地方官员激励、重大表彰与基层治理逻辑——基于148名优秀县委书记的数据分析

陈 朋

一、引言

在中国经济社会的快速发展进程中，地方官员扮演着重要角色。正如有学者所言，“在中国经济以奇迹般速度增长的过程中, 地方官员对当地经济发展所体现出的兴趣和热情在世界范围内可能也是不多见的。”[1]地方官员为何对经济增长表现出极大兴趣？传统经济学理论从争夺稀缺的自然资源、寻求技术创新、吸引人力资本等方面作出了探讨。但是，随着实践的不断进展，人们逐渐发现这些分析并不能给出让人信服的解释。基于此，政治学、公共管理等领域的学者从激励制度的角度来解析其背后的机理。

在这个过程中，周黎安等人提出的“晋升锦标赛”理论在一段时间成为不少人的“共识”。在他看来，在中国现有体制下，来自行政分权和财政分权下围绕GDP增长而展开的“晋升锦标赛”，是对地方官员的重要激励。从上世纪 80 年代开始的地方官员之间围绕 GDP 增长而进行的“晋升锦标赛”模式将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下, 继而成为一种治理政府官员的模式①。这种观点一度得到了诸多学者的赞同②。但是，也有学者对此提出质疑。比如，陶然等人提出，通过“官员晋升锦标赛理论来解释中国经济转型期间的经济增长和相关经济现象，不仅存在逻辑缺陷，而且也与我们观察到的一些现实不尽符合。”[2]实际上，对“晋升锦标赛”的质疑，并不仅仅集中在经济增长业绩到底能不能带来地方官员的职务晋升，还体现在职务晋升是不是对地方官员的唯一激励方式？对于经济增长业绩能否带来职务晋升，包括笔者在内的诸多学者已经作出过探索。总体上看，研究表明，无论是对省部级官员还是市县级地方官员而言，GDP增长均与其职务晋升没有直接的线性关系。对于职务晋升是不是对地方官员唯一的激励方式这一重要问题，则需要认真思考。事实上，地方官员激励是一个多重因素共同耦合的过程。其中，重大表彰就是一种重要的激励方式。调研发现，重大表彰能以晋升激励、薪酬激励等以外的方式激发地方官员释放工作动力。基于此，本文以入选2021年“全国优秀县委书记”称号的148个样本为分析对象，探讨重大表彰与基层治理的关系。

二、激励是地方官员队伍建设的重大课题

正确的决策作出之后，干部就是决定性因素。在中国的现行体制下，地方官员是推动国家治理、促进经济社会发展的重要力量。他们既是国家方针政策的执行者、落实者，也是基层治理信息的传递者、反馈者。对于这样一支重要力量，如何对其实施有效激励一直是执政党必须面对的重大课题。

