国家权力网络结构视域下我国地方政府制度创新差异与优化研究

◎史彦泽，肇 颖，惠国琴

1.东北财经大学 马克思主义学院，辽宁 大连116025；2.中共黑龙江省委党校 经济学教研部，哈尔滨150080；3.大连大学 马克思主义学院，辽宁 大连116622

党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，这一目标的实现关键在于党的领导和发挥我国的制度优势，系统完备、科学规范、运行有效的制度体系对我国未来的经济社会发展至关重要。制度在国家兴衰的过程中具有非常重要的地位，这已经是经济学上的一种广泛共识，“制度决定论”甚至认为，制度是国家兴衰的首要影响因素。剔除理论上的争辩，我们必须客观地认识到不同制度的激励和约束功能对经济绩效会产生差异性影响，因此，制度差异往往带来区域经济发展的差异，重视制度创新的地区和国家往往会因创新而获得较快的经济社会发展。同时，我们也发现这样一个问题，即便在同一个国家范围之内，在大的制度框架一致的条件下，不同的地区制度创新仍然存在差异。在我国则表现为不同地区制度和政策创新方面存在较大差异，且不同地方制度创新的积极性和经济绩效也有很大的差异。

对此，很多学者已经从不同的角度研究了地区制度创新差异问题。黄晓东等人(2011)首先研究了这种差异的表现形式，主要表现为数量和种类的差异：从数量来看，东部地区的地方政府创新活动远高于中西部地区；从种类来看，东部地区的政治体制创新涉及各个领域，而中西部地区的政治体制创新主要关注民主选举和民主决策。更多的人则将目光集中在差异的原因和动因分析方面，如杨雪冬(2011)认为，应该将政府创新的动力分析具体化，创新者(政府官员)的行为动机和行为方式是直接决定创新的主要因素，也因为创新者(政府官员)的不同造成了不同的地方政府制度创新；李佳佳(2015)等人利用“中国地方政府创新奖”的相关评选结果来分析我国地方政府制度创新的差异，他们把这种差异归因为国家与社会、中央与地方之间的非协调约束的权力结构差异；赵国钦(2016)从我国省级政府权力空间配置的角度来分析了我国制度变迁趋势的影响因素；何艳玲、李妮(2017)认为，地方政府出于竞争的动因，会在制度创新的过程中“求新求异”，这最终导致了地方政府在创新的学习模仿中存在制度创新的差异。

从以往的研究中我们可以发现，虽然很多学者已经发现地方政府制度创新与我国的权力结构之间存在相应的联系，也认识到权力结构对制度创新有深刻的影响，但当前研究普遍存在以下四个问题：第一，没有明确区分地方政府制度创新差异的具体类别，虽然有研究表明存在数量和种类的差异，但显然这样的分类过于简单，导致对地方政府制度创新差异的动因分析过于笼统；第二，多数研究主要聚焦在央地之间的权力结构，强调纵向权力配置和分权对于地方政府制度创新的主要作用，而忽视了地方政府横向权力配置对地方政府制度创新差异的影响作用；第三，即便部分研究关注到地方政府本身对制度创新的重要性，但只是从地方政府或者地方政府中的某个单一主体的角度来看待地方政府创新问题，缺乏系统的认识；第四，多数研究主要从政治的角度来认识地方政府制度创新，缺乏对于地方政府制度创新动力机制的深入性研究，即便是采用了新制度经济学的分析范式，大多数研究也只是认为地方政府制度创新是出于对潜在收益的追求，但是缺乏对潜在利益存在的原因分析。虽然上述研究具有简单、直接、易于理解的优点，也都看到了国家权力结构对地方政府制度创新差异影响的动力机制，但难以从全方位、动态的视角来分析是怎样的国家权力结构导致不同类型的地方政府创新差异的出现。

本文借助制度经济学分析方法，从我国国家权力网状结构分析入手，分析国家横向与纵向权力结构影响地方政府制度创新的动因，分别对我国权力结构塑造的地方政府制度创新的四类差异表现进行动因归类，进而提出相应的优化策略。

