韧性视角下统筹推进乡村疫情防控和经济社会发展问题研究

□李秀义 邢晓燕 刘 云

[内容提要]疫情防控常态化背景下，中央提出要统筹疫情防控和经济社会发展，这是一个系统性和复杂性的问题。如何在乡村基层解决这个问题，在实践上还是探索期，在理论上还缺乏深入的研究。基于社区韧性理论，论文提出一个系统性分析框架。在该理论框架下并结合对44个村庄的调研，论文分析了对统筹乡村疫情防控和经济社会发展工作的社区韧性短板，并指出要克服短板，要系统地推动农村社区组织制度韧性建设、经济韧性建设、社会韧性建设、资源环境韧性建设和居民个体韧性建设。

一、引言

(一)背景

2020年2月23日，中央召开了统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作会议，就疫情防控中物资调配工作、新闻舆论工作、企业复工和农业生产、保障民生等方面做了经验总结或者工作部署。2020年4月17日，中共中央政治局会议提出，要在疫情防控常态化前提下，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，加大“六稳”①工作力度，并提出要保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转(简称“六保”)，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会。2020年7月30日，中共中央政治局会议又提出，要毫不放松抓好常态化疫情防控，健全常态化疫情防控机制，建立疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制，更好统筹疫情防控和经济社会发展工作，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务；在具体和重点工作方面，会议提出要健全常态化疫情防控机制、加快新型基础设施建设、提高产业链供应链稳定性和竞争力、全力巩固农业基础地位、缓解疫情对青年人就业影响并引导返乡农民工就近就业、抓好应急管理等工作要求。

(二)问题提出

在疫情防控常态化背景下，统筹新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作具有重要意义，通过上述会议中央对于这项工作的宏观策略初步形成。但是基层是一切工作的落脚点，城乡社区是社会治理的基本单元，统筹新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作，最终需要落足到城乡社区这一治理单元。新冠肺炎疫情爆发后，在党中央的统一领导下，干部村民互相配合，农村社区②成为阻挡疫情扩散的坚强堡垒。但是研究证明乡村基层在疫情防控和经济社会统筹发展方面，还存在一些薄弱环节，马良灿、张国磊指出，由于防控管理依靠自上而下行政命令和包保责任的考核监督机制，一些农村干部简单机械的采用“封路、封村、禁门”等防控手段，严重影响了一些村庄产业经济发展和人们生活需要[1-2]；桂华指出一些地方疫情防控中单纯依靠乡村干部，不重视对村民和农村社区社会组织的组织动员，干群互动不够也没有形成社区共情和共识，干部感觉很辛苦村民却并不满意[3]；雷志佳等指出有的地方基层干部忙于疫情防控，对于对因疫情而陷入困境的老人、儿童和其他特殊群体人性化服务不够[4]；孙柏英等指出，有些地方在乡村建设中搞形象工程，样板村庄各种基础设施高大上，而偏远落后村庄基础设施投资不足，有的村连合格的集中隔离场所都没有[5]。

农村社区既是农民生活空间也是农业生产空间，农村既是脱贫攻坚和全面建成小康社会的主战场，也是疫情防控的前沿堡垒；农业既是国家基础产业，也是我国农村劳动力迁徙的蓄水池，如果农业得不到稳定发展，脱贫攻坚和全面小康工作会受到影响，受疫情影响返乡农民工将无业安身，因此统筹乡村疫情防控和经济社会发展尤为重要。但是社区疫情防控属于灾害应对管理范畴，如何将其与乡村经济社会长远发展统筹协调？这是一个新的复杂性、系统性问题，上述学者更多是从农村疫情防控治理或者乡村经济社会发展某一方面进行分析，没有就如何统筹进行深入分析；有一些关于这个问题的探讨，主要是一些高层领导结合中央精神就本省或本部门工作的宏观思考，基本没有涉及乡村基层这一层面③。

(三)可能的创新

在乡村基层统筹推进疫情防控和经济社会发展，作为一个新的系统性、复杂性工作，在实践上还需要更多探索，在学术研究上需要一个契合的理论范式作为支撑。本文认为社区韧性理论是一个能将社区灾害应对及其经济社会发展内在协调的理论范式，基于该理论并结合实际情况，本文创新性的提出了一个五位一体的社区韧性分析框架，基于这个理论框架并结合相关的调研，论文指出统筹乡村基层疫情防控和经济社会发展，需要积极推动农村社区组织制度韧性建设、经济韧性建设、社会韧性建设、资源环境韧性建设和居民个体韧性建设。