之所以说对地方官员实施激励是一个重要问题，主要源于两点：其一，作为自然人的本能需要。人是自然性与社会性的统一体，人的自然性集中表现为人的需要。尽管古往今来的哲学家、政治学家对人的自然属性进行了不同角度的论证，但一个基本的经验事实是——人生而有需要，这是人性使然。对此，马斯洛的需要层次理论受到广泛关注。在他看来，人具有生理需要、安全需要、社会需要、尊重需要和自我实现需要等多个层次③。这些需要就是“激励”的本源。马斯洛的研究对后人产生了较大激发。奥尔福德在借鉴马斯洛需要理论的基础之上，将人的需要进一步概括为生存需要、关系需要和成长需要。虽然这是一种概括提升，但从本质上讲还是一致的，依然表明“需要”不过是人的一种本能而已。这些分析表明，一个活生生的人，自他出生就产生了需求。这是任何一个自然人的本能需要。既然有需要就预设着激励的存在必要性。因此，当需要产生以后，激励的问题就随之而来。正所谓，“需求是人类生活中永远处在运动状态的基本因子，是人的一切行为的原动力。没有满足的需求是激励的起点，当一种需求得到满足时，新的需求又成为激励的新起点，形成又一个激励过程。”[3]因为“需要”而催生“激励”是任何一个自然人在现实生活中的常态化场景。对于地方官员来讲亦是如此。他首先是一个自然人，有着其他人一样的常态化需要。这些需要成为对实施激励的重要源动力。其二，作为政治人的现实需求。“政治是人类生存的一个不可避免的事实。”[4]政治生活是所有自然人所不能逃避的现实。正如此，政治学鼻祖亚里士多德感慨“人是天生的政治动物。”[5]浸润在政治生活中的人，必然要按照政治生活的基本规则作出行为选择。在不同的历史时期，政治生活的规则是不一样的。近现代社会，科层制是政治生活的基本特征。科层制又称官僚制，最早由德国社会学家马克斯·韦伯所创。在韦伯看来，科层制是一种中性的组织形式，有其特定的组织结构、运行规则和功能。在现代政治生活中，科层制具有如下特征：有明显范围的权限；每种职位的组织是依据官职层级制的原则，即每个较低职位都在其上级的监督与控制之下；节制一个职位行为的原则, 可能是技术性的法规或规范，无论是何种情况，这些原则的运用与实施必须有专业的训练,才可能达到完全理性的地步[6]。这就是人们通常总结的韦伯科层制所具有的基本特征：专门化、权力等级、规章制度以及非人格化。中国的政治体制虽然与韦伯所讲的科层制有很大区别，但是作为一种管理结构，科层制的一些特质还是相通的。比如，在强调等级控制、制度约束、专业化管理等方面都具有一致性。这就是中国地方官员必须面对的日常场景。长期浸润在这种严苛的场景下，地方官员的工作动力来自何处？这就提出了激励问题。诸多经验教训表明，几乎所有对职业发展怀有梦想的官员都亟需获得行之有效的激励。只有给予充足的激励，才能保障地方官员有足够的动力完成日常任务、作出创新性拓展。实践表明，上级或公众给予的激励不仅是激发地方官员日常工作的重要动力，而且是刺激其产生新举措的巨大动能。

综上所述，对于地方官员而言，激励是一个重大课题。这既源于这一群体作为自然人的本能需求也是现代科层制的现实需要。因此，在现代国家治理中，任何一个成熟型的执政党都会把构建科学合理的激励机制作为治国理政的重要内容。

三、重大表彰是地方官员激励的重要方式

在明晰激励之于地方官员成长发展具有重要作用的情况下，人们就要讨论该通过哪些方式来实施激励。一般而言，主要有晋升激励和非晋升激励两种方式。所谓晋升激励就是，通过职务晋升来激发地方官员工作的主动性和能动性。之所以把晋升作为重要的激励方式，是因为在中国的政治语境中，地方官员不仅是 “自然人”，也是“政治人”。作为一种“政治人”，地方官员在职业发展过程中会不自觉地对政治体制与职业发展形成锁定效应(lock-in)，即将晋升作为职业发展的不二选择。为此，在日常工作中，他们会将是否有助于实现职务晋升视为作出决策、推动工作的重要参考。对组织部门来讲，这就预设了以晋升为杠杆来对地方官员实施激励的必要性和可能性。客观而言，晋升激励回应了地方官员的重要期待，在实践中也确实发挥了一定程度的激励效能。然而，也有学者运用不同的解释变量、评价指标和理论模型研究发现，职务晋升发挥的激励效能比较有限。比如，有研究者发现，包括与上级的关系、物质薪酬等在内的非晋升因素，对地方官员的激励效用更为重要④。还有人通过案例研究发现，不同地方目标责任制中的“晋升承诺”及提供实质性“晋升激励”的程度存在强弱之分⑤。因此，不能笼统地说晋升会形成激励。

基于此，人们开始探讨晋升之外的激励方式，即非晋升激励——采用非晋升方式来激发、调动地方官员的热情和动机，使其尽最大限度释放工作动能。一般而言，非晋升激励有多种方式。比如，成就激励、多岗位历练激励、跨部门交流激励、表彰激励、薪酬激励、福利待遇激励、关心关爱激励等。这些激励方式虽然不像晋升激励那样直接，但也能对地方官员发挥重要的激发作用。在众多的非晋升激励方式中，表彰激励特别是重大表彰激励是一种重要而又容易被忽略的激励方式。它映射出的是“近年来，随着我国政府绩效和效能建设的理论研究和实践的不断深入，国家也在通过种类繁多的‘评比表彰’实现对地方政府绩效和效能的政策或制度激励，强化对政府行为和结果的引导。”[7]