一、地方政府制度创新差异表现形式

地方政府制度创新，是指地方政府以新的观念为指导，通过制定新的行为规范，调整主体间的权利平等关系，为实现新的价值目标和理想目标而进行的创造性活动[1]。从我国地方政府制度创新的情况来看，可归纳为四种区域制度创新差异。

(一)数量差异

所谓数量差异，就是不同地区在政府制度创新方面存在数量差异。黄晓东等人(2011)通过对五届“中国地方政府创新奖”入围名单的考察和统计，发现东部地区的地方政府创新活动远高于中西部地区。除了第一届评奖东部地区和中西部地区的地方政府制度创新数量相同以外，其他的几届评奖东部地区的创新数量都要高于中西部地区，浙江省几乎每年都会有地方政府制度创新入围，不同地区之间的制度创新数量差异比较明显。

(二)内容差异

同样是通过对五届“中国地方政府创新奖”入围名单的考察和统计，不同区域所热衷的地方政府制度创新内容存在较大差异。东部地区热衷于各种内容的创新，包括政治改革、行政改革和公共服务；中西部的制度创新偏好变化较大，在初期时，比较关注政治改革，从第四届评奖开始则更加关注行政改革和公共服务。所以，在具体创新内容上，不同地区的偏好有明显差异。

(三)时间差异

所谓时间差异，就是不同地区的制度创新实施具有时间上的先后顺序。通常而言，在自上而下的顶层设计地方政府制度创新条件下，东部地区的制度创新实施较早，主要试点也都集中在东部地区，中西部和东北的实施较晚，往往是处于跟从状态。在自下而上的地方政府制度创新方面，往往东部地区也能够较早推出，中西部和东北地区推进相对较慢。这就造成了地方政府制度创新在实施时间上往往具有差异，而这种差异也会造成创新所取得的收益是不同的。先行创新地区的收益水平较高，跟进地区收益相对较低且均等化，很难弥补由于后跟进而导致的收益差距，在一定程度上也造成了发展上的差距。

(四)效果差异

同样的地方政府制度创新往往起到的效果存在较大差异。同时开始实施的同样地方政府制度创新往往会表现为不同的效果，这种效果可能体现在制度推行难易情况，部分地区接受较快、效果较好，但部分地区接受较慢、效果不明显甚至没有；也可能表现为制度所能产生的收益水平，相同的制度创新同时推进，收益水平则完全不同。特别是在顶层设计的条件下，推行的同样制度创新，不同地方政府之间的制度效果差异表现较为明显。

二、国家权力网络结构对我国地方政府制度创新的影响机制

(一)我国国家权力网络结构及地方政府制度创新本质

从经济学的视角来看，权力是强加成本的能力[2]。国家权力就可以视为由其政府作为实施主体、依靠多种强制性方式进行干预、强加成本并产生服从效果的能力。从国家权力的内容来看，主要可以分为经济权力束和政治权力束，其结构则表现为以经济权力束和政治权力束为主要内容的横向水平配置与纵向垂直配置两个方向，构成一个二维的网状结构，每一个节点都表明横向权力和纵向权力(包括经济权力束和政治权力束)的凝结与固化，代表了国家权力各主体的权力管辖范围，在这个范围内，权力主体掌握资源，具有低成本依靠权力配置资源的优势，有足够说服力地对他人强加成本的能力。

