政策变迁的动力机制：基于政策动力学的理论解释

杨志军

(中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

一、引言：政策变迁研究的重要性

相较于政治变迁、经济变迁和社会变迁等理论的发展，政策变迁在当前学术界的受重视程度还有待提高，仍具有极大的探索空间。

首先，政策变迁是政策科学研究的核心词汇。政策科学创立者拉斯韦尔指出：“我们应该意识到政策过程本身是一个适合的研究对象，这主要是因为我们需要提高决策的理性程度。”(1)H.D.Lasswell.The Policy Orientation,in Lerner and Lasswell,ed.,Policy Science: Recent Developments in Scope and Method.Stanford University Press,1951,p.5.正是从决策到终结的周期性循环，才产生了基于政策过程的变迁行为。从拉斯韦尔初创政策阶段论再到萨巴蒂尔等汇集政策过程论，都在揭示政策过程周期性变迁的规律和特点。

其次，政策变迁是比较公共政策研究的重点议题。拉斯韦尔和德罗尔都想将政策科学发展成为一门全科性的综合社会科学，然而在实践中政策却逐渐成为弥合政治与行政“二分”的手段。这种情形打消了政策科学试图成为社会科学“母”科学的设想，其应用性和分析性使得比较公共政策学开始兴盛，实证与后实证政策科学相结合，探究了不同国家的政策变迁议题。

再次，政策变迁的内生规律与政治、经济、社会变迁等相似。政治、经济、社会和文化变迁的本质是追求公平、公正、均衡和可持续，让人类生活得更加美好，而实现这些目标需要相对主义目光和长期视野，必须正视“均衡—不均衡—均衡”规律。政策变迁与之相类似，国家建设走的就是一条从原初状态的均衡到现代化进程的不均衡再到终极目标实现的均衡的道路。

最后，政策变迁的外部效应经常是非常规的社会冲突。政策变迁极易受到外部环境变化的影响，从而产生外部效应。例如，邻避设施建设的负外部性容易产生地方政府非常规政策变迁行为，反映出政府治理缺陷，也会造成一定的经济社会影响。政策变迁的正当性本身就来自于民众的信任，而地方政府治理如果损害了这种信任，势必就会消耗掉政策的效力，带来社会冲突。

政策变迁的范围和所产生的影响虽然不如政治和经济变迁，但是业已成为与政治变迁和经济变迁等相对应的常量。政策变迁在线性生成逻辑上立足于政策过程全周期循环规律，在散性相关逻辑上则与国家、市场和社会紧密相关，前提是探究其动力机制，即政策变迁是什么、何以发生以及如何发生。这是公共政策研究中关于政策过程及其变迁的本源性知识，也是找到核心解释机制的必由之路。

二、政策变迁的原因和形式

政策变迁是指当前政策被其他政策所取代或者一种既定政策的改变过程，其意义为：不论是受到外在条件还是内在因素的影响，很少有政策能够一直维持当初被采纳时的形式，恰恰相反，政策在制定之后就处于持续不断的变动状态。政策变迁的方式是新政策的采用和现存政策的修正或废止，有人将其概括为“演化路径”(2)J.J.Stewart,D.M.Hedge,and J.P.Lester.Public Policy: An Evolutionary Approach(3rd).MA: Cengage Learning,2007.，具体有：(1)现有政策的渐进改变；(2)特定政策领域内新法规的制定；(3)选举之后的重大政策转变(3)James E.Anderson.Public Policy-Making:An Introduction(Fifth Edition).Boston: Houghton Mifflin Company,2003,p.171.。豪格伍德和彼得斯根据政策变迁的程度，将其划分为四种形式：政策维持(Maintenance)、政策接续(Succession)、政策创新(Innovation)、政策终结(Termination)(4)Hogwood,W.Brian and Peters,B.Guy.Policy Dynamics.New York: St.Martin’ s Press,1983,p.25.。这些形式不仅在实践中极具解释力，在学术领域也沿用至今。在这里，需要探讨政策变迁何以发生和如何发生、以及本部分的主题——政策变迁的原因和形式。

政策变迁为什么会发生？一是为了扩大政府的治理功能。从现代官僚制建立以适应工业化需求，特别是受凯恩斯宏观经济学思想影响和应对周期性经济或金融危机以来，政府治理无论是在职能上还是规模上都呈扩大趋势。这种趋势一方面来自于应对经济增长和社会发展需要建立高度专业化和部门化的政府治理体系，另一方面则来自于政府体系运行发挥治理作用亦需要连续的政策体系和大量的政策依据。换言之，经济社会发展需要有效率的政府治理体系，而政府治理功能的发挥需要依靠专门政策以解决各式各样的实际问题，即以政策合法性体现治理合法性。二是为了解决当前政策的效果不彰。政策变迁的另一个主要原因是政策执行与决策预期之间出现了偏差。政策执行中出现的诸如象征性执行、选择性执行甚至扭曲性执行的问题，固然与下级政府的意愿和能力相关，但更重要的是与决策环节的关门模式以及不了解实情的“办公室决策”(不重视和不善于调查研究)等问题相连。因此，只有科学决策得到有效执行，才能保障政策效果，而当二者出现背离时，必须通过政策更新等方式，寻求政策改变。三是为了避免政策快速终结。政策之所以终结，一方面是因为政策方案不合理，如流浪汉及精神病人的强制收容政策，另一方面则因为政策一经发布，反对声音居多，如建设避邻设施项目的相关政策。如若一项政策从决策到执行都没有问题，仅仅是效果不彰，那么就不必予以终结，可以通过政策补丁和更新的方式来实现小幅调整。政策无序终结会造成决策权威丧失，经济损失不可小觑，因此建立接续式和平稳性的常规政策变迁形态很有必要。