在表彰激励中，颇受关注的是重大表彰。所谓重大表彰激励，就是组织及有关部门通过设定重大荣誉称号，定期或不定期对某一群体进行高规格的表彰，以对本人及相关群体释放鼓励作用。对地方官员给予重大表彰，不仅能让其本人感受到上级领导和组织给予的关注、肯定与鼓励，而且也能对其他同类群体传递示范和引导作用。从实际情况看，获得重大表彰以后，不仅当事者会被树立为“榜样”“标杆”等积极向上的形象，继而为职务晋升积累更加雄厚的“资本”，而且其所在地区或单位的工作也会被贴上“模板”“典范”“范例”等标签，成为其他地区或部门学习的样本。也就是说，重大表彰给其本人和地区、单位都带来了收益，可谓是实现了双赢，激发了各方奋进推动工作的强大能量。

客观而言，在中国的地方治理实践中，对地方官员的重大表彰并不多见。其中，不定期开展的“全国优秀县委书记”评选活动，是一种典型的重大表彰。自1949年以来，“全国优秀县委书记”评选活动共计只开展过3次。第一次评选是1995年，第二次是20年后的2015年，第3次是中国共产党成立100周年之际的2021年。评选活动的牵头单位是中共中央组织部，党和国家领导人在活动的最后颁奖环节会出席活动并发表重要讲话，对入选者表示祝贺、作出鼓励并提出新的要求。评选活动的主要目标是“广大党员干部要以受表彰的优秀县委书记为榜样，锤炼忠诚干净担当的政治品格，保持蓬勃向上、昂扬奋发的精神状态，不负时代重托、不负人民期望。”[8]

从其主要流程看，“全国优秀县委书记”评选活动主要包括“各地推荐—各地初步评选候选人——各省(自治区、直辖市)党委提出推荐人选——中组部再次遴选审定人选名单——党中央同意——公示人选名单——经党中央同意，最后确定表彰人选”等基本环节。有学者认为它具有三大基本特征：其一，规格高。它由中组部牵头实施，整个进展及最后结果均得到党和国家领导人的关注。比如，在最终人选名单公布的公告中，组织者明确提出“经党中央同意”。足以证明这项活动的高规格。其二，稀缺性。评选活动不定期举行，没有固定的频次、时间。这种不定期举行的形式使其更具稀缺性。其三，含金量大。获得表彰意味着获得政治系统最高权威的认可。大多数获此殊荣的县委书记随后都得到了提拔或重用。比如，以2015年获评对象为例，当年就有43人(占获优秀县委书记总人数的42.2%)得到提拔或调整至重要岗位。[9]

最近一次的全国优秀县委书记评选活动于2021年上半年由中组部牵头启动。随后，各省级行政区组织了本地的初步遴选及推荐活动。5月中旬左右，全国各地的推荐人选名单相继公布。6月初，中组部在各省级行政区党委提出推荐人选的基础上，经过认真审核、遴选审议，确定了105名全国优秀县委书记拟表彰人选，并进行公示。公示环节结束后，6月29日，中组部正式公布入选名单，对103名同志授予全国优秀县委书记称号，并予以表彰。当日，习近平总书记会见全国优秀县委书记，并发表讲话。如同前两次表彰活动，这次表彰活动在县委书记群体等地方官员中引起热烈反响，深受各方关注。

四、重大表彰激励案例分析

从激励的角度看，给予“优秀”的标识，就是通过话语表达或身份标签等方式作出的一种激励。但是，“优秀”是一个很难单纯用定性或定量的方法来界定的概念。因此，在以县委书记为对象分析地方官员激励问题时，借用中组部遴选确定的2021年全国优秀县委书记名单，不仅直接回应了何以界定优秀的问题，而且解决了数据来源的真实性、合理性等问题。考虑到各省级行政区推荐的全国优秀县委书记候选人，也都是各地奋战在县域治理一线的积极探索者和佼佼者。他们中的部分人虽然最终未能成功入选全国优秀县委书记，但是在各省级层面脱颖而出亦非常不易。因此，将他们同步纳入分析范畴、作为分析对象不仅必要，而且合理。综上考虑，本文将各省级行政区推荐的148名全国优秀县委书记候选人作为分析对象⑥。通过对这些样本的基本情况进行描述，以窥探地方官员表彰激励的基本形态。