具体到我国，我国的国家权力结构也表现为以横向结构和纵向结构为主，兼有交叉形态的网络结构。从纵向结构来看，我国国家权力表现为标准科层制结构特征，国家权力的顶端往往就是中央权力，底端是以地方政府为代表的地方权力。随着层级的降低，体现出强加成本能力的变化，即权力大小的变化，但这种变化并不一定呈现规律性的特征，其大小变化完全取决于中央权力和地方权力的谈判能力。在一般情况下，中央权力效力呈现边际递减的特征，但如果中央权力对地方政策拥有“最终裁决权”这种强大的谈判能力，则这种强加成本的能力边际递减特征可以在短时间内马上消失。我国中央权力依靠以财政为主的经济权力和以人事关系为主的政治权力，表现出极强的“最终裁决权”。当然，这并不是说地方政府失去了自主权，中央权力的实现必须依赖地方政府的实施和推行，实际构成了中央与地方之间的委托—代理关系，所以，地方政府对中央权力也变现出一定的谈判能力。这一谈判能力可以理解为：地方政府依靠自身实施主体的优势(比如信息优势)，与中央权力进行谈判，即依靠“县官不如现管”的优势与中央权力进行博弈，争取中央给予地方相应的优惠政策。从横向结构来看，与纵向结构相比，国家横向结构更为复杂。我国横向国家权力结构主要表现为同级不同部门之间权力配置、同级不同地方政府之间的权力配置和同样级别的地方政府与部门之间的权力配置，但由于分工不同，导致国家横向权力配置并不均衡，横向权力配置中的强加成本能力有很大差异。若一个部门提供的利益与此部门以外部门提供给它的利益之间的差别越大，该部门在横向权力配置中就拥有更大的权力，也意味着其他部门对他的依赖性就越强[3]。本文主要研究第二种形态，即同级不同地方政府横向权力配置对地方政府制度创新差异的影响。除了横向权力和纵向权力结构以外，我国权力结构还表现为交叉结构，但是这并没有影响国家权力整体结构。我们既可以把这种交叉型的权力结构看作横向结构和纵向结构合力的结果，也可以将其分解为横向结构和纵向结构，因此在本文中不做特殊考虑。

根据以上分析，我国国家权力的纵向配置与横向配置共同构成了一个权力结构的网状结构，这个网络结构的纵向权力配置和横向权力配置的交点既代表了其权力束实施的范围，也代表了不同级别的政府和部门的权力范围，在长时间的权力实施过程中，只要不超出这个范围，就会拥有更大的强加成本能力。不同级别的政府或者部门通过一定的制度安排形式打破原有的权力范围，改变不同级别的政府或部门强加成本能力，降低权力实施成本，就是地方政府制度创新的本质。

(二)国家权力网络结构影响我国地方政府制度创新的机制分析

1.横向权力配置决定我国地方政府制度创新动机和空间

大量研究表明，地方政府之所以要进行制度创新，关键在于获取创新带来的潜在收益，这种潜在收益来源于政府希望通过权力配置获取更多的资源配置，强化自身强加成本的能力。潜在收益是否存在，地方政府是否有获取的空间，这就需要分析地方政府的横向权力配置情况。横向权力配置决定了地方政府资源控制的范围，在这个范围内，地方政府获取潜在收益的可能性开始变大，地方政府强加成本的能力才会显现出来。与其说地方政府是为了获取潜在的收益，更准确的表述应该是：地方政府是为了获取横向权力所能覆盖的资源清晰控制范围，因为这决定了资源配置的成本。具体而言，无论是“自上而下”还是“自下而上”的地方政府制度创新，横向权力结构主要在两种情况下影响创新的动机和空间。第一，已有的横向权力配置清晰，地方政府存在扩大横向权力空间的动机。即便横向权力配置十分清晰，但各地方政府之间仍有可能存在“权力空白”地带，之所以出现“权力空白”，主要是因为权力行使的成本过高而导致地方政府放弃获取部分权力，这部分“权力空白”区域会因为地方政府制度创新重新界定权力行使的成本。如果是“自上而下”的地方政府制度创新，比如国家推行的创新试点工作，这就意味着把原来没有纳入地方政府权力行使范围的资源整合到地方政府的权力行使范围中，填充了原有的“权力空白”，扩大了地方政府横向权力。如果是“自下而上”的地方政府制度创新，比如地方政府自行推广的创新工作，那就是地方政府通过自身努力扩大了自身的横向权力，降低传统资源配置方式的成本。第二，已有的横向权力配置不清晰，存在明确横向权力配置的动机。与第一种情况不同，还有一种情况是多个地方政府存在“权力杂糅”的情况，这导致没有明确各地方政府的权力边界与资源控制范围，每次对权力行使范围内的资源配置都需要进行利益协调，这实际上提高了成本。在这种情况下，地方政府有一种厘清权力边界的动机，其目的仍然是为了降低传统资源配置方式的成本。通过重新界定清晰的权力，简化了多方利益协调过程，让权力的实施得以秩序化，有效降低了成本。