政策变迁的形式如何生成和比较？按照前述划分，政策维持是指原有公共政策维持不变；政策接续是指对原有公共政策作渐进调整，变动幅度不大；政策创新是指在特定政策领域制定一项全新的法律或计划，以取代旧的政策；政策终结是指终止或废除原有政策，代之以新的政策。归类来看，政策变迁只有两种类型：一是政策的修正调整，二是政策的终止实施。与政策变迁所呈现的规律一样，既有激进的突发的甚至是临机性的间断性(非连续性)变迁，也有均衡的连续性变迁——渐进调适、有方向性以及有限范围的改变(5)Starkie,D.Policy Changes,Configurations and Catastrophes.Policy and Politics,1984,12(1),pp.71-74.。在上述四种形式两两对比的基本关系中，政策维持与接续为一组，政策创新与终结为一组。政策终结意味着现行的政策被其他政策直接加以取代，是一种直线型政策变迁形式；将某些过去的旧政策并入新政策当中，以强化新政策的内涵，则可以有政策接续、政策更新、政策补丁等形式，是一种强化型政策变迁；将某项政策或计划分成两种或多种以上的内涵(机构或政策)属政策创新，是一种分离型政策变迁(6)丘昌泰：《公共政策：基础篇》，台北：巨流图书公司，2013年版，第477—478页。。目前大多数研究主要集中于直线和分离型的政策创新和终结，而对强化型的政策维持和接续的关注不够。究其原因在于，地方治理活动往往呈现出较强的变动性和创新性以响应中央的指令、战略和规划，而中央政策则常以稳定的和可持续的状态出现，例如国家经济社会发展规划、中长期科技政策等。实际上，政策创新在各级政府治理实践中并不常见，相比较而言，政策试点更符合中国地方政府治理创新的实践逻辑。正因为如此，物以稀为贵，一旦有政府治理创新或政策创新出现，社会舆论就会非常重视，从而形成“注意力经济”，连研究者自身也不例外。所以，政府治理要维持体系稳定性，就会更加注重政策维持，以政策接续来体现创新，以政策终结来响应指令。在实际情况中，政策维持与接续远比政策创新与终结更为普遍。

那么，政策变迁为什么会出现上述四种形式？首先，从人类本性上来说，每个人都掺杂着感性和理性因素，不是某一单一体，而是二者混合体。从感性(非理性)因素来看，人们喜欢惊险、刺激和挑战，厌恶平淡、寂寞和退缩，但是在理性上则相反，人们更喜欢安全。政策尤其如此，所有的政策行为都是一个理性综合体(7)A.Somitm,S.Peterson.Human Nature and Public Policy: An Evolutionary Approach.NY: Palgrave MacMillan,2003.。就政策决策而言，人类经历了从完全理性到有限理性再到渐进理性的演变过程，在不断走向可预测、平稳和可持续。这一点与国家治理的系统性、复杂性、模糊性等所带来的不确定性极其相似。由于国家治理牵一发而动全身，是一个系统工程，创新意味着巨大的风险，因此更需要平稳接续和渐进调适。其次，从渐进主义决策观点出发，厌恶风险是庞大的政府类公共组织的共同特征，而不同形式的创新均具有风险。在政策制定、执行、评估、终结所构成的直线型政策变迁过程中，虽然我们常用“创造”“诞生”“创新”等名词来形容新政策的提出，但实际上新政策在政策议程中所占的比例很小，大部分的政策制定都是以政策接续的方式出现(8)Hogwood,B.W.,and Peters,B.G.The Dynamics of Policy Change: Policy Succession.Policy Sciences,1982(14),pp.225-245.。这既是实践中的情形，也是政策过程循环周期论所得出的结论。

在政策变迁与政治变迁、经济变迁、社会变迁、文化变迁同等重要的前提下，如果说揭示“为什么会产生政策变迁”是在解释其条件和背景，那么分析四种政策变迁的形式就是在展现其样貌。原因的揭示重点在于其内外结合的条件，形式的描绘重点在于其不同的风格，于是我们有必要追问：政策变迁的动力机制是什么？政策变迁动力机制在学理上隶属于“政策动力学(Policy Dynamics)”的解释范畴，最早来自于舆论学的传播动力途径，后续被运用到比较公共政策领域，最近则是二者的结合，从而形成了议程动力(9)Frank R.Baumgartner and Bryan D.Jones.Agendas and Instability in American Politics(2nd ed).Chicago: University of Chicago Press,2009.、舆论动力(10)Mary Layton Atkinson,K.Elizabeth Coggins,James A.Stimson,and Frank R.Baumgartner.Three Models of Opinion Dynamics.Cambridge University Press,2021.、信息动力(11)Frank R.Baumgartner and Bryan D.Jones.The Politics of Information: Problem Definition and the Course of Public Policy in America.Chicago: University of Chicago Press,2015.等研究。依据政策动力学前沿理论和政策周期循环论的观点，本文认为，政策过程顺时针和全周期演进，在与外部冲突、冲击和影响相结合中产生了三大变迁机制：直接触发机制、常规运行机制、核心稳定机制，分别对应于选举、议程设置和偏好。