(一)性别情况

性别是人自然而来的最基本属性。人们大多认为，不同的性别被寄予不同的角色期待。“而该差异的形成并非来源于生理因素，主要是受社会文化的影响，社会对男女两性的角色期待和评价是社会的产物。”[10]在中国的传统文化里，男性与女性被划分为不同的角色定位。这在地方官僚系统中也有所映射。在2021年的优秀县委书记群体中，男性133人，女性15人，分别占89.7%、10.2%，可见男女性别的比较差距较为明显。不过，同上一届相比，性别差距有所缩小。2015年遴选的优秀县委书记男女性别分别占93.2%、6.7%。虽然不能武断地用这个数据来印证女性参政意识和效度比男性弱，但是确实可以反观出地方女性官员面临职业发展的“玻璃天花板”困境。

(二)年龄结构

在地方官员的职业生涯中，年龄是一个重要变量，直接影响地方官员的职务晋升、岗位变动。特别是在市县等岗位职数较为稀缺而竞争又较为激烈的基层，年龄会成为地方官员竞争的重要影响因素。正所谓，“升也年龄，落也年龄。”年龄成为一些地方官员感受“意外收获”的砝码，也成为一些人无缘晋升或获得表彰的缘由。在2021年的优秀县委书记中，出生于60年代的有85人，70年代的61人，80年代的2人(图1)。最年轻的优秀县委书记是1985年出生的新疆维吾尔族自治区巴楚县委书记药宁。数据统计性描述亦发现(表1)，样本的平均年龄是52.3岁，走上县委书记领导岗位的平均年龄是47.32岁，最大的是56岁，最小的是39岁。样本从参加工作到担任县委书记领导职务，平均需要24.89年，最快的也需要14年。

客观而言，样本的平均年龄并不小，已过半百。从基层治理来看，这类群体是中坚力量。特别是那些年过五旬的优秀县委书记，在错综复杂的县域公共事务治理中，可谓是既有苦恼也有功劳。因此，对这支队伍给予重大表彰以示激励本身并不为过。这也可以看作是对长期奋战在基层一线的“老同志”表示鼓励激励。但是，也要看到，优秀年轻干部是基层治理的有生力量、新鲜血液。因而，在关注、回应年长干部激励需求的同时，也不能忽视年轻干部的成长需要。也许出于这个考虑，此次表彰活动也兼顾了年轻面孔，产生了39岁的优秀县委书记。这一方面是各地推荐人选的自然情况；另一方面则映射出组织者试图运用激励资源对基层年轻官员释放激励作用。

图1 优秀县委书记年龄情况

表1 优秀县委书记有关经历情况

(三)受教育程度

新中国成立以来，执政党日渐重视官员队伍的教育问题。特别是1980年12月召开的中共中央工作会议提出“干部队伍年轻化、知识化、专业化”的命题后，专业化、知识化成为整个官僚系统普遍关注的问题。从原初意义看，知识化、专业化是一个多层内涵的概念，既包括受教育程度的提高，也包括知识面的拓展、专业素养的提升。但在现实生活中，不少人将其等同于受教育程度。一些地方官员也受此影响，努力通过各种方式提高学历层次。样本分析发现，其显著特征就是受教育程度比较高(图2)。从最高学历看，148个样本全部接受了本科层次及以上的高等教育(含继续教育)。其中，有91人接受了全日制硕士研究生、党校研究生或研究生课程班教育，占61.5%。15人获得博士学位，占10.2%，1人正攻读博士学位。在博士学位获得者中，经济学、管理学博士最多，各有6人。海南省推荐的县委书记受教育程度较高，3人中有2人为博士，1人为硕士。

图2 优秀县委书记受教育程度一览表

这个数据明显要优于2015年遴选的优秀县委书记群体。在这批次的入选者中，硕士研究生占56%，博士占4%。对比分析，不仅可以看出优秀县委书记群体在努力提高受教育程度，而且映射出他们保持了较强的进取心和自我革新能力。如果对样本在不同职级层次的学历情况作出统计分析，会发现样本(学历不详者除外)在晋升到正处级时的学历情况明显要高于正科级时的学历情况(表2、3)。这说明，随着职务的上升，地方官员对受教育程度的关注逐渐增强，学历层次也在逐步提升。