综上所述，从根本上来看，横向权力结构既决定了地方政府资源控制的能力，也决定了地方政府制度创新的动力和空间。通过对权力扩张的追求和界定更加清晰的权力，地方政府可以低成本控制资源，降低资源配置的成本。横向权力结构中“权力空白”和“权力杂糅”都可能给地方政府制度创新提供创新空间。

2.纵向权力配置决定我国地方政府制度创新的方向和成败

横向权力配置既决定了我国地方政府制度创新的动机和空间，也可以视为地方政府制度创新的必要条件，但是这种创新是否会得到纵向权力的认可，则是地方政府制度创新成功的关键。获取上级，特别是中央权力对地方制度创新的认可，是我国地方政府制度创新成功的一个重要影响因素，这是因为中央对于地方政府制度创新具有“最终裁决权”。中央所拥有的“最终裁决权”是一把“双刃剑”，中央既决定了地方政府制度创新在众多可能性中的可行性，也决定了地方政府创新的不确定性[4]。这种中央对地方政府制度创新的“最终裁决权”决定了地方政府制度创新的方向性，只有契合了中央意图和与中央方向相符的地方政府制度创新，才能获得真正的成功。而中央政府是否会承认地方政府制度创新的关键在于“这一地方政府制度创新是否符合社会整体利益以及社会的诉求”。在这一点上，地方政府与中央政府有较大的区别，地方政府回应社会诉求的压力较小，追求本级政府权力最大化是其根本目的，这就造成中央政府可能否定地方政府制度创新的情况。

从纵向权力结构配置来说，下级政府对上级政府、地方对中央的认可也非常重要。随着改革开放的进程，实际上中央向地方放权也在逐步扩大，无论是国家权力对经济的控制，还是国家权力对社会的控制，已经打破了完全听从指令的方式来进行制度安排。我国的纵向权力配置中地方政府的权力也就越来越大，提升了地方政府与中央政府谈判和博弈的能力，地方政府在具体的制度安排的执行中也就有了自身的选择问题，其选择的原则就是地方政府利益最大化。所以，当中央政府推行新的制度安排和设计时，地方政府依靠自身的谈判和博弈能力，按照地方政府利益最大化的原则，对顶层设计的制度也有一个认可的过程。当这种被推行的地方政府制度创新可以带给地方政府扩张权力、节省资源配置成本时，这个制度就会被地方政府认可，中央权力推行的地方政府制度创新也就会更加顺畅地得以执行。除此之外，地方政府作为实践创新的主体也有很大的作用。激进的政府为了获取权力配置资源成本的降低，会“搏”上一把；而保守的政府因惧怕中央“最终裁决权”带来的不确定性，担心制度创新投入的损失而放弃进行创新。得到认可，地方政府制度创新得以实行；否定创新，地方政府制度创新无法继续实行。

因此，从纵向上来看，若是地方政府自己根据成本进行的制度创新，中央政府会依靠手中的“最终裁决权”来进行裁定，判定其创新方向是否与中央回应社会整体利益提升或成本降低的诉求一致；若是中央进行顶层设计，地方政府则会根据地方政府利用权力配置资源的成本来决策这种创新是否真的要应用在地方治理中。所以，二者是一种互相依赖的认可，只有被双方同时认可，横向权力结构中发掘出的地方政府制度创新机会才会变成现实，制度创新才能获得成功。