三、选举是政策变迁的直接触发机制

选举的意义何在？西方国家中政府的政策重点反映了政党竞争在选举中提出的正式计划。克林格曼等人认为，承诺与绩效之间的一致性是所谓“民主”的核心(12)Klingemann,H.D.,Hofferbert,R.I.,and Budge,I.Parties,Policies,and Democracy.Boulder,CO: Westview,1994.。选举被用来指称民主，并被当成民主的必备要件，从熊彼特到萨托利，都认为民主的实质就是“竞争性选举”，从而把“竞争性选举”作为划分有无民主的根本标准(13)[美]萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海：上海人民出版社，2009年版，第170页。。熊彼特认为：“民主方式是为达成政治决定的制度安排，在此安排下，个人在争取人民选票的竞争中获得决定权。”(14)[美]约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义和民主》，吴良健译，北京：商务印书馆，1999年版，第269页。达尔推进了一步，将一个以政治商讨、竞争性选举和多元精英为特征的政体视为现代民主的唯一模式(15)[美]罗伯特·达尔：《民主及其批评者》，曹海军、佟德志译，长春：吉林人民出版社，2006年版，第304—305页。。亨廷顿也表达了相同的旨趣，即“如果用普选的方式产生最高决策者是民主的实质，那么民主化过程的关键点就是用在自由、公开和公平的选举中产生的政府来取代那些不是通过这种方法产生的政府”(16)[美]塞缪尔·亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海：上海三联书店，1998年版，第7页。。由此可见选举对于西式民主的重要性。这些活在20世纪的西方学者还认为，以发达的民主制度、成熟的竞争性选举等为基础的多元主义，必须依赖高度发达的所谓公民社会才能够实现政治与社会的良性互动。

20世纪以来，选举由两大阵营之间的冷战武器逐渐成为西方国家传播自由价值观的手段。如果追求自由是天赋人权，投票选举产生最高国家领导人以及各层级行政长官是在践行这些权利，那么选举产生政府的最终目的就是要回到为民服务和高效行政上来，但事实上，西方国家选举在形与神、表与里之间出现了巨大的背离，并没有解决权利自由和高效治理之间的矛盾。不论是从西方媒体所揭露出的事实还是从可观察到的视角来看，西方国家政党竞争性选举通过广泛政治动员(一般是4年一次)稀释和转移国内矛盾已经成为一种普遍现象，而这一现象的本质就是，其只停留在通过纲领和口号的宣扬传播来对外输出以偏概全的自由价值观，而对于真正关系到公民福祉的行政作为以及高效治理却避而不谈或束手无策。选举要么被民意裹挟，要么被民粹利用，成为政党之间追逐选票以求获得胜利的工具。因此，打破以选举论民主、以选举讲政策的局限，需要采取不偏不倚、执两用中的哲学思维，即既要将选举作为一种长期运行的实体机制和一项存在广泛政治效应的客观事实，也要清醒认识到选举只是民主的要素，不是唯一，也不是全部。选举的自由价值一方面被广为赞颂，另一方面又屡遭诟病，如何做到实质性民主和程序性民主的统一，才是问题的本真所在。政策变迁对此提供了有力的新视角，作出了新的解释，这在以往很少被发掘。

首先，国家治理重在实效。选举机制及其功能在目标导向上是要实现实质性民主和程序性民主的统一，从而在机制桥接上为国家顺利且正当地实现政策变迁提供机会，是一种直接触发机制。西方选举表面上宣扬全社会最广泛的政治情绪，实质上则是要建构国家议程，实现某种注意力转移。所以，政党竞争性选举要想在政策纲领和治理行动上有所作为，就必须实实在在地将实质和形式(程序)两个民主的内涵统一起来。同时，如果选举不能用政策变迁来进行机制桥接，那么就会陷入自由价值一直被诟病而实际治理效果一直未达成的窠臼；如果政策变迁不能用选举来进行内涵充实，那么这些以各种各样、各式各类政策作为手段或根据的国家治理行为就缺乏一种正当性来源。

其次，从确保“人民当家做主”的实质性民主和实现“民主过程”的相关制度、机制和规则的程序性民主两种形式相统一的角度来看，选举之于政策变迁并作用于国家治理的意义就在于成功地实现了公众注意力转移。因为选举是一场最广泛的政治动员和社会动员，有可能凝聚共识，也有可能撕裂共识。从负值和正值相抵消，亦即从“两害相权取其轻，两利相权取其重”的角度，选举之所以能够长期存在并被广泛使用，就在于凝聚共识，最大程度地避免共识撕裂的危险，如有(共识撕裂)发生则需要重新聚合共识，这是选举的正向功能。在程序性民主上，政党之间在纲领、政策上相互较量，形成某种注意力转移。恺撒的物归恺撒，上帝的物归上帝，注意力转移分开了所谓的世俗权力和精神权力，使民众具有更强的辨识和反思能力，从而提高国家文明程度。但在注意力转移过程中，最根本的还是要把一种消极的负面的注意力转移到积极的正面的注意力上来，在不同政党的纲领轮换和政策变迁中体现人民意志，这才是选举民主的根本价值。