从激励的角度看，相比较普遍学历而言，高学历确实有助于地方官员的职务晋升。因为，高层次的教育能让地方官员开阔视野、提升能力，继而更好地推动基层治理，产生更优的治理绩效。一旦形成更多更优的政绩，则意味着具有职务晋升的更大可能。基于此可以看出，将更高学历的优秀县委书记遴选出来并给予重大表彰，传递出较为明显的激励信号：希望有更多的善于学习、热爱学习的地方官员将所学内容投入到基层治理中，进而提升基层治理整体效能。

表2 样本成为正科级领导的学历

表3 样本成为正处级领导时的学历

(四)职级情况

一般而言，县委书记的职级属于正处级。但是，从样本情况看，职级高配的特征比较明显。其中，厅级占47.3%。进一步分析可见，这些厅级县委书记，主要分为6类情况(图3)。

图3 优秀县委书记职级情况

具体而言，一是北京、上海等直辖市所辖区委书记本身即为厅级，有14人；二是副省级城市所辖区县委书记为副厅级，有10人；三是山东省费县、海南保亭黎族苗族自治县、海南省万宁市这3地县委书记被明确为正厅级或副厅级；四是兼任国家级开发区主要负责人为副厅级，有3人；五是由上一级党委常委、副市长、人大常委会副主任、政协副主席兼任县委书记，有40人；六是兼任一级或二级巡视员，共有39人。不过，在此次公示的全国优秀县委书记名单中，相关人选的“巡视员”情况并未标注。鉴于此，在统计样本的职级时，亦据此作出分析。总之，样本职级较高的情况较为明显。

职级情况对能否从激烈的竞争中脱颖而出具有潜在影响。因为，在地方官僚系统中，厅级是一个重要“门槛”。一名县委书记能跨入厅级干部序列，说明其工作能力和综合素养都非同一般。这些因素自然有助于他们从激烈的竞争中胜出，成为受表彰的候选对象。从这个角度讲，职级对重大表彰激励发挥了不可忽视的作用。

反过来，重大表彰对职级晋升也会形成激励。比如，在2015年的“全国优秀县委书记”评选表彰活动中，当年就有43人获得提拔或调整至重要工作岗位。在职务晋升是地方官员重要期待的背景下，可想而知这会释放巨大的激励作用。由于2021年开展的“全国优秀县委书记”评选表彰活动刚刚结束，类似数据并不全面。但是，从目前仅有的数据看，仍有少数人获得提拔。比如，江苏省如东县委书记沈峻峰，虽然最终未能成功入选全国优秀县委书记。但是，同年7月就被提拔为设区市委常委。这虽是个案，但仍在一定程度上映射出重大表彰对职务晋升所释放的激励效能。

(五)岗位历练情况

“人在事上练，刀在石上磨。”多岗位历练对地方官员的成长具有重要作用。诸多事实表明，“干部的治理能力并不完全取决于专业基础，很大程度上讲实践历练具有更重要的作用。”[11]对于县委书记而言，他们面对的是县域治理错综复杂的问题。这就更需要具备较强的综合能力，在不同工作岗位上接受锻炼。从表4可以看出，经历多岗位锻炼是优秀县委书记的“标配”。

表4 优秀县委书记的岗位历练情况

由此可见，多岗位经历是样本的显见特征。多岗位历练的主要作用是能让地方官员在不同的岗位上接触不同的人和事，进而提高应对复杂问题的能力与水平。而较强的能力与水平也是获得重大表彰的重要条件。因为，只有在县委书记岗位上干出一定成绩，才能得到上级领导和公众的认可、重视，进而获得表彰的机会。因此，一定程度上讲，多岗位经历构成重大表彰的重要基础。

同样，获得重大表彰也可以继续推动当事人经历更多的新岗位。比如，提拔到更高职级、担任更重要的职务、经历更关键的岗位。从以往的历史经验看，这都是一些人获得重大表彰以后在多岗位锻炼上得到的收获。对于地方官员来讲，这无疑是一种重要激励。

