突发公共事件视域下应急财税政策探究

◎王彦平

兰州财经大学 财税与公共管理学院，兰州730020

引言

随着现代科学技术的快速发展和国际经济社会联系趋于密切，突发公共事件常态频发趋势日益显著，且波及影响范围及速度、力度和深度前所未有。按照我国《国家突发公共事件总体应急预案》规范定义，突发公共事件通常是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，其内容通常包括事故灾难、自然灾害、社会安全事件、公共卫生事件等四类，突发公共事件因其不确定性、公共性、危害性等特征，往往会对经济社会发展和社会个体造成巨大危害和重大伤害，对国家治理体系和治理能力构成严峻挑战。

从2001年美国“9·11”事件到2003年SARS、2008年汶川地震再到2020年新冠肺炎全球大流行，都属于典型的突发公共事件。据联合国测算，美国“9·11”事件导致近三千亿美元损失，近三千人丧生，使2001年世界经济增长率减少1%。我国“5.12”汶川地震也导致高达7500亿元的财产损失[1]。世界卫生组织于2020年1月23日宣布将新冠肺炎疫情纳入全球性突发公共卫生事件，3月11日将其确认为全球大流行疾病，截至2020年12月31日，全球新冠肺炎患者累计确诊22,944,021人，累计死亡1,823,323人。在世界经济面临高度不确定性风险和逆全球化思潮的背景下，新冠肺炎疫情进一步强化了全球经济下行趋势，据国际货币基金组织预测，2020年全球经济有可能萎缩3%。根据国家统计局2020年4月17日发布的数据显示，我国一季度GDP同比下降6.8%，这是改革开放以来唯一一次季度负增长[2]。截至目前，新冠肺炎疫情在全球范围内仍处于大流行状态，导致世界经济恢复增长具有极大不确定性。

财税政策作为国家宏观调控、社会资源配置的重要手段和政府现代化治理体系的重要组成部分，是应对突发公共事件的重要支撑。突发公共事件因其自身存在典型的负外部性特点，应对与处置离不开现代化的公共治理。可以说，财税政策是突发公共事件应急管理体系的核心内容，在组织调配社会资源和社会力量、组织人员救治救助、恢复经济社会运行秩序等方面发挥着不可替代的作用。在2020年新冠肺炎疫情期间，各国政府都在寻找合适的财税政策手段对冲疫情冲击。我国财税政策着重围绕提供财政资金支持、实施减免税收优惠、针对中小企业定制政策等三个方面，积极支持应急财政兜底、小微企业纾困解难和社会复工复产，我国的应急财税政策为稳定疫情冲击下的经济社会正常运转提供了有力支撑与保障。

一、财税政策是应对突发公共事件的重要公共治理工具

作为公共政策的重要组成部分，财税政策是指为实现特定财政目标，即宏观整体经济社会层面的经济稳定、经济发展、收入公平分配以及财政本身层面的预算平衡等目标，基于一系列反映客观经济规律的财政理论和政策工具的组合，具体包括税收、预算管理、财政投资与支出等。财税政策作为一种极其重要的公共治理工具，其主体是中央政府，但地方各级政府也可在中央政策框架内予以拓展运用。与其他政策相比，财税政策对社会资源的调配与社会经济利益的调控往往更为直接，更能体现国家意志，在方式上更具灵活性和可控性，是各国政府实施宏观调控、实现治理目标的重要政策手段。20世纪90年代以来，财税政策逐渐成为我国重要的宏观调控工具，党的十八届三中全会以来，又被赋予国家治理的基础和重要支柱这一全新定位，将其作为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。从国际通行做法以及我国历次应对突发公共事件的经验看，应对和处置突发公共事件离不开财税政策的充分保障。在突发公共事件背景下，从短期看，财税政策应当聚焦聚力于企业与个人的解难纾困诉求；从中长期看，财税政策应结合应急和长远需求，重在完善社会经济运行秩序的恢复及运行效能的改善。