最后，政党之间的选举较量也会形成一种注意力转移运动，这种注意力转移通常是党派的、跨国的以及动态的。具体而言，以一国中两个政党A和B为例，如果政党A对某个问题具有优势，便更喜欢谈论这个问题，希望获得主动权，然而政党B并不能因为政党A占得先机而选择放弃重视这个问题。这种在政党竞争运动中发生的政策注意力转移，往往传递出非常明显的政治立场，美国总统大选中1964年巴里·戈德沃特的惨败和1980年罗纳德·里根的成功就是例子。

如果把这种注意力转移放置到政策变迁过程中，那么政党该如何在选举环境或政策制定中发挥作用？许多理论已经指出，政党将注意力完全集中在他们“拥有”的那些问题上(17)John R.Petrocik.Issue Ownership in Presidential Elections,With a 1980 Case Study.American Journal of Political Science,1996(40),pp.825-850.，从而产生了三大原则，即支配性原则、分散性原则以及融合性原则。其中，支配性原则表明，如果一个政党在给定问题上相对于另一政党具有优势，则应将注意力集中在这点上，如果双方都没有优势，那么分散性原则就会建议双方都应该避免讨论。但是，如果双方都不愿意或者不需要讨论当前的重要问题，那么融合性原则会出现吗？此时，各政党需要聚合到选民所在地，看各自在多元流程中的表现。首先，各方是否成功地将注意力集中到那些他们有优势的问题上，取决于他们面对问题时所展现出来的勇气和智慧。其次，媒体更对政党之间的冲突感兴趣，有的时候选民看到的只是媒体的偏好，而并不能准确和及时地知晓政党的倾向。再次，权力制衡架构对于选举的注意力转移功能亦有影响。有学者对丹麦议程项目进行了研究，结果显示议会反对派的成员可以把他们的问题集中在那些最可能使现任政府难堪的议题上，因为媒体和民众都有兴趣看到党派混战(18)Green-Pedersen,C.,and Mortensen,P.B.Who Sets the Agenda and Who Responds to It in the Danish Parliament? A New Model of Issue Competition and Agenda-Setting.European Journal of Political Research,2009(49),pp.257-281.。还有学者研究了1960年至2000年《纽约时报》关于总统竞选活动的约10286个新闻报道，发现竞选最受关注的四个议题分别是种族、社会保障、税收和支出、国防和国家安全，总统候选人必须高度重视这些议题(19)Sigelman,L.,and Buell,E.H.,Jr.Avoidance or Engagement? Issue Convergence in US Presidential Campaigns,1960-2000.American Journal of Political Science,2004(48),pp.650-661.。这表明注意力转移的机制还是政策及其变迁。

选举所带来的注意力转移运动已成为一种常态，而注意力转移的焦点是调动国民情绪，传达某种意识形态。政治科学对此研究有限，部分原因在于政治科学家关心选举太过于“科学”，主要将注意力放在了理解人们如何在特定的选举中投票以及影响其行为的心理因素上(例如关于投票的大样本调查、实验分析等)。注意力转移运动带有浓厚的意识形态立场，比较公共政策专家擅长运用社会科学方法来测度这种变化，例如通过“政策情绪”来测度为什么一部分老百姓支持政党A而不是B，以及这种一贯的支持或反对及摇摆不定的支持立场如何形成注意力转移等(20)Stimson,J.A.Public Opinion in America: Moods,Cycles,and Swings (2nd ed.).Boulder,CO: Westview,1999.。不管是政治科学还是比较公共政策学，都发现政党意识形态会随着时间的推移发生重大变化，并且这种变化有可能是在走向趋同，同时这种变化也关系到主要西方国家政治立场的走向。这或许意味着在多元主义历史文化中所孕育的政治思潮有可能走向提升政治整合力的统合主义路径，尤其是这种统合主义路径在其他一些国家还起到了促进政治发展的作用。

总而言之，在议题和时间两个维度上，注意力转移都应纳入对政策变迁的总体理解之中。更全面的考虑要素应该是选举转变、与选举无关的信息动态、制度设计和针对特定问题的解决方案等。如果某个议题一开始没有与单个政党紧密地联系在一起，那么就需要分析注意力分配、备选方案选择以及政策议程设置等政策变迁因素，而不是只关注问题的呈现情况。政党之间在不同问题上的分歧恰恰是政治的重要组成部分，是作为一种常态而存在的。这种分歧可以被激活，也可以被关闭，还可以开展政策辩论，这样就需要将选举之于政策变迁并作用于国家治理的意义作为民主价值与治理效能的关系变量进行重新评估。这种评估必须面对西方国家长期以来倡导民主价值和实际治理效能之间存在的二律背反困境，评估的关键是选举机制及其过程和功能所展现的实质——注意力转移运动如何形成政策变迁及其效果。