五、重大表彰激励的基层治理逻辑

郡县治，天下安。县域治理 “是国家治理回应公众需求的基本载体，是国家治理体系和治理能力的直接反映，是社会公众评价国家治理的关键依据”[12]，对巩固国家治理体系基础、提升国家治理能力现代化水平具有重要作用。在县域治理中，县委书记是“一线总指挥”，是党在县域治国理政的重要骨干力量。如何对这支队伍实施有效激励，不仅是地方官员队伍建设的内在要求，而且也映射出执政党对基层治理的重视。基于此，可以窥探出“全国优秀县委书记”评选活动所蕴含的基层治理逻辑。

(一)彰显执政党高度关注基层治理的态度

在现代国家治理中，基层治理处于基础性地位。它既是理解中国整体性发展的基本方式，也是观察现代国家能力水平的窗口。对于基层治理，当前形成了不同的解释视角。有人将其看作一种政策过程，即推进某项政策的手段和方式；有人则将其看作一种民主发展形式，即推进基层民主、发展基层民主的路径。实际上，更应该从现代国家建构的角度来理解基层治理。也就是说，要看到“随着中国从传统走向现代、从革命走向建设，整体社会的转型同时伴随着现代国家的建构，希冀实现一种理性的、规范的、制度的国家体制。”[13]而实现这一目标，显然离不开有效的基层治理。比如，近期中共中央、国务院作出的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，“基层治理是国家治理的基石。” 最终要“基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。”[14]对于现代国家治理而言，基层治理主要从构筑良好社会秩序、传递国家政策信息、实现下情上达等方面，为其提供有力支撑。也就是说，在现代国家建构过程中，基层治理既是重要内容也成为支撑力量。既然基层治理如此重要，执政党自然要给予高度重视。重视的方式有很多，通过体制改革以理顺基层治理架构、加大投入以夯实基层治理根基、优化政策供给以释放基层治理活动等，都体现出对基层治理的重视。但更为重要的方式在于对关键人物的重视和关注。诚如马克思所言，“民主制从人出发，把国家变成客体化的人。正如同不是宗教创造人而不是人创造宗教一样，不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”[15]在人是一切社会活动的主体的情况下，任何一个组织要想实现自己的治理目标，就要把激发人的主动性作为重中之重。从这个意义上讲，执政党开展“全国优秀县委书记”评选表彰活动，就是从激发关键人物主观能动性的角度来凸显对基层治理的重视和关注。事实证明，抓住县委书记这个县域治理的关键角色，就相当于抓住了基层治理的“牛鼻子”，能起到“四两拨千斤”的作用。可见，“全国优秀县委书记”评选表彰活动，强化了中央对基层治理的领导，表达了对基层治理的重视。

(二)能够推动基层治理更好地运转起来

在明晰基层治理之重要性后，该如何推动基层治理有效运转呢？这是执政党必须面对的现实问题。如上所述，推动基层治理有效运转的方式有很多。但是，对地方官员实施重大表彰是一种直接而又切近实际的方式。一方面，它缓解了地方官员面临的晋升激励难题。从激励资源的角度看，职务晋升是一种重要的激励手段。对包括地方官员在内的所有官员来讲，职务晋升具有较强的激励作用。但是，在地方官僚系统中，因岗位职数有限而遭遇“天花板”问题是不少人的现实困境。这种情况对基层治理的直接影响就是容易诱发地方官员产生职业倦怠，形成职务惰性，进而导致地方治理出现“局部空转”。何以有效破解这一难题？其中一个要方式就是实施重大表彰激励。正所谓，人需要一点精神，精神的力量是巨大的。重大表彰能在激励资源较为匮乏的情况下，发挥重要的弥补作用。“全国优秀县委书记”评选表彰活动，就是对地方官员实施的一种激励。它能激发获得表彰的县委书记以更加强烈的责任感、荣誉感，投入基层治理的各项工作之中。正如获得全国优秀县委书记称号的昆山市委书记吴新明所言：非常受鼓舞，深感这一荣誉的神圣职责和光荣使命。因此，要更加弘扬务实作风，砥砺担当精神，推动“昆山之路”在新时代焕发新光彩。足可见，这种表彰所蕴含的激励效能。另一方面，它能起到树标杆促激励的作用。任何评选表彰都意味着竞争，竞争必然包含着胜出和落败。经验表明，“落选者与获奖者之间的比较，引发基层官员对获奖的渴望，思考如何在竞争中脱颖而出的策略。参考评选标准，各基层官员能够更加客观、理性地认识自身情况，明确优势和劣势，优化发展策略，提高地区发展水平，实现个人全方位发展。”[9]而这些都有助于提升基层治理效能，推动基层治理有效运转。

