根本原因既有其历史因素，更重要的在于缺乏市场化的应对举措，从而影响了铁路经营效益。具体表现为，一是产业结构、人才结构不合理。一些不适应市场化改革的部门或项目，以及落后于市场需求的产品或设备等，有时会影响铁路的经营效益。由于过去劳动就业的渠道较为单一，铁路虽然吸纳了大量劳动力既解决了岗位空缺问题又解决了就业问题，但有些岗位存在人员繁冗的现象，加之管理机制尚未健全，岗位有进无退并且存在“论资排辈”的现象，在选人用人方面缺乏活力和动力。二是有的经营管理者缺乏较好的市场应变能力，不能适应市场经济的发展要求，这就很容易让铁路在市场行为中错失良机。三是法治意识薄弱，有的经营管理者对于经济法律法规了解不够，在参与经营管理时就会因此使企业遭受损失。推进铁路企业市场化改革，纠正不合时宜的做法，有利于进一步激发铁路企业活力。

(三)推动铁路市场化改革是保持职工收入稳定增长的重要举措

铁路经营效益直接关系到职工的收入，职工收入稳步增长是企业和谐发展的前提。目前，铁路运输收入主要由客运、货运、非运输业三部分构成，其中货运占比较大，但是铁路货运与其他运输方式相比优势并不明显。近10年来，我国公路、水路货运量基本保持稳定增长趋势，铁路货运量呈现出了先上升后下降再上升的趋势。铁路的市场占有率仍明显低于公路运输，利润增长率势必会受到不同程度的影响。铁路只有加大市场化改革的步伐，提升运输市场份额，才能获得更多收益，职工的收入才能实现稳步增长。

二、当前铁路市场化改革的新机遇

党中央、国务院有关部署以及内蒙古自治区关于全区经济发展的一系列规划与政策，为铁路市场化改革与发展提供了重要机遇。

(一)补齐铁路基础设施短板

按照“十四五”规划建议，“十四五”时期国家将实施川藏铁路、西部陆海新通道等一批重大工程，致力于补齐基础设施短板，促进形成强大国内市场和经济社会的长远发展。其中，内蒙古自治区要通过加快通道和物流设施建设，大力提升运输能力和物流发展质量效率，促进西部陆海新通道建设。目前，内蒙古正在有序推进通道及物流基础设施建设，例如，建成赤峰至京沈高铁连接线项目，开工建设集宁至大同高铁、集通铁路电气化改造等工程。自治区以7个国家物流枢纽承载城市为重点，以旗县物流中心为补充的枢纽网络。呼和浩特是西部陆海新通道沿线枢纽，内蒙古将进一步提升呼和浩特的枢纽功能。

按照党中央、国务院部署，为保障“十四五”重大工程实施，将进一步创新投融资模式，鼓励社会资本积极参与，为西部陆海新通道等铁路建设提供资金保障。对于符合有关规定的铁路项目，国家发改委将统筹谋划和研究安排中央预算内投资予以支持。此项政策有利于铁路加快基础设施建设、完善路网布局，更好地激发铁路参与市场化竞争活力。

(二)推进实施城市群和都市圈建设

党中央着眼于社会主义现代化全局建设，作出相应重大战略部署。《建议》中强调，加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度。

2020年11月30日，国家发展改革委召开专题会议，对于重点区域的城市群、都市圈发展提出了具体规划。2020年12月初，内蒙古自治区铁路与民航管理委员会办公室等相关部门结合自治区区域发展实际情况，围绕“呼包鄂1小时快速铁路客运圈”课题展开研究，开展呼包鄂城市群客运通道研究、包头至西安高速铁路包鄂段预可行性研究、呼和浩特至包头高速铁路预可行性研究、呼和浩特至鄂尔多斯城际铁路预可行性研究评估工作。城市群、都市圈等区域协同发展，将会带动铁路及其周边地区交融发展，促进铁路在融入市场化发展的进程中不断优化和改进。

(三)推进物流园铁路专用线及观光旅游等盈利铁路线建设

目前，内蒙古自治区发展和改革委员会铁路民航建设管理部门对于自治区带动经济发展的重要项目，即清水河县宏河物流园铁路专用线建设项目(由大准线二道河站接轨，专用线长度3.788公里，总投资46000万元)、满洲里市口岸国际物流中心铁路专用线项目(专用线长度4.7公里，总投资10349.4万元)，以及集宁至通辽至长春高速铁路项目等给予了高度重视，并进行核准评估和预可行性研究。

另外，石拐区商务和科技局成立了“石拐区旅游观光铁路线”项目，投资估算5亿元。该项目预计通过开通观光火车、蒸汽机车，结合石拐区矿山建筑、居民旧址、生产生活遗址等人文积淀资源打造专业旅游。建设内容有轨道铺设、工程施工和技术开发，新建矿山主题乐园、观光火车主题乐园、铁路机车公园等。此类专用线、观光旅游路线等盈利线路建设项目将会为铁路市场化发展带来新机遇。