(一)应对突发公共事件是财税政策重要职能

国家的本质决定了财政的本质，能否有效处置突发公共事件关乎我国改革发展稳定大局，市场化的手段难以避免地受到逐利性影响，只有利用财税政策，才能办好大事和急事，因此，应对突发公共事件应当由政府担当。财税政策作为处置突发公共事件不可或缺的重要工具和手段，也为保证突发公共事件处置中政府治理效能提供不可或缺的物质保障，这是由其政策职能属性决定的[3]。应对突发公共事件，如修复重建基础设施、筹措调配社会资源等，在短期内会产生大量的应急性资金需求。数据显示，在历次突发公共事件后，所需应急资金体量通常为经济损失的1.5—4倍，财政支出短期内会出现大幅增加，其中，财政支出和专款在整体资金来源中占比较高，可达40%—60%以上。就资金渠道而言，除了放宽财政赤字水平，还包括追加预算等，如日本政府在“3.11”大地震后4次追加预算，有的国家还通过专项债券发行来对资金补充[4]。同时，政府还可以综合运用税收、降费等多种财税政策工具，不断化解突发公共事件的负外部性。截至2020年3月6日，我国各级财政安排的疫情防控资金已达1,087.5亿元，并在2020年2月5日的国务院常务会议上推出一批支持保供的财税金融政策、在2020年2月6日出台十条财税支持措施，通过统筹财政资金和出台政策措施，有效保障了非常时期特殊需要[5]。另外，在应对突发公共事件中，财税政策还起到了十分重要的监督作用，通过财政特别是财政资金使用和流向信息，可以了解重大突发事件已造成的危害、了解各种应对措施是否有效，为改进当前决策提供重要的信息支持和依据。政府还可以利用财政柔性统筹整合资源，如依法追加预算或实施特殊时期政府间的转移支付等协调分配政府机构或组织之间的资金和资源，从而减缓应急性或临时性资源短缺带来的困境。

(二)财税政策是应对突发公共事件的“自动稳定器”

财税政策素有社会经济运行“自动稳定器”之称，“自动稳定器”是财税政策发挥宏观调控作用的重要方式，在应对突发事件时，财税政策主要通过“自动稳定器”来稳定经济。“自动稳定器”一般是指一系列在国民经济中无须经常变动政府政策而有助于经济自动趋向稳定的因素，如一些财政支出、税收政策可以自动配合社会需求管理，减缓总需求的摇摆性，从而有助于经济的稳定，这种效应不需要政府专门采取干预行动[6]，主要表现在累进所得税制和公共支出尤其是社会福利支出方面，即个人和公司所得税、失业补助和社会福利、失业保险、农产品价格维持以及其他转移支付等会随着经济发展状况的变化而自动变化。在波及范围较大的突发公共事件对经济社会运行造成冲击时，会导致社会总产出水平的下滑、失业率的增加以及家庭收入水平的降低，纳税自动进入较低税率档次，从而减缓个人收入降低，避免经济的进一步下滑。另外，在突发公共事件背景下，社会救济和其他社会福利补助机制自动激活，反向对冲消费需求的过度下滑。

(三)财税政策能有效对冲突发公共事件对经济社会运行秩序造成的冲击

为最大限度地避免突发公共事件对经济运行带来的冲击以及造成的损失，政府的有效干预是必然选择，财税政策作用由于更加直接、有效而成为宏观调控的主要手段。从中长期看，财税政策的作用过程就是其政策工具变量经由某种媒介体的传导转变为政策目标变量的过程，财税政策传导机制就是在这一过程中各政策要素通过某种媒介体相互作用形成的一个有机联系的整体，包含支出、收入两项机制。支出机制是指根据应对突发公共事件需要政府的购买性支出和转移性支出，以引起投资和消费两个方面需求的变动；收入机制是指通过减税、降费、补贴等措施刺激投资、消费和出口增长，最终带动有效需求增长。财税政策内在的“乘数效应”即投资或公共支出的“乘数效应”、税收的“乘数效应”以及预算平衡“乘数效应”的有效释放，对于缓冲、平衡突发公共事件对社会经济运行秩序冲击也具有十分显著的作用。在具体政策工具选择上，可通过发放消费券或实施社会救济等方式，保障受灾人员基本生活，激发市场消费需求，促进消费跨期回补；可通过运用财税杠杆功能，支持保障生活必需品市场供给，促进市场供求平衡，保持物价基本稳定；可通过减免退税、减租减费、降低融资成本等方式，加大对困难个体户和小微企业帮扶支持力度；可通过失业保险稳岗返还、发放培训费补贴等方式，进一步推动复工复产和稳定就业等。

二、我国财税政策应对突发公共事件还存在短板弱项

我国正经历百年未有之大变局，面临日趋复杂的国内外形势。自2003年以来，我国已逐步建立起以“一案三制”为核心框架的应急管理体系，财政应急保障预案也在不断趋于完善，对减少突发公共事件造成的危害、保持经济发展和社会稳定发挥了至关重要作用，但从现状来看，应对突发公共事件中的应急资金来源、事权财权对应、财税政策工具选择等方面还存在一些短板弱项，制约了应对突发公共事件中的财税政策效能发挥。