二、理论视角与分析框架

1.社区韧性：一个能将社区灾害应对和经济社会发展协调的理论视角

韧性(resilience)本来是物理学概念，表示材料在塑性变形和破裂过程中吸收能量的能力，韧性越好则材料发生脆性断裂的可能性越小。上世纪70年代 Holling开创性的将韧性概念引入生态学中，以探索自然的不稳定性和动力学[6]。从上个世纪80年代开始，为了应对全球灾害事件发生频率不断增加的问题，“韧性”理念开始被引入以防灾为代表的城乡规划与管理领域，一般用以描述系统主体面对外界干扰、压力或逆境时表现出来的抵御力、适应力和持续发展的恢复能力，在世界范围内的关注度甚至正在超越“可持续”理念[7]。社区韧性代表着一个社区具有的应对灾害破坏的抵御力、恢复力等适应能力体系，社区韧性还是社区将其具有适应能力体系与对抗干扰的现实需求有机联系起来的动态过程[8]。韧性理念不仅意味着社区及其治理系统具有自组织能力和学习能力，而且意味着社区能够根据灾害情况，对自身经济社会发展结构和功能作出必要的调整[9]。

社区韧性建设理论内在的融合了社区灾害应对和社区经济社会发展。Bruneau等(2003)将社区韧性的能力指标整合到社区技术韧性、社区组织制度韧性、社区社会韧性和经济韧性四个维度[10]；Norris等(2008)则提出了社区韧性能力建设至少包括经济发展能力、社会资本能力、信息传播能力以及社区内个体韧性和集体行动能力等能力的建设，它们共同为社区提供备灾战略[8]；Vincenzo& Paolo(2011)等进一步提出测量社区灾害韧性能力的七个维度，也就是为了提升社区灾害应对能力，社区需要具有以下能力：必要的人口与人口结构、基本的自然环境设施条件和生态系统涵养能力、有组织的政府服务能力、基础设施保障能力、保障社区村民基本生活所需和集体行动的能力、经济发展能力、社建设所需的社会资本能力等(简称PEOPLES)[11]。近年来学者们越来越强调社区灾害能力需要基于社区自身优势的识别和发展，要完善政府与社会协作治理关系，激发社区自我组织活力；并关注社区中人们之间的联系、共同价值观和信念、个体认知和学习、社交网络、经济发展、基础设施、社区集体行动能力培育等问题[12]。曼耶纳指出，“人”应该是社区灾害韧性建设的中心，富有韧性的村民个体是社区韧性产生的内在力量[13]。Sharifi(2016)提出要从设施环境建设、社区社会发展和集体行动建设、社区经济发展、社区自然环境、社区组织制度等方面来全面衡量和构建社区灾害韧性，他认为社区灾害韧性建设不是一个简单的线性过程，而是一个动态且循环往复的复杂过程，是社区的灾害应对静态能力达成与灾前灾中灾后动态能力提升相互介入和互相支持的过程，是社区现实需要与未来发展的相互照应过程[14]。

通过上面的研究可以发现，社区韧性理论以社区灾害韧性能力体系建设为主线，将社区空间地理规划、社区物资和应急资源体系构建、社区经济发展、社区组织制度建设和社区社会发展乃至应急管理中信息传播等融为一体；将社区常态治理与非常态治理相衔接，实现灾前预防、灾中应急处置、灾后恢复与发展相结合；既强调政府和社会组织对社区支持，更重视社区自组织能力和自学习能力建设，通过提升社区经济基础和社会发展水平来根本上提升灾害应对能力[9]。这一理论对于统筹推动乡村基层疫情防控和经济社会发展，具有紧密的契合性。

近年来通过韧性建设推动城乡社区灾害应对和经济社会内生发展，已经成为各国关注的热点。美国将城乡社区韧性建设上升到国家战略高度，2007年布什在国土安全总统令中提出将社区韧性与生物监控、大规模伤亡救治等并列纳入国家公共卫生和医疗准备关键组成部分；奥巴马政府进一步将社区韧性纳入白宫的国家安全战略和国家灾难恢复框架中[15]。2005、2015年两次世界减灾大会就越来越关注社区韧性理念，这也也意味着人们认识到并非所有威胁都可以避免，而是应当建立确保将干扰降至最低限度的机制，要从破坏性事件中汲取教训，采取适应性和变革性的方法，带来社区系统的长期渐进性改进。

