新形势下领导干部廉政档案管理利用的思考

于 漾

廉政档案是领导干部党风廉政建设以及廉洁自律情况的历史记录，建立和维护廉政档案是全面掌握党员领导干部廉政情况、强化党内监督的重要基础性工作。2019年1月起施行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）明确规定，纪检监察机关应当建立健全党员领导干部廉政档案,廉政档案应当动态更新[1]。这对进一步规范领导干部廉政档案的建立、维护、利用等工作提供了遵循和指引。

一、建立健全廉政档案的重要意义

领导干部廉政档案由纪检监察机构负责建立管理，内容应当包括：（一）任免情况、人事档案情况、因不如实报告个人有关事项受到处理的情况等；（二）巡视巡察、信访、案件监督管理以及其他方面移交的问题线索和处置情况；（三）开展谈话函询、初步核实、审查调查以及其他工作形成的有关材料；（四）党风廉政意见回复材料；（五）其他反映廉政情况的材料[2]。除此之外，根据《中国共产党党内监督条例》第二十三条规定，述责述廉报告也应当载入廉政档案。廉政档案区别于人事档案，突出廉洁方面内容，与纪检监察工作密切相关。

1.为党风廉政意见回复提供参考。一是精准领导干部“政治画像”。党员领导干部的廉政档案不仅记录了其信访举报、问题线索以及受纪律处分、组织处分、党政纪处分等情况，还记录了其每年述廉述责、巡视、审计整改落实情况、不如实报告个人事项等方面的内容。这些情况全方位刻画了一个领导干部的政治站位、政治素养和政治执行力。二是客观反映干部廉洁情况。档案的基础特征是具有原始记录性，是从事社会实践活动的历史记录转化而来的，直接、客观地记录了形成对象的活动情况。廉政档案真实地记录了领导干部党风廉政建设、廉洁自律、廉洁从政方面的历史情况，防止党风廉政意见回复“凭印象”。三是规范廉政意见回复。在领导干部廉政档案未建立时，政治画像不清晰，廉洁自律情况没有客观公正的依据，容易造成人心不服，也让腐败分子有空可钻。作为一项制度性工作，廉政档案一定程度上防止了“打招呼”“拉票”等情况，通过廉政档案信息核查，使监督取得事半功倍的效果[3]，纪检监察机关作出准确判断，及时回复、严格把关。

2.为开展政治生态研判提供参考。对一个地区、一个单位、一个领域政治生态的研判需要连续几年多方面数据、资料的支撑，廉政档案恰恰满足了这个需求。通过对党员干部个人廉政档案的归纳整合，对信访举报、问题线索的核实情况进行汇总分析，可以描绘出某一地区、某一单位、某一部门的政治生态状况。通过档案信息的横向数据分析，可以掌握共性、苗头性、倾向性问题，为监督执纪、制定政策、深入推进全面从严治党提供了有力支撑，为纪检监察机构全面掌握每一棵“树木”和整片“森林”的生态、做好“护林员”提供了线索和工作切入口。

3.为开展日常监督提供参考。廉政档案包含的信息，为对落实“两个责任”不力进行问责提供了依据，为党委（党组）、纪委（纪检监察组）履行全面从严治党主体责任、监督责任情况的考核评定提供参考，为与党员领导干部进行廉政谈话提供情况，为党委领导班子民主生活会、上级巡视巡察、案件查处提供情况，为开展党风廉政建设专项治理和监督检查提供情况。

二、廉政档案管理利用存在的问题

1.缺少协同配合工作机制。廉政档案建档所需材料，包括能够反映党员领导干部推进党风廉政建设、廉洁自律情况的各类文字、影像、图片等不同载体资料，存储方式多样，来源渠道多，因此需要多个部门共同推进廉政档案的建立。但现实情况是，很多单位没有统筹推进这项工作，缺乏各个部门合作协调机制[4]，依然是纪检监察部门单打独斗，甚至因受限于部门各自工作制度，造成了档案资料壁垒，建立廉政档案所需资料内容不完整。此外，即便相关部门能够提供所需档案资料，格式也缺乏统一标准，没有形成定期更新的长效机制。内容残缺、陈旧的廉政档案无法发挥其应有的监督作用。