(一)财税政策应对突发公共事件立法体系不完善

财政部2005年印发的《突发事件财政应急保障预案》明确规定了各级财政在应急管理工作中的职责、程序，明确要求财政应急资金应按照事权、财权划分原则分级管理、分级负担，并围绕突发公共事件应急响应级别设置财政收入渠道，相关资金纳入地方年度预算，确保了应急资金及时足额拨付。财政部2020年印发的《关于深入推进财政法治建设的指导意见》强调要善用法治思维和法治方式来科学指导财政税收工作，持续规范财政收支管理，切实推进财税法治建设。同时，我国《预算法》《突发事件应对法》《突发公共事件总体应急预案》《专项应急预案》等法律法规也就各级政府保证财政应对突发公共事件所需经费作出相应规定。近年来，各级政府应对突发公共事件经费的支出力度不断加大，但相应的法规制度仍然不够系统，相关条款散见于各类法律法规文本中，如应急税收优惠政策通常见于企业所得税、个人所得税、增值税和营业税等十几个单项税种的法律法规中，缺乏系统应对突发公共事件的税收法律体系，税收调节手段单一且前瞻性不足，造成政策“碎片化”现象。财税政策应对突发公共事件中有关政府间责权利关系和事权的划分缺乏明确、统一的规定，距离财政支出标准化、预算约束法治化还有一定差距[7]。

(二)各级政府应对突发公共事件支出责任标准化程度不高

党的十九届五中全会提出，要明确中央和地方政府事权与支出责任。应该说，事权划分和支出责任有着密切联系。目前，有关中央政府与地方政府应对重大突发公共事件事权和支出责任尽管体现了“分类管理、分级负责、属地管理”原则要求，但常常处于“有原则可依，无细则可行”的尴尬境地。从中央层面看，中央主导的财税政策往往更加强调再分配，而应对突发公共事件旨在恢复突发公共事件发生前的状态。由此来看，应对突发公共事件中相关财税政策支持最好由当地政府制定并实施[8]，以有效地避免政府应对突发公共事件过程中产生自下而上的层层依赖和风险转移，防止最终由中央政府兜底“倒挂”现象发生、“属地为主”原则得不到有效落实，造成政府财政救灾应急资金投入失衡和中央财政压力过大问题。从地方层面看，应对突发公共事件中的经费支出标准与公共治理主体的资源能力、权责范围和内容范畴的有效匹配还不够合理，各层级政府在事权划分上特别是责任的界定上存在一定的难度。

(三)应对突发公共事件中的财税政策工具效能不足

从政策层面看，预备费是应对突发公共事件中最为重要的财税政策工具。我国《预算法》明确要求一般公共预算应按1%—3%设置预备费，主要用于应对突发公共事件临时增加的支出及其他难以预见的开支。一般来说，在应对突发公共事件时必须及时增加预算支出，首先是动用预备费。在实际执行中，由于突发公共事件的不确定性及破坏力大、影响范围较广等因素，往往超出地方政府财政承受能力范围。就近年来的情况看，省级以下地方政府常出现未能足额提取预备费现象。从财权分配上看，我国对预备费未实施单独的项目管理，导致资金投向分散、交叉使用、重点不突出，处在突发公共事件一线的地方政府能自主支配、统筹安排的财力较少，致使预备费使用绩效不高；从时间分布上看，预备费与年度预算捆绑在一起，仅限当年使用，无法结转并进行累计与调整，在这一背景下，年度预备费在应对突发公共事件方面所起的应急保障作用往往只是杯水车薪，不得不以调整预算的方式来解决；从空间布局上看，在突发公共事件后，政府通过转移支付推动经济社会秩序恢复，如开展灾后基础设施重建等，这些转移支付通常流向经济欠发达地区，与人口流向以及城镇发展的趋势并不一致，导致部分预备费支出后出现资源闲置、浪费现象。此外，还有一些应对突发公共事件的财税政策工具在政策执行环节缺乏精准施策，存在效应滞后问题，在2020年新冠肺炎疫情防控中，一些地方政府对返还社保等政策设置限定条件，如要求符合产业政策、企业规模、职工人数等，缩减了政策工具的作用范围，人为制造政策落实难、效应滞后问题。