三、国家权力结构视域下我国地方政府制度创新差异分析

前文对国家权力网络结构下地方政府制度创新的具体机制进行了分析，具体到我国地方政府制度创新的四种差异，产生原因如下。

(一)发现潜在机遇能力差异导致地方政府制度创新数量差异

前文已经分析过，由于很多资源没有为明确的地方权力所支配，导致存在大量的“权力空白”地带，这些“权力空白”地带成为地方政府制度创新的潜在机遇，但是由于各地方政府发现“权力空白”的能力存在差异，这就造成了地方政府制度创新存在数量差异。我们对东北地区与东部沿海地区的制度创新进行比较，可以发现东部沿海地区的地方政府制度创新数量明显多于东北地区，而且对于同样的制度创新内容，东部沿海地区的改革要早于东北地区[5]。这和横向权力配置与地方政府寻找“权力空白”的能力有直接关系。东北地区进入计划经济最早，制度规定的各部门资源最早实现秩序化配置，地方政府横向权力配置较为明确，因此改变原有制度的成本也就较高，发现潜在机遇的外部环境导致东北地区很难在高度秩序化的横向权力结构中找到“权力空白”地带，久而久之，东北地方政府对这种秩序化的横向权力结构更加适应，形成路径依赖，发现政府制度创新的能力出现退化，对于市场经济带来的冲击也就不再敏感。与之形成鲜明对比的是东部沿海地区，改革开放之前东部沿海地区虽然也是在计划经济体制下，但是秩序化程度相对较低，横向权力结构存在较多的“权力空白”地带；改革开放之后，市场经济给没有形成高度秩序化的权力横向结构带来较大冲击，中央的放权改革让东部沿海地区横向权力配置出现了很多“权力空白”地带，这就促使东部沿海地区通过制度创新来重新配置权力、重新配置资源，以降低资源配置的成本。同时，东部沿海地区由于横向权力秩序化程度相对较低，导致打破原有横向权力配置的难度相对较易，因改革带来的新的权力配置方式很快便被东部沿海地区接受并适应，既造就了大量地方政府制度创新的机遇，也锻炼了发现变革潜在机遇的能力。

(二)“权力杂糅”程度不同导致地方政府制度创新内容差异

从地方政府创新的内容来看，发达的东部地区更重视行政改革，落后的西部地区更热衷于政治改革，有学者将这一问题归结为中国语境下的地方创新悖论。造成这个差异的主要原因还是在于我国地方政府横向权力配置问题，“权力杂糅”程度造成地方政府制度创新内容差异。在转型的过程中，东部沿海地区很早就接受了市场化配置资源方式。东部沿海地区计划经济退出较早，不存在过多的“权力杂糅”的问题，地方政府协调一致的成本更低。与之相比，中西部及东北地区则计划与市场一直存在矛盾交织，横向权力配置中既有服务于市场配置资源的成分，也有服务于计划配置资源的成分，横向权力配置的目标指向并不明确，地方政府的权力界限没有明显确定，存在较多的“权力杂糅”和交叉问题，地方政府协调行动一致的成本很高。这导致地方政府在选择创新的内容上有很大的差别，东部沿海地区权力结构只需要与市场经济耦合，有明确的权力界限，内容上没有必要集中于选择突破政治改革；东北地区则不一样，渐进式的转变方式让其考虑市场和计划两种情况的耦合，虽然在最终选择上要逐步靠近市场，但是横向权力结构中的“权力杂糅”问题需要其首先突破计划的管制和束缚，这就造成了东北地区更加关注政治改革的内容，希望通过这样的改革清晰界定横向权力。