四、议程设置是政策变迁的常规推动机制

选举是政策变迁的直接触发机制，但是不能期望选举机制包含所有任期内出现的问题，议程设置才是政策变迁过程中最常规的运行机制。1972年，科布和埃尔德一起提出了大众传媒的议程设置功能(21)Cobb,R.W.,and Elder,C.D.Participation in American politics: The Dynamics of Agenda-Building.Baltimore,MD: Johns Hopkins University Press,1972.，麦库姆斯和唐纳德·肖正式提出了“媒体议程→公众议程→政策议程”的议程设置模式(22)Maxwell E.McCombs and Donald L.Shaw.The Agenda-Setting Function of Mass Media.The Public Opinion Quarterly,1972(2),pp.176-187.。随着互联网和新兴社交媒体的出现及蓬勃发展，议程设置的混合交互模式越来越明显，但在很多学者看来，媒体议程依然重要，正如伯纳德·科恩所言：“媒体无法告诉我们该怎么想，但是他们可以告诉我们要怎么想。”(23)Cohen,B.The Press and Foreign Policy.Princeton,NJ: Princeton University Press,1963.

近十多年来，议程设置在理论与实践的融合度上得到很大提升，开始转而探讨政策问题与政治争议之间的关系。这一点可以溯源到“主权在民”形式(24)Schattschneider,E.E.The Semi-Sovereign People.NY: Holt,Rinehart & Winston,1960.以及权力的“两种面孔”(25)Bachrach,P.,and Baratz,M.The Two Faces of Power.American Political Science Review,1962(56),pp.947-952.，到了20世纪晚期才聚焦到政策议程的新形式上。金登的多源流框架(26)Kingdon,J.W.Agendas,Alternatives,and Public Policies.MA: Little,Brown,1984.、鲍姆加特纳和琼斯的间断—均衡理论(27)Frank R.Baumgartner.,and Bryan D.Jones.Agendas and Instability in American Politics(2nd ed).Chicago: University of Chicago Press,2009.等纷纷指向议程设置始于政府议程空间稀缺的假设，即决策机构注意力稀缺是理解高度动态的决策过程的关键。作为政策变迁的初始环节，议程设置是一个完整的前决策过程，包括从问题出现到问题界定、筛选再到议程设置过程，其实质是注意力分配，意味着既要对注意力稀缺保持警惕，又要对注意力饱和作出选择，还要对注意力转移进行回应。

第一，对注意力稀缺保持警惕。注意力稀缺即为资源稀缺，意味着政府应该对社会资源最大程度地发挥效用。面对有限而非完全的理性决策瓶颈，政府既无法掌握完备信息，又无法具备“一统”能力，还面临着资源稀缺，所以就要对注意力稀缺这个现实保持警觉。这是理解议程设置作为政策变迁常规变量的前提。

第二，对注意力饱和作出选择。政府核心决策者要关注和解决的问题有很多，注意力分配决定着决策者为何选择解决这个问题而不是那个问题。面对不同的或者是相同的问题，为什么有些决策者会这样做，而其他人却不这样做，这就意味着注意力会时刻面临饱和的情形。在注意力饱和之下，决策者获取的信息以及选择处理信息的方式，是议程设置作为政策变迁常规变量的核心。

第三，对注意力转移进行回应。常规流程是议程设置的基础，由新信息而产生注意力转移却是议程设置的魅力。与常规流程不同，新信息机制是议程设置的另一重要因素。一个典型的例子是2008—2009年的经济和财政危机，当时的美国总统奥巴马最初不愿意采取大规模的经济干预措施，因为为银行纾困显然不属于任何政党的政治纲领，但最终整个西方国家都采取了此办法，这就证明不断变化着的信息流对政策变迁具有重要价值。

议程设置作为一种注意力分配过程，其稀缺、饱和以及转移三者之间存在强相关，注意力稀缺或饱和均会产生转移。注意力稀缺不代表没有注意力，只是需要在合适的时间制造注意力，决策的注意力从能源转向医疗保健、移民、经济再到战争、气候变化或人权，很大程度上来自于外部环境和国际局势的影响。当注意力稀缺或饱和时，就要极力避免问题的严重程度和解决方案的效率要求同时出现，因为政策方案不能同时关注速度和质量。注意力转移很多时候由问题的性质决定，而问题则来自于媒体报道、公众不满和现实世界的变化(比如失业率或通货膨胀率)等，政府官员对这些问题始终处于监控状态，常常以指标、焦点事件、危机和符号以及社会反馈来判断。在这些因素所显示的问题严重性面前，注意力即使再饱和也会发生转移，而在其他时候，例如没有严重的经济衰退，议程设置对注意力的稀缺或饱和则具有更大的容纳空间。所以，不同情形下三者的关联度解释是不一样的。