(四)财税政策应对突发公共事件风险分担不足

从国际上看，应对突发公共事件是社会公共治理的重要范畴，主体是中央政府主导下的各级政府、金融机构、非政府组织等多元力量，其中，各类非政府组织的参与发挥着重要作用，不仅能够从微观层面提供有效的专业服务、技术支持，而且能够在应急资金供给方面给予重要补充。有数据显示，社会资金对应急资金的补充最高可接近一半。总体来看，我国目前的应急财税管理机制缺乏全社会风险分担机制，不同社会治理主体之间风险分担机制不健全，财税政策通常扮演“主心骨”角色，抗风险能力弱，尽管政府财税政策支持在应对突发公共事件方面责任重大，但财税政策本身受制于预算限制，在突发公共事件风险不确定性冲击与政府预算硬约束之间存在显著矛盾，这种矛盾不可避免地对财政收支平衡和稳定运转造成影响。从这个意义上来说，仅依靠政府的预备费或专项转移支付资金应对突发公共事件不可持续，市场、企业和社会力量不深度参与突发公共事件应对难以形成节约资金的有效激励，降低了应急资金的使用效率。

三、完善我国应对突发公共事件财税政策的措施

党的十九届五中全会指出，要“通过建立现代财税金融体制，增强国家重大战略任务财力保障”，调整和优化应对突发公共事件的财力保障是“增强国家重大战略任务财力保障”的重要内容，其关键在于构建与国家现代化的应急治理体系和应急治理能力相匹配的财税制度。

(一)加快推进应急财税政策法治化进程

我国是社会主义法治国家，依法治国体现了我国经济社会治理的法治精神，蕴含了广大人民群众最为广泛的价值准则认同。应该说，财税作为经济社会发展“牵一发而动全身”的重点工作，以法治手段强化应急财税政策刚性，能够真正抓住“钱袋子”这个关键的“牛鼻子”和突破口，使其真正成为集中力量办大事、实现经济社会治理效能最优化的助推器。把应急财税政策纳入法治化轨道可以为应对和处置突发公共事件提供更加科学的应对方案和更加有力的物资保障，是有效地避免应急财税政策随意性和短期化行为、不断提升政策效力的必然路径。应当按照全面推进依法治国的总体要求和我国财税体制运行基本规律，进一步突出财税法治的系统性、整体性、协同性，统筹协调财政预算、国债、税收等领域的法治建设，其中，既包括对财税政策权限的调整与优化、应急财税政策决策机制、不同层级政府以及政府与非政府之间的有效协同与合作和责任划分、政府间转移支付制度安排、应急税收规范，也包括地方政府实施应急财税政策自主性设定与灵活性把握等方面。地方政府作为应对突发公共事件重要主体，在特殊时期授予其特定的财税政策制定权十分必要[9]。在此基础上，按照综合化、系统化、专业化要求，围绕建立高效预防与有效处置相结合的财税资源配置结构，成体系地规范、完善应急财税政策法律法规，逐步形成完备的财税法律制度规范体系、高效的财税法治实施体系、严密的财税法治监督体系和有力的财税法治保障体系，突出常态政策支持与临时应急政策保障在法律层面实现有序衔接，避免因为法律和政策障碍影响应急工作的开展。

(二)不断推动各级政府应对突发公共事件事权和财权统一

我国社会公共治理是以中央和地方两级治理框架为基础、以政府为主体的整体协同推进过程，而应对突发公共事件是一项涉及面十分宽泛的综合性行动，其处置过程必然需要对央地多级政府间的事权与财权进行明确界定。党的十九届五中全会提出，要明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制。当务之急在于，应以法律法规形式，对各级政府在应对突发事件中的任务分担情况进行明确规定，着重要厘清各级财税部门的责任。要根据突发公共事件的预防、响应、处置、恢复等四个阶段和四类级别，按照事权和财权相统一的原则，合理区分中央、地方政府间的应急管理责任。应以突发公共事件所在地政府为主要财税政策和责任主体，如所需应急资金以及财税政策运用权限需求超出该地方政府承受范围，可逐级向上级政府甚至中央申请救助。应有效厘清和明确各级政府之间的负担比例、资金支出结构以及财税政策主体权限，建立健全激励机制，根据突发公共事件的级别以及各级政府在应对中的投入给予不同的财税政策支持，充分调动各级政府的积极性。