(三)中央认可导致地方政府制度创新的时间差异

地方政府在利益最大化的原则下推行新的制度，但是这种制度创新需要得到中央政府的认可，而中央的认可既要看是否符合地方政府利益最大化，也要关注这一制度创新是否符合社会整体利益。因此，中央和地方会在某种程度上并在一定的时间内达成一种默契和共识，等待社会的反馈，当社会总体利益诉求达成相对一致时，中央才会对是否认可制度创新作出决策。若社会总体收益大于改革成本，中央将承认这种地方政府制度改革，并扩大改革范围，比如小岗村的改革。如果出现社会认可度较低的情况，即当社会收益小于改革成本时，中央就会动用“最终裁决权”修订或者否定地方政府制度创新。这种做法的最大好处在于中央可以最大限度地降低全面推动某项地方政府制度创新带来的成本，但是这也造成了各地方政府制度创新的时间差异。由于首先实现制度创新的地方权力与中央权力达成一种默契，且地方政府根据本区域的情况来重新配置横向权力，追求自身利益最大化，所以在中央没有表态之前，其他地方政府由于担心自身情况与先进行制度创新的地方有所不同或是模仿后被中央否定，同样是出于利益最大化的考虑，其他地方政府模仿制度创新可能性就会比较小。这些地方寄希望于在得到国家的明确肯定后，以更加低的成本来模仿首先实现制度创新的地方政府，造成了不同区域的地方政府制度创新的时间上会有较大差异。另外，中央是依据经验数据来作出认可先后顺序，在自上而下的制度创新过程中，中央会依据以往情况来选择制度创新“试点”，当对一些地方政府既往认可程度较高时，这些地方就有更大的概率成为“试点”，这也造成了地方政府制度创新的时间差异。所以，在纵向权力配置中，中央权力对地方权力的认可情况造成了地方政府制度创新的时间差异。为了能够争取第一时间获得“试点”的机会，地方政府会千方百计寻求中央的认可，因为地方政府一旦获得“试点”，很有可能会再次成为新“试点”，逐步扩大因创新时间差异带来的额外收益，这就意味着“试点地区”与“非试点地区”的发展差异逐渐加大。

(四)地方认可导致地方政府制度创新的效果差异

除了中央对地方的认可造成地方政府制度创新的时间差异以外，纵向权力结构中的地方政府对中央的认可则会造成不同地方政府制度创新的效果差异。地方政府对中央制度创新的认可是不同的，各地方接受制度创新是出于自身利益最大化的考虑，中央则是考虑全社会收益最大化，二者的目标并不完全一致，二者之间的委托—代理关系造成二者的行为选择不同，进而导致同样政策在不同地区会产生不同的效果。另外，地方政府制度创新的时间差异也会衍生为效果差异，比如“试点”制度和政策，往往在推行初期有政策上的优惠，政策灵活度也相对较高，这导致现行“试点地方政府”获得更大的权力扩张机会，在更大程度上降低横向权力配置资源的成本，从而在一定程度上也造成了制度创新的效果差异。

四、优化我国地方政府制度创新的主要策略

基于以上分析，我们发现地方政府制度创新的四种差异主要源于国家权力网络结构，横向权力配置决定了我国地方政府制度创新的数量差异和内容差异，纵向权力结构设置决定了我国地方政府制度创新的时间差异和效果差异。虽然必要差异的存在可以有效促进地方政府的竞争，但是过大和过多的差异会给我国经济高质量发展带来较大的阻力，比如制度创新差异过大导致区域间经济发展不平衡、地方自主权扩大后带来的经济发展本位思想、地方政府为获取“试点”而进行的无序竞争等问题。为进一步缩小各地制度创新差异，优化我国地方政府制度创新，建议进行以下策略选择。

(一)强化市场经济意识

市场化改革不仅仅是在定价机制、资源配置方式上发生改变，更要强化市场经济意识。可以说市场经济既是经济运行机制，也是人类认识问题、思考问题、解决问题的思维模式。我国是一个转型国家，由传统的计划经济转为市场经济，这些年来我们在很多领域都在不断强化市场的作用，但是我国区域间的市场经济意识并不一致。正是由于我国区域之间市场经济意识的参差不齐，导致区域之间的“话语体系”并不相同，没有办法按照同样的标准和视角来发掘制度创新的潜能。只有强化市场经济意识，促进全国在统一的思维模式中来思考相同问题，各地区制度创新潜能发现能力才会同质，才能从基本能力上实现各区域间的平衡。因此，进一步解放思想，强化市场意识，促进全国形成对市场经济的高度认同，破除区域间的市场化改革的认识差距，是解决区域创新差异问题的基本前提。在具有统一的市场经济意识的前提下，即便仍然存在制度创新的差异，但大家对于地方政府制度创新的认识也会趋于一致，缩小这些差距的难度也自然降低。