(三)可以构筑多元化的地方官员激励体系

在一个多元化的现代社会，对地方官员的激励应该是多样化的。比如，周黎安虽然提出了“晋升锦标赛”解释理论，但是也承认“除晋升激励外，政府官员的行为还有其他驱动因素，如事业心、社会荣誉感和奉献精神。”[17]陈家喜在讨论地方官员激励机制时十分强调政绩的激励作用，但也逐渐认识到“政绩对于官员行为具有激励作用，但是政绩本身在不同历史时期具有不同的内涵。随着不同时期政治情境的变化，社会和谐、党的建设乃至廉政建设等指标对于官员也具有强激励的效用。”[18]季冬晓、郑彬在讨论激发党员干部动力时指出要“完善激励奖励机制”，并提出首先要完善党内荣誉称号体系，发挥党内荣誉称号的示范作用。[19]这些研究虽然关注的主要问题各有侧重，但都映射出一个共同道理：那就是地方官员的激励因素可以是多元化的。“全国优秀县委书记”评选表彰活动，就是从重大表彰的角度对地方官员形成激励。事实上，在古代，中央政权对地方官员也形成了类似激励。比如，与官职联系在一起的特权、礼遇等等，都是不同的激励方式。它启示人们，在地方官员的激励体系中，表彰激励是一种重要方式，它能发挥补充甚至替代作用。尤其是对于处于重要岗位的地方官员而言，在物质薪酬、工作环境、发展预期都大致明朗的情况下，重大表彰提供了一种更加多元的激励方式。那么，表彰激励又是如何发挥作用呢？深层次看，它至少维系于两种策略：其一，提高表彰层级。不同领域、不同层级的表彰，释放的激励效度大不一样。“全国优秀县委书记”评选是一种高层级的表彰活动，牵头实施部门是中组部，整个活动都受到党和国家领导人的关注、重视。在表彰大会上，最高领导人参加会见活动，中央政治局委员、中组部部长等领导出席表彰大会并作讲话。这些都说明表彰活动的高层级特征。对于地方官员来讲，高层次、高规格的表彰本身就是一种无言的激励。其二，提高表彰的稀缺性。正所谓，“物以稀为贵”。在稀缺的情况下，资源才彰显出重要价值。与其他评选表彰活动不同的是，“全国优秀县委书记”评选表彰活动不定期举行。这种时间跨度上的不确定性，无形之中会增加表彰资源的稀缺性和竞争的激烈性。而且其入选人数少、比例低。以2015年和2021年“全国优秀县委书记”评选表彰为例，最终分别只有102和103人入选，占比均为3.6%左右。这种低比例足可见表彰资源的稀缺性。事实证明，正是这种高层级性和稀缺性使“全国优秀县委书记”评选表彰活动深受关注，彰显出高等级性和权威性，从而凸显出强激励性。总之，通过这两种策略，“全国优秀县委书记”评选表彰不仅释放了对地方官员的激励效能，而且意味着构筑多元化地方官员激励体系的可能性。

六、结语

如何对地方官员实施有效激励与约束进而推动公共权力沿着正确轨道运行，一直都是现代国家治理的重要议题。对此，不少学者提出应该通过职务晋升来形成激励。然而，在官僚系统中，晋升的资源具有稀缺性，再加上地方官员经常遭遇的“天花板”难题，导致一些地方官员在职务晋升面前身陷“望梅止渴”的尴尬境地。更何况，晋升本身是一个较为复杂的问题。行政级别的升降并不一定反映出实际地位的升降、掌握权能及资源的多寡。这些都意味着，亟需寻求职务晋升之外的激励方式，对促使地方官员以更大的动力投身工作具有重要意义。