2.档案管理专业化不足。一是缺乏专业人员。建立维护廉政档案的大多是纪检部门人员，大都缺乏档案管理专业知识，没有接受过档案管理系统培训，不熟悉档案的归档方法，因此档案的建立、管理、维护都不规范，工作缺乏系统性、连续性。很多单位归档方法陈旧，缺乏专人负责，归档人员更换频繁，导致归档混乱，给查询调阅带来很大困难。二是缺乏专门管理制度。大部分单位都没有针对廉政档案建立相应的管理制度，廉政档案的管理主要依照文书档案管理制度或是纪检监察有关工作制度。关于廉政档案材料的收集、整理、归档、调阅等工作没有明确的制度规定。制度缺失对廉政档案的建立和监督作用的发挥造成了很多障碍，更加不利于廉政档案工作的进一步深入推进，使其难以适应党风廉政建设工作的发展需要。三是缺乏专业硬件设施和保密措施。人事档案、文书档案大都有专门的档案室、档案柜保管，但是廉政档案是最近才开始建立的档案，很多单位没有为廉政档案建立档案室、购置档案柜等等，常见的管理方式就是廉政档案与工作资料一起存放在普通文件柜中；管理方面也没有保密措施，信息安全无法得到保障。

3.档案管理信息化不足。传统档案在信息资源运用、存储、传递及开发等方面都存在弊端，不利于实现信息资源共享。有些地方廉政档案的建设还停留在传统方式层面，已经建立电子档案的，在管理维护方面也存在更新不及时、查询调阅不便利、系统利用率不高等问题。表面上看，档案信息化似乎向前迈进了一步，但是实际上电子档案管理系统中很多功能并未得到充分的开发和利用。还有的廉政档案建设在软硬件设备配备上存在不足，没有建立相应的电子档案，在电子档案的用户权限、管理制度方面也存在欠缺，日常调阅、信息录入存在阻碍。

4.档案开发利用不足。目前，廉政档案在廉政意见回复工作中利用比较广泛，在政治生态研判、案件查办、日常监督中的助推作用还没有充分发挥出来。虽然廉政档案管理工作一直在推广、深入，但是仍然存在形式主义现象。对于廉政档案信息的开发存在严重不足，建档部门缺乏对档案反映出来的数据、信息的深入分析研判，没有挖掘档案信息反映出来的监督信息，大数据分析功能没有体现出来，对于案件形势分析、案件查办、干部监督等工作发挥的作用较小，存在资源浪费的现象。

三、强化廉政档案管理利用的建议

1.建立完善廉政档案工作制度。为领导干部建立廉政档案不是纪检监察一个部门的责任，是需要各个职能部门通力合作的系统工程。党委部门要加强统筹协调，压实管理责任，建立完善相关制度，为建立健全廉政档案提供组织和制度保障。纪检监察部门要担负起牵头拿总的责任，与组织人事部门和下级纪委监委等协作推进廉政档案的建立维护。制度应明确责任部门、主管领导、具体工作人员工作职责，规定档案材料的收集、整理、归档范围，统一档案整理标准，细化每一类档案的立卷、移交时间，以及明确相关部门提供材料目录清单。建立完善部门信息交流制度。纪检监察机关部门之间应加强信息交流，信访、案件监督管理、审查调查、案件审理、党风政风监督等部门都掌握党员领导干部廉政情况，因此各部门都应及时提供各自掌握的情况，确保廉政档案内容完备。而且，除纪检监察机关外，党委组织部门、巡视巡察部门、审计部门等也都掌握关于党员领导干部问题线索及处置方面的情况，这些情况对于干部的“政治画像”同样是非常关键重要的信息。因此，建立内外部信息交流共享机制是十分必要的。严格保密条款，明确查阅范围和人员，建立查阅台账，防止档案内容失密泄密，确保领导干部廉政档案的建立维护工作有章可循、有据可依。