2.本文分析框架

通过知网查询可以发现，自2013年朱华桂、罗章等学者将社区韧性(当时被称为“社区抗逆力”或“社区应急力”)概念引入我国学术界[16-17]后，国内的学者越来越认识到社区韧性理论对于灾害应对中城乡社区能力系统性提升具有重要的理论价值。新冠肺炎爆发以来，基于社区韧性理论，王佃利(2020)、于洋(2020)、颜德如(2020)、蓝煜昕(2020)等学者提出系统性提升社区疫情防控能力的对策，包括完善社区治理中自治与行政关系，提升社区组织制度韧性；推动社区社会发展，提升灾害应对的社会韧性；加强干群信息沟通和应急宣传教育水平，提升村民个体韧性；提高社区空间规划水平和资源保障能力，提升社区资源和环境韧性等[18-20][15]。这些研究为本文提供了很好的借鉴，但是一方面这些研究主要针对城市社区疫情防控的综合能力提升，基本没有涉及农村社区；另一方面由于我国城市社区本身经济建设功能并不强，上述研究也没有探讨灾害应对的社区经济发展问题。而农村社区自身条件和治理机制体制都和城市社区有明显的差异，尤其是农村社区不仅仅是农民生活空间更是农业产业发展空间，而农村产业发展是农民脱贫和全面小康的重要基础，实现受疫情影响而返乡的农民工也需要在农村获得就业机会，因此在疫情防控进入常态化背景下，统筹农村社区疫情防控和农村产业发展具有极其重要的作用。

结合国内外研究，本文认为基于韧性理论视角，以农村社区的组织制度韧性建设、社会与文化韧性建设、经济韧性建设、资源与环境韧性、村民个体韧性为核心的社区韧性能力体系建设，不仅可以满足乡村当前疫情防控需要，还能满足广泛的灾害场景应对需要；通过常态治理与非常态治理相互支持介入，不仅能够提升村庄经济基础、资源环境条件和社会发展水平，而且有利于推动乡村基层治理体系与治理能力现代化；通过国家与村庄自治关系的调整，有利于培育村庄内生发展水平和乡村建设中村民主体性作用发挥。基于上面分析，本文提出了基于五方面韧性建设，统筹推进乡村疫情防控和经济社会发展的框架思路图(见下图1)，这与我国乡村振兴战略总要求和乡村全面振兴目标④也是相契合的。

图1 韧性视角下统筹推进乡村疫情防控和经济社会发展的思路图

三、当前乡村基层统筹疫情防控与经济社会发展工作存在的短板

基于社区韧性视角分析乡村疫情防控与经济社会统筹发展现状，需要具体调研资料的支持。为此笔者首先与山东济宁微山县、山东泰安岱岳区和泰山区、浙江金华义乌市等地部分参与防控的乡村基层干部进行了访谈交流；其次还通过山东农业大学44名大学生对其居住的城乡社区疫情防控相关情况进行了调研⑤。在对调研结果进行汇总分析的基础上，本文做出如下判断。

(一)农村社区组织制度韧性的短板影响了疫情防控与经济社会统筹发展

社区灾害应对治理系统中政府与社会都存在能力有限性，二者之间功能和关系的包容性和协同性很大程度上决定了社区灾害韧性能力水平[21]。社区韧性建设中组织制度建设越来越被人们重视，调适国家与社会的关系、更好的构建应急管理中政府与社会的伙伴关系，成为社区制度韧性建设的重点。我国乡村关系是以“乡政村治”为主要特征的，但是农业税免除后，乡村治理体系中作为自治组织的村委会行政化，作为自治干部的村干部(主要是书记、主任)职业化、科层化；在乡村治理过程中，乡镇和政府部门越来越习惯通过自上而下的行政命令、越来越细的行政考核和问责方式推动村庄工作开展，村干部及村级组织一切工作也习惯跟着行政命令和考核走。乡村治理体系和治理方式的变化，在常态时期或者针对简单而明确的乡村建设任务发挥了积极作用，但是在疫情防控非常态时期却出现了部分失能，原因如下：