(四)加快推进现代能源经济发展

内蒙古自治区作为全国重要的能源和战略资源基地，在国家能源发展战略中具有十分重要的地位。在加快推进现代能源经济发展的进程中，内蒙古自治区着力在转方式、调结构、促改革上聚活力，大力发展可再生能源、煤电清洁改造、电能替代、“气化内蒙古”工程，推动能源供给和消费绿色转型。2019年，内蒙古自治区绿色发展分项指数上升至206.39点，较基期上升106.39%，年均复合增长率为12.84%，上升态势明显。为加快推进现代能源经济发展，进一步发挥比较优势，加快能源经济发展质量变革，内蒙古自治区将持续坚持以“生态优先、绿色发展”为导向，建设绿色矿山、绿色电厂、绿色电站，协同推进能源发展与生态保护，构建覆盖能源绿色生产与消费的全链条衔接体系。此项政策的持续推进，将有利于铁路利用绿色优势广泛参与到能源绿色生产与消费链条中并获取收益。

(五)煤炭中长期合同制度得到进一步完善

为了扎实做好“六稳”“六保”，稳住经济发展格局，国家发改委进一步完善煤炭中长期合同制度，确定了煤炭中长期合同范围和定价标准，保障煤炭安全稳定供应。一方面，进一步明确煤炭中长期合同范围。电煤合同单笔数量不低于20万吨，冶金、建材、化工等行业用煤合同不低于10万吨，经铁路衔接确认运力并签订诚信履约承诺的，纳入重点监管范围。另一方面，供需双方能够就中长期合同价格达成一致意见的，按双方商定意见执行。不能达成一致意见的，应按照“基准价+浮动价”原则确定。

内蒙古自治区是全国最大的煤炭生产基地，煤炭等大宗物资运输成为铁路经营效益的主要来源，此项举措既能给铁路稳定既有货源、带来潜在货源，又能为铁路实现更加灵活的市场定价提供了相应的制度保障，对于铁路市场化发展既利当前、又利长远。

三、推动铁路市场化改革的思路探索

(一)加快投融资改革，推动现代铁路路网建设步伐

路网犹如铁路的“双脚”，路网织到哪里，铁路就能走到哪里，哪里就能不同程度的产生经营效益并为带动周边区域经济发展产生深远的影响。基于《中长期铁路网规划》铁路路网发展蓝图以及“十四五”时期国家将实施西部陆海新通道等一批重大工程，致力于补齐基础设施短板等利好机遇，铁路市场化改革的重要举措之一就是加快推动现代铁路网络的建设步伐。

1.要制定短期、中期、长期铁路路网建设策略。例如，短期内，可以选择既在收益率和现金流更贴近市场的路网建设项目，又能得到政府和有关企业两端支持，找到短期内路网建设投融资市场化合作的落地点。中长期策略，在短期策略的基础上，以点带面推动相关的开发政策，进一步优化运营管理政策，通过建立资本平台，形成铁路建设、资源开发、投融资一体两翼的良性循环。

2.要适当参考和采用路网建设的市场化改革模式。具体参考模式包括：(1)铁路直接投资+IPO(公开募股)。(2)多元化股权。(3)综合开发。如香港地铁“地铁+物业”发展模式。“地铁+物业”的发展模式使香港地铁在近半数的车站上盖建了各具特色、效益显著的物业项目。广州和深圳也引入了此模式且发展较好。(4)股权投资+施工总承包。(5)股权投资计划+IPO。(6)债转股。(7)ABS模式。基于以上各种路网建设市场化改革模式，铁路可结合本企业实际情况有选择性的进行参考和运用。

3.在路网建设市场化改革的进程中，做好权衡与协调。通过分析铁路、资本市场和政府等各方的差异点，权衡与协调铁路基础设施建设项目的投资回报问题、投资进出渠道问题、社会资本进入比例等问题，积极协调当地政府事权、属地问题及政策支持等事宜，加快投融资改革，推动现代铁路路网建设步伐。

(二)推动供给创造和引领需求，寻求新经济增长点

《建议》在畅通国内大循环的具体要求中明确指出，要优化供给结构，改善供给质量，提升供给体系对国内需求的适配性。这一内容戳中了近年来铁路市场化改革过程中的关键性问题。铁路自2013年实行市场化改革以来，再到2015年国家将推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线之后，铁路在客货运输结构方面相应的作出了调整，但是仍然存在竞争力差、市场份额偏低的情况，其重要原因在于供给侧不足，没有形成供给与需求的良性循环。因此，铁路应顺应新时期客货市场需求侧的变化，寻求新经济增长点。