在注意力稀缺、饱和以及转移三种情形之下，议程设置的关键还在于问题进入政府议程的渠道，亦即如何“让问题成为问题”。政策过程的每个阶段都具有形成注意力的规则，而在议程设置阶段则要更强一些。“让问题成为问题”与注意力饱和紧密相关，一个负责任的、透明的和有所作为的政府须时刻保持对注意力稀缺的警觉，处于饱和反而是常态。在问题出现拥挤和摩擦的时候，政府注意力如何从饱和中解脱出来并转移到必须解决的重大议题上，就需要根据公共事项的优先顺序来决定。优先事项的排序方式有两种，也就是科布和埃尔德所指称的系统(公众关切)议程和政府(正式机构)议程。一个社会问题只有在扩散到更广泛的公众那里的时候才可能成为系统议程，这被看作是“外部创生模式”或“外部嵌入法”；而由有规律和规则的议会政治演化而来，或由政府公共预算常规操作流程构成并被优先考虑的社会问题，则属于“内部创生模式”或“先期排序法”。“内部创生的反面是纯动员模式，外部创生的反面则是联合模式，二者若有交叉，则是多源流模式”(28)Peter.J.May.Reconsidering Policy Design: Policy and Publics.Journal of Public Policy,1991,11(2),p.187-206．。这些议程设置模式最终都指向政策议程建立，因为这些不同模式都必须遵循政策议程的演进逻辑，即一般社会问题成为重大公共问题再到成为政策问题。传媒议程、公众议程和政策议程三种模式在议程设置中本是一种顺向递进关系，但是21世纪以来，随着互联网的迅速发展，新兴社交媒体及网络平台广泛出现，议题变得更加具有流动性，议程设置模式也逐渐演变为并列平行关系，从而动摇了政策议程建立的传统根基。但是动摇绝非撼动，政策议程在问题进入政府议程渠道上长期占据主导地位这一点并没有改变，由此可以解释为什么我们习惯于使用政策议程设置或建立，而将传媒和公众两种议程看作演进的过程或者催化工具(29)杨志军、支广东：《完全还是有限：政策议程建立的型构条件与耦合机理——基于“关键个人”变量的新多源流模型解释》，《中国行政管理》2020年第12期。。

在更强调制度和法律作用的政治体系中，议程设置的主体经常是政府议程，只是出现政府议程的渠道不同。在美国，总统演讲、法案介绍和国会听证会往往会让某些社会问题出现在政府议程上，而在许多议会制民主国家，行政演讲和议会质询才会发挥这样的作用。比起政府议程的法律和预算形式(后期阶段)，行政演讲、政策辩论、公民论坛(早期阶段)等往往可以让公共优先事项产生变化(30)Jones,B.D.,Baumgartner,F.R.,Breunig,C.,Wlezien,C.,Soroka,S.,Foucault,M.,A.François,C.Green-Pedersen,P.John,C.Koski,P.B.Mortensen,F.Varone,and Walgrave,S.A general Empirical Law for Public Budgets: A Comparative Analysis.American Journal of Political Science,2009(53),pp.855-873.，议程设置虽然经常以政府议程形式出现，但是系统议程在很多时候也很管用，因为要响应不断变化的信息输入，政府议程表现出更大的“粘性”和对变化的抵抗力(31)Jones,B.D.,and Baumgartner,F.R.The Politics of Attention: How Government Prioritizes Problems.Chicago: University of Chicago Press,2005.。

议程设置指向问题产生的不确定性。垃圾桶模型最早意识到并试图破解“决策活动有组织的无政府状态”，但就像打靶原理所揭示的道理那样，用移动的托手去射击移动的靶子很难成功，因为至少要保证托手的稳固。经过改进后的多源流模型，不仅将四源流调整为问题、政策和政治三个源流，而且用“政策之窗”替代决策的机会，成为决策活动是否成功的关键。但看似精密的机器实则并不精细，面临着“源流的独立性问题、动态变化的结构性框架孱弱”两大病症。世界上没有任何一个政府可以预知将要发生的事情，就像他们无法精确界定政策问题产生的范围和精准制定解决方案一样。当议程容纳和设置空间不足时，首要问题便是“我的优先事项是什么”。在特定的政治结构下，不同的国家具有不同的议程设置特点及其规律，两党或多党竞争选举的国家在收集信息方面有着优势，因为这些国家有更活跃的社会组织网络，包括由政务官组成的政党(这些官员急于了解选民所想)。而在一些新兴的市场经济国家中，政策议程则具有强烈的国家自主性，在强体制的推动下形成决策“内输入”。因此，系统议程和政府议程并不是单一地发挥作用，政策议程的建立逻辑也不是单线条的，而是相互融合、多元互动的结果，具有相当程度的可观察性，而这也增加了比较公共政策议程研究的多样性。

五、偏好是政策变迁的核心稳定机制

西方学者开展比较公共政策议程分析时发现，政策偏好具有一致性(32)Frank R.Baumgartner,Bryan D.Jones.John Wilkerson,Comparative Studies of Policy Dynamics.Comparative Political Studies,2011,44(8),p.963.。政策主题(公共优先事项)排序的差异深层次地反映出政策偏好的稳定性。比较公共政策研究将偏好、制度和信息作为政策变迁的三大变量，而偏好和制度比信息的作用更受关注。选举会导致决策偏好发生变化，当选举结果决定执政联盟的命运时，一系列新的政策偏好就会产生，从而将政策偏好转化为决策能动性。制度既是稳定的，又是变化的，稳定的制度会被修正推翻，也会被固化定型。在选举替代和否决权使用的西方政治体系中，制度反而容易被型构，新信息也经常会促使政府采取冒险行动，唯有政策偏好是内生且稳固的，这与政治立场和意识形态由差异迈向统一以及二者并存原理相类似。因此可以说，任何政治行动者都会有政策偏好，并且随时准备将这种偏好最大化，构成政策变迁的核心稳定机制。