1.一刀切的防控方式对村庄经济发展带来了不良影响。疫情防控作为复杂且紧急的工作，上级部门和乡镇政府等为了避免出现责任问题，他们不得不比常态治理时期更加强化对村干部防控工作的行政命令、检查监督，更多要求提供各类数据报表，导致村干部工作不堪重负；有些检查工作组还提出一些不符合当地情况的一刀切要求，给当地带来很多不便，有的村庄出现了农产品运不出去生产资料运不进来的问题。

2.自治组织行政化导致疫情防控中政府与社区权责关系不清，处于强力地位的政府部门容易以“属地管理”为由向村级组织搞责任“甩锅”，而村干部工作激励不足。调查中发现疫情初期，一些地方政府将从外地回村的村民集中隔离工作推给村委会，但是村里根本没有符合集中防控需要的场所；一些地方将因疫情陷入困境的特殊群体的服务工作交给村委会，但是村干部忙于防控加上激励不足，无心也无力完成这些工作。

3.乡村建设中的行政包办导致村民参与疫情防控的主动性不足。一些地方在精准扶贫和乡村振兴工作过程中，为缓解村庄治理资源不足的困境，采取了行政干部下乡包办或者政府购买方式给村民提供交钥匙式的服务，这确实可以迅速推动各项工作落实，但是也遏制了村民自治作用空间和村庄自我发展活力，导致了群众“等靠要”思想的产生和“干部干群众看”的问题，村民平时就没有形成参与的意愿和集体行动能力，在疫情防控中更不会积极参与。在调研的44个村庄中，有39个村庄的一线防控人员主要依靠村干部和党员志愿者，普通村民参与度非常低，正如Norris(2008)说的，要让人们在灾难后一起工作，他们必须常态治理时期就在一起工作，否则这将是一个挑战。

(二)农村社区经济韧性短板影响了疫情防控与经济社会统筹发展

社区既是人们的社会生活共同体也是经济生活共同体，这个特征在农村社区更为显著。社区经济韧性与社区产业结构、分配制度等相关，社区经济发展水平对社区韧性有直接影响。

1.一些村庄经济资源分配机制不健全，影响了疫情防控中村民对干部信任和对规则的遵从。能够从集体获得公平合理的资源分配，有利于提升村民对社区的归属感。理想情况下，应急管理中资源分配应遵循“相对需求规则”，也就是那些最需要支持的人获得资源支持最多。但实际上资源的分配通常遵循“相对优势规则”，在社区中的嵌入程度越高、与村干部的联系越密切、甚至社会阶层越高的人，反而更容易获得各种资源支持。调研中我们也发现一些村庄在防控物资分配和卡口管理中存在优亲厚友的现象；当参与防控人员有机会获得较高工资或者补贴时，一些村干部更愿意聘任自己亲戚朋友来担任这些工作。分配上的不公平，影响了村民对干部信任感的形成，也不利于形成村民对村庄防控规则的遵从。

2.单一的产业结构或者产品结构使得社区更容易暴露在灾害风险中。调研中发现为了推动农业的产业化、规模化，很多地方积极推动“一村一品、一乡一业”，这在常态时期有利于形成规模化与产业化，但是这些产业严重依赖从外地购买饲料或者对外地销售，在疫情发生后，由于封路和市场原因，当饲料进不来或者产品出不去时候，这些产业暴露出巨大的脆弱性。很多村庄生产资料进不来或者产品销不出去，那些以反季节大棚农业或者规模化养殖业的村庄和农户，受到很大的影响，在疫情初期一些农户不得不把卖不掉的草莓喂羊，把养殖的鸡、鸭赔本贱卖。

(三)农村社区社会韧性短板影响了疫情防控与经济社会统筹发展

社区社会韧性是社区社会结构在遭遇破坏性力量时所显现的维持社会整合、促进社区社会有效运行的特质，社会韧性与社区组织体系、社区社交网络等社会资本要素紧密相连。疫情防控等灾害应对过程中，有效的居民参与是社区社会韧性形成的基本要素，而居民参与和社区集体行动需要基于一定的社区组织[22]。美国灾害应急中社区社会组织体系发挥了重要作用，它由红十字会、社区慈善组织、教会、企业、市民应急反应小组等构成，数量庞大，在美国历次灾害救援中扮演了重要的角色[17]