1.弹性调整客运产品结构。首先，基于现有路网资源优势，统筹高铁与普速客车客运资源，通过动态优化和创新客运产品的供给，以提升客运的有效供给。例如，为适应未来城际客运新格局，铁路应根据呼包集鄂城市群1～2小时交通圈和都市圈1小时通勤圈以及复兴号高铁的需求量大、人流密集的市场优势，弹性调整客运产品结构，以促进客运服务有效供给。其次，依托优势地域资源，打造沿线旅游经济圈。自治区具有区位靠北、资源禀赋、东西狭长的特点，虽然跨度较大、临省较多，却没有形成由经济发展较好的地区对周边盟市环形辐射、带动的发展模式。铁路要依托地域优势，优化客运产品结构，重点打造沿铁路路网经济带的旅游经济圈，哪里有资源铁路客运服务就延伸到哪里，以推动供给创造和引领需求。

2.创造货运市场新需求。首先，要以科学、客观地市场监测分析为基础，根据市场的供需变化科学调配动力，将各运输区域、相关铁路部门视为保障货物运输的一张“网”，下好货运“一盘棋”。其次，不仅要在已有市场合作关系中挖掘新需求，更要创造新需求。例如，积极了解自治区清水河县宏河物流园铁路专用线建设项目、满洲里市口岸国际物流中心铁路专用线项目以及集宁至通辽至长春高速铁路等项目，并在前期与其洽谈货运合作的相关事宜，跟进项目进度，为挖掘项目落成后的新需求以及后期的深度合作奠定基础。再次，以科技创新成果带动货运需求。目前，我国成功研制的时速350公里的货运高铁在中车唐山机车车辆有限公司正式下线，高铁“拉货”诞生了专业选手，使每一件货物都有电子标签。铁路应将这一科技成果推广和应用，此举必将扭转铁路货运时效性差、货物追踪滞后等长期困扰铁路货运的难题，努力形成“智慧铁路”带动需求的货运新格局。最后，发挥铁路绿色运输优势，拉动经济新增长点。根据国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》以及自治区加快推进现代能源经济发展的有关要求，铁路应在“公转铁”的基础上持续发挥绿色优势，完善绿色运输的送达、过程衔接、营销、服务、宣传等环节或工作，确保绿色、高效、货畅其流，在推动自治区能源供给和消费绿色转型中充分发挥作用、促进铁路健康发展。

(三)完善制度建设，为铁路市场化改革保驾护航

1.要破解机制梗阻，加大“放管服”改革力度。长期以来，行政审批制度繁琐、审批延期或滞后，有时会严重影响铁路在经营中的快速反应。面对当前我国煤炭中长期合同制度的逐步完善，尤其是国家发改委确定了煤炭中长期合同范围和“基准价+浮动价”定价标准，铁路也要完善既有定价制度，使其与之更加匹配和适应。因此，要进一步深化“放管服”改革措施，就要从持续加大放权力度、推进行政审批制度改革、加强和规范事中事后监管、促进政务服务便利化4个方面着力改进。特别是上级管理或审批部门要加大简政放权的力度，简化或减少铁路经营的行政审批程序、事项，让铁路真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险的市场经济主体。铁路通过破解机制梗阻，加大“放管服”改革力度，特别是改革行政审批制度等掣肘问题，搭上经济发展的“顺风车”，从而为铁路市场化经营营造便利经营环境。

2.优化人力资源管理机制。按照市场经济的内在要求和现代企业制度的基本特征，进一步深化铁路人力资源管理制度的市场化改革。首先，推行职业经理人制度，在选人用人方面引入竞争机制，实行公开招聘、内部竞岗、有进有退相结合的方式，打破“能上不能下”等旧制度，努力做到选贤任能，使德才兼备者脱颖而出，形成重德才、重实绩的用人导向。其次，完善培训长效机制。培训内容的设置要与市场经济接轨，按照“学理论+知形势+实战模拟”的培训思路，丰富经济学理论、法律知识、市场趋势分析、铁路改革发展以及实战演练相结合的课程，特别是要充分发挥集团公司党校经济管理教研室、法学教研室的师资作用，培养相关业务部门应对市场竞争的思维和能力，有利于经营管理者避免在市场行为中吃亏、受损。最后，建立与市场接轨的薪酬分配制度。为激发职工干事创业的热情和积极性，打消一些职工的消极思想，按照“以按劳分配为主体”的分配原则，充分体现公平和效率，形成与市场接轨的薪酬分配制度。

3.建立有尺度、有温度的容错机制。在建立容错机制的过程中，一方面，要宽容失败。在铁路市场化改革的路上，走前人没有走过的路、做前人没有做过的事，难免会出现瑕疵和失误。因此，在建立容错清单时，要划清“为公”与“谋私”、“无禁”与“严禁”、“无心”与“有意”的界限，在纪律红线和法律底线的范围内，只要是出于公心，就应该给予包容、理解和保护，依法依规、实事求是、客观公正地作出处理决定，真正鼓励创新、允许试错、宽容失败，给实干家以专心谋事、勇敢探路的空间。另一方面，纠错改错。对于干部应该宽容和包容，但就其错误本身不能一“容”了之。要帮助干部尽可能地补救挽回，尽量把失误错误造成的损失降到最低，及时整改纠偏、消除隐患、堵塞漏洞。