首先，偏好来自于理性。政策偏好是一种试图使自身利益最大化的理性选择行为，在某种程度上是理性假设的产物，政策制定者会选择最符合自己偏好的方案，而不是改变自身的偏好。赫伯特·西蒙指出，不同的学者对理性假设会有不同的理解，但对其实现政治目标最大化的作用则普遍认同。在强理性选择形式下，拥有完备信息的理性行为者具有无限的认知能力；在弱理性选择形式中，信息是不完整的，行为人只是“尽力而为”地利用现有信息作出最恰当的决定。如果偏好驱动行为是以一种最完备信息来达成交互的，那么我们需要更多地了解这些信息从何而来，那些不能接收所有信息输入以及不能投入所有时间的政治行为人又是如何会对新信息产生敏感的，以及他们是否能改变竞争对手对这种信息机制问题的解释等问题(33)Simon,Herbert A.Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations.New York: The Free Press,1947.。这意味着行为者对信息进行处理和回应固然重要，但更重要的是，政策变迁最终是在特定制度环境下进行集体决策的产物。组织处理信息不仅受个体行为人认知能力和沟通方式的影响，还受到法律、规则、程序等正式硬制度的制约，以及习俗、观念、道德等非正式软制度的影响，这种影响是观点如何聚合以产生集体决策的原因(34)Jones,B.D.Politics and the Architecture of Choice.Chicago: University of Chicago Press,2001.。没有人否认政治领袖对其周围世界变化所作出的反应，但是有关偏好的知识论和制度设计论最能够解释政策变迁。传统上将并非由选举引起的偏好改变因素归纳为“外来冲击”，这种外来冲击对传入信息的响应是不平稳的，规模是不成比例的或难以预测的。

其次，偏好不可测量。在倡议联盟框架解释范畴中，偏好类似于政策体系和不同联盟所拥有的深层核心信仰，不可动摇也不可更改。这一点又可与彼得·霍尔提出的政策范式变迁三层次论相结合，即第一层次的政策变迁是指政策工具的水平或参数调整变化，第二层次的政策变迁强调在总体政策目标不变的情况下政策工具发生改变，第三层次的政策变迁是指政策工具和政策目标均发生了改变(35)Peter Hall.Policy Paradigms.Social Learning,and the State: The Case of Economics Policy-Making in Britain.Comparative Politics,1993,25(3).。而只有第三层次的政策变迁才是根本性变迁，被称为政策范式转移。政策范式的变迁往往意味着政策发生巨大的变革，而要出现这种变革非常之难。意外事件对政策决策的影响要比现有规定对政策决策的影响更加突出，成功的政府部门会根据不断变化的信息模式(包括反对派和公众如何应对这些变化)调整公共事项的优先次序，毕竟解决问题才是决策的必要条件，而解决问题的方案又是在等待问题的过程中准备完成的。最初研究政策动力的方法是将长时段的注意力集中在各种政策问题上，然后审查注意力的模式，最近的政策动力机制则包含了比较政治研究中通常缺少的一些东西：不断变化的政策注意力主题。例如，有人试图通过从一个时期到下一个时期的法律的数量来解释立法效率，从而揭示出偏好是政府行动最稳固的基因，也是政府信仰中最为核心的因素，但是却很难去测量(36)Lapinski,J.S.Policy Substance and Performance in American lawmaking,1877-1994.American Journal of Political Science,2008(52),pp.235-251.。当偏好作为一种深层核心信仰成为政策变迁的核心稳定机制时，其不可测量性要求时刻关注政策议程设置的常规性注意力变化，从中发掘出偏好的形成规律。

最后，制度有助于解释偏好既定情况下跨国间的政策产出。政策偏好一旦形成极易制度化，政策动力途径假设制度变量有助于解释特定政策领域内的产出差异(不同国家的制度和治理体系产生不同的政策变迁模式)，还强调制度与那些赋予否决权的规则一起构成决策阻力的来源。决策阻力还可能源于议题竞争，因为议题相互竞争体现的是政策偏好之间的竞争。政策动力途径认为偏好或制度所造成的阻力是相对而非绝对的，粘滑动力学(stick-slip dynamics)将制度摩擦分为两个部分：粘性(stickiness)和滑移(slippage)。如果摩擦从来没有被克服过，那就是堵塞，而不是摩擦；摩擦可以通过更强的力量来克服，当它被克服时，滑移就会产生。就像我们描述政策变迁一样，不论是研究者还是普通公众往往对诸如创新这样的剧烈政策变迁有浓厚兴趣，并且最好是剧烈政策变迁在没有任何大的前兆和变化预期下发生(类似于“一鸣惊人”)。再者，僵持和堵塞与摩擦不一样，摩擦是一个更完整的想法，因为它兼顾了变革的阻力以及克服变革障碍时的突然变化。从间断—均衡理论的观点来看，政策变迁的间断和均衡是同一过程的两个并行部分，摩擦、粘性等概念是政策变迁和制度设计的自变量而不是条件变量。