重大表彰是表彰激励中的特殊形式。它通过高层次、高稀缺的表彰激发当事人产生更大更强的动力。作为一种重大表彰，“全国优秀县委书记”评选对地方官员释放出了激励作用。对入选者来说，这是其职业生涯中的重要荣誉，蕴含着组织和群众的认可。对于这一群体的其他人来说，这是一种鞭策和鼓励，能够激发他们向标杆看齐、奋勇追赶的精气神。作为县域治理的“领头人”，对县委书记这一特殊群体实施重大表彰，不仅映射出组织对这一群体高看一眼、厚爱一分，而且蕴含着执政党对基层治理的重视和关注。因此，一定意义上讲，“全国优秀县委书记”评选表彰活动彰显出一定的基层治理逻辑。它表明，执政党希望通过激发人的主观能动性、构筑多元化的激励体系推动基层治理有效运转起来。

重大表彰固然能释放出激励效能，但并不是对所有岗位的地方官员都能发挥同样的作用。调研发现，类似于“全国优秀县委书记”评选表彰对处于重要岗位的地方官员发挥的激励作用明显要大于其他岗位。之所以出现这种情况，主要源于两点：其一，表彰激励活动本身的性质发挥潜在影响。如前所述，不是所有的表彰都具有如此的高规格、高层次。只有高规格高层次的重大表彰才能释放激励作用，一般层面的表彰并不能发挥强烈的激励作用。这是表彰活动本身特质使然。其二，受表彰对象所处的岗位具有重要影响。不同岗位的人具有不同的需求。以县处级官员为例，同样是县处级，县委书记与省直单位的处长、市直部门的局长等处级官员就有不同的职业发展需求。既然需求不一样，那么激励资源所发挥的效能就有所不同。比如说，对于一些生活在大城市的处级官员，他们也许更希望从物质收入、薪酬待遇等方面获得激励。所以，相比较而言，他们更期待获得物质保障层面的激励。

尽管重大表彰因其层级性、稀缺性等性质特征和受表彰对象所处岗位不同，最终释放的效能有所差异。但是，这仍不能否认它本身所具有的激励作用。特别是对于时常面临职务晋升“天花板”难题的地方官员来说，重大表彰是一种重要激励方式。它不仅对地方官员发挥激励和约束作用，而且也是提升基层治理能力水平、加强对基层治理调控的重要策略。

注释：

① 比如，沈立人等(1990)、Young(2000)、银温泉等(2001)、白重恩等(2004)、Qian et al(1997)、Qianet(1998)、Jin et(2005)、史宇鹏(2007)等分析了行政性分权和财政包干对中国“诸侯经济”、市场分割形成的影响。他们认为，地方官员发展当地经济提供了适宜的激励。

② 关于这个问题，周黎安有较为详细的论述。详见：周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

③ 马斯洛主要是对人的需要作出了层次和类别划分，指出处于不同发展阶段的人具有不同层次的需要。他认为，在需求等级中，这五类需求由较低层次到较高层次递进呈金字塔状排列。详见：[美]亚伯拉罕·哈罗德·马斯洛：《人类动机理论》，许金声等译，中国人民大学出版社，2007年，第30-31页。

④ 参见：Smith，Graeme．2013．“Measurement，promotions and patterns of behavior in Chinese local government”，The Journal of Peasant Studies，40(6)，1027-50；Shih，Victor，Christopher Adolph，and Mingxing Liu．2012．“Getting Ahead in the Communist Party: Explaining the Advancement of Central Committee Members in China”，American Political Science Review，106(1):166-187；Thegersen，Stig．2008．“Frontline soldiers of the CCP: the selection of China’s township leaders”，The China Quarterly，194，414-423.

⑤ 卓越等人的研究发现，含有“晋升承诺”并提供实质性“晋升激励”的政府绩效管理制度是强绩效激励,强激励会对评估对象的绩效信息内部管理使用和外部责任使用程度产生正向影响。较强的绩效激励特别是实质的“晋升激励”会促使评估对象更认真使用外生的绩效信息。参见卓越、张红春:《绩效激励对评估对象绩效信息使用的影响》，《公共行政评论》2016 年第2期

⑥ 感谢刘明轩、赵园园等同志对数据分析付出的辛勤劳动和无私帮助。本文的数据根据各自有效样本量生成。