2.科学设置廉政档案内容。廉政档案内容应该依照《规则》第十七条规定逐条建立，对于“其他反映廉政情况的材料”，可以包括落实全面从严治党责任制检查考核情况、民主生活会、审计整改、巡视整改、落实党中央重大决策部署报告等方面材料。这些材料可以充分体现领导干部的政治立场、政治执行力、政治能力，是对领导干部进行精准政治画像必不可少的素材，是全面、客观、辩证地评价领导干部的客观需求。从实践看，党员领导干部廉政档案所应包含的内容，应当从有利于实现其监督功能出发，对于《规则》所明确的内容必须保质保量及时收集，确保收集材料全面客观、真实准确。由提供材料的部门负责对材料的真实性进行鉴定。

3.强化廉政档案日常维护。一是强化日常管理责任分工。由纪检监察机构监督检查室负责所联系地区、部门或单位领导干部廉政档案的建档、更新和管理。纪检监察机构干部监督室负责管辖范围内纪检监察干部廉政档案的建档、更新和管理。二是强化廉政档案的动态更新。在发生个人重大事项变更时，涉及干部职务变动、工作单位调转等方面信息，应当规定组织部门报送有关材料的时限并及时更新；涉及信访、线索、问题处置情况应在规定时限内更新；涉及常规工作信息变化，比如述职述廉报告等要定期更新。新任领导干部，应在一个月内建立廉政档案；因岗位调动引起干部管理权限变更的，应在规定时限内移交廉政档案；因提任、交流、离职、退休、死亡等原因不再属于所监管干部的，应将其廉政档案及时登记封存。三是强化廉政档案管理的专业性。应当按照“一人一档”[5]原则建立廉政档案，通过规范管理将其打造成为领导干部廉政情况数据库。加强廉政档案的信息化管理，有条件的可以建立纸质和电子两套档案，纸质档案管理要使用专业的硬件设备，电子档案要通过开发相应的管理系统软件进行管理，并注意信息保密，建立专门的配套网络设备，不得与互联网连接。无论是纸质档案还是电子档案，都要加强调阅、登记、使用等管理，严格查阅、使用审批程序。纸质档案要有专人负责登记调阅、使用情况；电子档案要加强系统用户管理，严格规定不同用户的权限，确保档案信息的保密安全，防止失泄密情况发生。

4.深化廉政档案开发利用。廉政档案应实行电子档案与纸质档案同步建立、同步更新。信访室、党风政风监督室、案管室及办公室等部门应建立信息共享机制，对信访、问题线索以及处置情况进行汇总并集中梳理，统一报送材料格式要求，做好统计分析的基础性工作。电子档案通过现代化、信息化的管理方式，及时收集对干部的监督信息，深入开发数据汇总、分析、统计等功能，推动干部监督信息的大数据管理，通过数据分析发现突出问题、总结工作成效、完善制度措施。对信访反映集中、处置过程较长、调查核实工作量较大的案卷，列为重点人、重点事，深入分析研判，充分考虑时间、政策、环境、背景等因素，理顺逻辑关系，客观评价领导干部的廉洁从政情况。真正实现廉政档案的动态风险管理、政治生态研判、辅助查办案件等功能。同时，通过对领导干部监督信息的掌握，还可以将其运用到年度考核、业绩评定等工作中，实行“一票否决”，让廉政档案充分发挥作用，体现廉政监督价值，进一步增强廉政档案工作的严肃性、权威性。

廉政档案工作作为一项基础性工作，既为领导干部精准画像，也建立了廉政信息数据库，为日常监督、执纪监督、全面从严治党提供丰富的基础信息，在研判政治生态状况、廉政意见回复、排查问题线索、审查调查、开展廉政谈话等方面发挥了参谋助手作用，对深化监督、精准监督、全面监督，提高监督执纪效率和水平起到了助推作用。因此，纪检监察机关或内设纪检监察机构，一定要高度重视廉政档案工作，建立健全相关制度，配齐专职人员，加强硬件设备建设，推进廉政档案管理规范化、专业化，不断深化廉政档案的开发利用，充分发挥监督效能。