上述情形意味着仅仅假设由政策主题的注意力变化产生政策变迁是不够的，政策变迁在维持偏好稳定的情形下，取决于政治制度中的摩擦或阻力水平。由这些制度摩擦所产生的政策间断强弱及其影响又有不同，相对于制度摩擦水平较低的国家，制度摩擦较高的国家发生政策变迁的几率较大，但政策间断并没有想象中那么频繁，因为制度摩擦通常会延迟政策调整的效果。政府永远关注一个政策主题是不现实的，议题本身具有很强的流动性，尤其是在网络社会，公民可以期望也可以讨论需要政府解决哪些重要社会问题。选举机制使得人们认为政府在获得政党任命权后只是简单地执行其意识形态及政策，政府始终面临着许多缺乏明确解决方案的困境，但也必须开展治理行动。

因此，选举机制不能解决选举时期内出现的问题，因为问题往往会被提前设置，选举中的问题只能纳入下个议事日程。对一个问题的回应可能会与其他问题的解决存在相互矛盾的关系，例如美国枪支问题得不到解决的根本原因在于控枪与公民防卫权和自由权相抵触。随着反对派将注意力集中在拟解决方案的缺陷上或那些不是执政政府优先考虑的问题上，这些缺陷或问题就会成为在野派攻击执政党及其所领导的政府的理由，再加上权力制衡因素，很多时候这些攻击会使得政治格局发生变化(如弹劾总统生效)(37)Frank R.Baumgartner and Bryan D.Jones.The Politics of Information: Problem Definition and the Course of Public Policy in America.Chicago: University of Chicago Press,2015.。

六、研究结论与启示

如果说政策变迁动力机制涉及“何以产生”的解释，那么政策变迁的形式则是对其样态进行描绘。单线条地解释每种形式产生的动力是可行的，但更有意义的是在原因和形式基础上对产生政策变迁的动力机制作维度探索。基于此，本文对公共政策学研究至少具有以下四个方面的启示：

第一，选举作为传统变量需要重新审视。正如土地之于农业、市场之于工业的重要性一样，皇权之于专制统治、政党之于民主治理同样重要。在倡导制度优势转化为治理效能的坐标系和方向标上，西方政党竞争的选举体系和机制缺陷明显却依然高歌猛进，不得不让我们思考选举的驱动力、影响力问题。选举作为驱动政策变迁的传统力量，很多时候跟不上新信息的出现或社会、经济环境的变化，而这些变化却是产生和推动政策变迁的重要因素。

第二，信息机制需要引起足够的重视。信息机制在注意力运动中呈现，也在议程设置中发挥作用，信息的入口是问题的出现、界定和筛选，出口则是建立政策议程。这在横向的跨国性比较议程研究中已经得到证实，不同点在于信息机制会有优势和劣势之分。多元主义政治体系在议程设置上具备信息获取优势，但并不具有信息处理的优势。所以，信息机制不在于政治体系的制衡和治理体系的多元化，而在于重视新信息并及时给予回应和解决。

第三，大多数政策过程都是间断的平衡。政治决策者一般都会设置危机阈值，如重大突发事件或其他公共安全的死亡人数等。在面对重大公共危机的时候，不是决策的过程而是决策的速度决定政策质量。面对危机的公共决策以及由此产生的政策变迁相较于常规化政策变迁，肯定是一种间断，但却不是间断与均衡，而是均衡中的间断以及间断之后的均衡。虽然不同治理结构下的治理能力有差异，但并没有改变治理连续性本质，这种能力差异来源于不同治理结构的注意力转移速度。

第四，政策变迁研究的学科融合大于分野。比较政治学和比较公共政策学对政策变迁的贡献，主要来自于以政治学者身份从事比较公共政策研究的学者。在政策过程理论学派(38)Weible C M,Sabatier P A.Theories of the Policy Process (Fourth Edition).New York: Westview Press,2017．中，多源流、倡议联盟、间断平衡、制度分析与发展、政策网络、政策反馈以及政策创新与扩散，属于实证性政策科学范式，而政策叙事、话语分析等则属于后实证政策科学。不同方法和面向依然能够汇聚为政策过程理论，相互融合、取长补短，足以证明学科融合既是进步之源，又是未来之势。

拉斯韦尔在《传播在社会中的结构与功能》中提出的“5W2H分析法”，对政策变迁研究启发颇大。一种基于条件和类型分析之后的动力探寻，给本文定下了主基调。“政策动力学”不仅有利于我们理解政策过程理论的国际化和实证性，而且对探寻当今世界大国治理所应该具备的“理性预期”具有相当意义。目前在政策变迁研究中，除了政策过程理论的解释、应用、比较、修正和创新之外，还有一项是针对不同政治体制的国家在信息处理上的机制与过程研究(39)Samuel G.Workman,Bryan D.Jones,Ashley E.Jochim.Information Processing and Policy Dynamics.Policy Studies Journal,2009,37(1),pp.75-92.，未来的热点和创见也可能来源于此。