(二)界定国家权力范围

人类历史进程表明，带有强制性的国家权力早于自由的市场交换，从此视角来看，市场化的进程可以视为一种国家让渡权力或者国家限制自身权力的选择过程，是一个通过放松政府管制获取经济福利增长和政治支持的过程。在让渡权力的过程中，清晰界定国家权力范围十分必要，这有利于解决“权力杂糅”问题，减少不必要的权力交叉。通过界定清晰国家权力范围来减少“权力杂糅”，地方政府对各级政府和部门国家权力使用的预期更加稳定，协调行动一致的成本自然就会降低，更加没有必要再去纠结市场和计划两种方式的选择问题，耦合要素将逐步趋同，各区域的地方政府制度创新目的也更加纯粹，地方政府制度创新的差异便会降低。在地方政府推动的制度创新中，趋向于改进效率的创新将更加受到追捧，地方政府没有必要再去考虑通过制度创新先突破政治束缚然后再去实现效率变革，直奔效率改进的地方政府制度创新将会越来越多。

(三)引入社会化因素

国家权力结构的完善对于我国地方政府制度创新至关重要，而国家权力结构的完善必须加快引入社会化因素。国家权力与社会权力的互动对于促进国家权力结构的完善有着重要的补充作用。行动者不会像原子一样孤立在他们的社会脉络之外作出决定、采取行动[6]，地方政府制度创新的主体作为行动者也不会孤立于社会之外，社会利益的整体考量既是中央决策的主要依据，也应该成为地方政府制度创新的主要考虑因素。引入社会化因素会有助于我们更早地了解到社会的利益需求，降低没有必要的协调成本，提升各地发现创新潜在机遇的能力，促进对各地制度创新效果的优化，提升治理能力。更为重要的是，引入社会化因素可以促进中央和地方思考问题的方式趋同性，提高地方政府制度创新的成功率，确保央地创新动机的相对一致性。各地都能和中央保持相对一致性，地方政府制度创新的差异性将自动降低。此外，地方政府没有办法控制自身权力扩张的本性，必须有外部力量的介入，否则即便是向市场让渡的权力，也会被重新收回。引入社会化因素，就是要对国家权力作出一个调整，用适当的社会权力替代国家权力，形成对国家权力的一种监督，确保市场经济意识能够长期立足于各地方政府的制度创新中。引入必要的社会群体、社会监督、社会舆论等因素可以减少政府过度扩张权力动机和“权力杂糅”问题，确保国家权力范围清晰，这将有效保证在更长的时间里，能够缩小地方政府制度创新的差异。

(四)促进央地互赖化

央地之间的相互认可成为地方政府制度创新成功与否的关键。为此，央地之间必须建立一种互相认可、互相依赖的关系，才可以最大限度地促进更多的地方政府制度创新取得成功，缩小地方政府制度创新方面的各种差异。一是促进央地之间的信息对称。防止央地之间由于信息不对称而导致地方政府制度创新在推行时间和效果方面的差异，既避免中央是否认可给地方政府自主创新带来的不确定性，也防止地方政府利用自身的信息优势对中央“敲竹杠”。现有的中央、省、市、县(区)、乡(镇)等五级模式，存在信息传递的劣势，适当减少信息传递层次或者采用直报方式将提高信息对称程度。这将在极大程度上缩小地方政府和中央之间的认识差异，各地方政府制度创新的内容、方向、时间将更加趋同。二是适度放权给地方政府。地方政府制度创新的动力源泉在于国家的横向权力配置，作为地方政府有更多的机会去发现制度创新的潜在机遇。中央应适度放权，这样地方政府有更多的机遇去扩大自身的权力配置方式，为地方政府激发内生动力进行自主创新提供更多的机会。三是加强对顶层设计的执行能力。地方政府应该进一步加强对顶层设计的制度创新的实施执行能力建设，减少本位思想。各地情况虽有不同，但需要考虑到国家的整体布局和社会整体利益，不应仅仅将目光聚焦到本地区甚至是个人的政治报酬，应用更广的视角看待顶层设计的重要性。中央也应进一步通过完善巡视、审计等制度，实施有效监督，对于中央推行的需要地方政府实施的制度创新要做到立即执行，加强地方政府对顶层设计制度的执行能力。