(三)不断拓宽应急财政资金供给渠道

目前，我国应急财政资金主要来自预备费、财政转移支付、社会捐助等。就预备费而言，地方政府历年来提取预备费的比例实际是偏低的，且增长幅度并不明显，特别是一些地方财政收入实现增长的情况下其预备费占比实际上处于相对下滑状态。从2015年起，我国中央政府财政预备费每年提取比例刚刚超过1%，保障力度相对较弱。因此，应根据本级财政收入情况，在财力允许时，逐步将预备费提取比例逐渐上浮至3%左右，在社会风险较高地区还应进一步提高提取比例。应探索建立预备费累计制度，实现预备费结余跨年结转，确保遇有突发公共事件时能集中、足额使用应急财政资金。在此基础上，还应进一步围绕突发公共事件事前、事中和事后全过程，优化财政应急资金支出结构，细化预算科目，端口适度前移，增加事前或预防方面的资金，加大对突发公共事件防范工作的投入，如救灾物资储备、防范技术推广、相关知识普及等，着力提高对重大突发事件的预见性。另外，各级财政除了按本级支出额度的一定比例设置预备费以外，还可以针对每年预算超收和财政盈余的一定比例增加预备费，同时，中央层面应加大财政转移支付额度，以确保应急财政资金更加充裕。积极增加预备费来源关键在于拓宽政府和市场之间在应对社会风险上的协同路径，如可基于对突发公共事件风险研判设置特定的险种等，实现从源头上降低突发公共事件发生概率。针对突发公共事件中各类社会组织和个人的捐赠与救助，可综合运用税收优惠、税收扣除等方式，积极鼓励、引导非政府应急资金支持。

(四)建立健全应急税收体制机制

建立完善应急税收体制机制，重点解决突发公共事件背景下税收征缴、税收优惠以及税收扶持等问题，既要解决在突发公共事件影响范围较大时的税收申报、缴纳问题，也要积极回应受冲击较大的企业对税收减免、返还税种及其他扣除和弥补亏损的诉求，还要合理实施有效的税收激励机制，鼓励企业复工复产。一方面要对受公共突发事件影响的行业进行有针对性的税收优惠，最大限度地降低企业运行负担，帮助企业渡过难关；另一方面，要完善针对中小企业的税收扶持政策和出口型企业的税收鼓励政策。在2020年新冠肺炎疫情期间，各级政府通过减免增值税、延长企业亏损结转年限等措施，有力对冲了疫情对交通运输、旅游、教育培训等行业的冲击。另外，财政部门还普遍放宽疫情防控期间中小微企业失业保险稳岗返还政策标准，有力支持、促进了企业复工复产和疫情防控。

(五)着力加强应急财税政策绩效评价

财政部2020年印发的《项目支出绩效评价管理办法》将绩效评价界定为：财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。绩效评价是我国衡量财税政策效能的重要工具，是提升财税政策领域现代化治理能力的重要途径。由于突发公共事件的负外部性影响的是整个社会的运行秩序，因此，必须对应急财税政策的运用效能进行必要的、严格的、透明的绩效监管，防止政策不当引发社会不稳定。针对应急财税政策绩效的监管，应当注重全过程、突出预防性、把握全员性，把绩效评价贯穿政策设计、政策实施、政策结果等环节，杜绝由于实施程序不当等因素引发的政策偏差，还要注重前移关口，通过建立有效的风险评估、预警机制来精准把握应急财税政策潜在的社会风险因素。由于财税政策的公共属性，在绩效评价实施方面要积极鼓励非政府社会治理主体积极参与，如可邀请专家学者利用其专业特长对应急资金进行审计监督，鼓励媒体、公众对应对突发公共事件中的财税政策实施情况进行实时关注，确保各类应急财税政策动态、及时地调整和完善。

结语

突发公共事件典型的负外部性特点决定了必须依靠国家层面的公共治理，才能有效应对。财税政策作为政府现代化的治理能力和治理体系的重要组成部分，是应对突发公共事件的有效路径和重要支撑，是突发公共事件应急管理体系中最核心的内容，在很大程度上决定着突发公共事件的治理水平。我国现行财税政策体系在应对和处置包括2020年新冠肺炎疫情等历次突发公共事件上均取得了重大成果，但同时也暴露出法治化程度不足、各级财政事权与财权不协调、政策工具效能发挥不充分、风险分担主体结构单一等问题。为此，应从推进法治化建设、拓宽应急资金来源渠道、完善应急税收机制、规范政府事权与财权、强化绩效监管等方面加以改进。