1.农村社区内组织体系发育不良，村民动员网络横向不到边纵向不到底

本文所说的社区组织包括社区群团组织、社区村民自组织⑥，还包括村民小组等最基层自治组织，这些组织是村民参与村庄疫情防控和经济社会事务的组织基础，这些组织网络体系的不健全，不利于统筹社区疫情防控和经济社会发展。

纵向组织网络不到底。村民小组作为农村社区纵向最基层的自治单元，具有治理规模小、利益相关性强、熟人社会特征更突出等优势，在常态治理时期可以成为村民参与农村社区治理的最基层网格；在疫情防控中有利于实现自下而上的村民组织动员和守望互助，尤其是可以对本小组内村民多元需求进行精准识别和贴心服务。但是29.55%的样本村庄没有设置专门的村民小组组长，有些村庄虽然有设置但是也缺乏让他们发挥作用的制度空间，加上组长工作补贴很少，所以在平常时期村民小组在村民组织动员方面作用发挥不大；在疫情防控中56.82%样本村庄中村民小组长没有有效发挥作用。

横向组织网络不到边。村庄内部横向组织网络应该是一个以村级党组织为核心的同心圆，党组织的外围包括村级群团组织(如妇联和团组织)、群众性自治组织(如乡贤理事会)和村民自组织。但是调研结果显示横向组织体系非常不健全，具体表现如下：

一是团组织作用失灵。当前我国农村老龄化本身就日益严峻，加上农村青年人的流失，使得农村年轻人越来越少，但是疫情防控特别需要年轻人的参与，这就需要村庄在平时就善于利用团组织等发动村庄为数不多的年轻人参与社区治理，培养他们的归属感，在疫情期间更要积极调动他们的参与积极性。但是调研显示很多村庄群团组织作用失灵，84.09%的样本村庄常态治理时期没有组织团员和青年人开展活动，81.82%的样本村庄在疫情防控期间没有组织动员青年人参与防控或者开展内部互助共济(见表1)。

表1 团组织对团员和青年人组织工作

二是妇联组织作用发挥不够。随着大量男性青年外出打工，留守妇女成为村庄劳动力主力，但是调研显示很多村庄妇联缺乏对妇女的组织动员，72.73%的样本村庄中妇联组织常态治理时期没有组织本村妇女开展活动，52.27%的样本村庄的妇联没有发动本村妇女参与防控或者组织妇女内部互助共济⑦(见表2)。

表2 妇联对妇女组织工作

三是村民自组织和群众性自治组织发育不良。自治、法治、德治相结合的乡村治理体系构建，需要更加广泛的社区社会组织发挥对村民组织动员作用，灾害中互助共济也需要一定的村民组织作为支撑。2019年中央《关于加强和改进乡村治理的指导意见》以及党的十九届四中全会，都提出要社区社会组织作用，实现政府治理和社会调节、村民自治良性互动。但是一些村干部怕组织起来的村民给自己工作添麻烦，所以宁可把大量资金用于购买包办服务，也不愿意用于孵化和培育这些组织。调研显示90.90%的样本村庄没有成立乡贤理事会或者有成立理事会但是没有发挥实际作用⑧，88.64%样本村庄中没有自下而上建立的村民自组织⑨。社区村民组织和群众性自治组织发育不健全，导致疫情防控中政府和村委会无法通过它们获得村民多元化需求，进而无法保证公共服务的精准供给；同时也无法基于通过这些调动村民参与防控，没有共建、共治、共享的社会组织条件，疫情防控中村民主体性无从实现。

2.基于小团体的社交网络被刻意打撒，不利于疫情中村民获得社会支持

Hikichi(2018)指出，2011年东日本大地震之后，那些能够更好的获得社区交往网络支持的人，可以更好的获得心理修复，良好的社交网络可以实现贴心互助服务的交付和获取，提升老年人等弱势群体对社会支持的接入便利性[23]。灾害中人们往往也会出现被政府和社会抛弃的感觉，调研结果也显示疫情中由于村干部忙于防控工作，只有38.64%的样本村庄会经常性的给予老年人相应的特殊照顾，这时候人们尤其是老人特别需要自己信任的社交网络的给予直观感知的支持(例如信息确认、感情支持、借钱、生活照料等)。但是调研中我们发现，一些基层干部对社区社交网络的重要性认识不够甚至有人持负面看法⑩，有些村干部平时就对基于小团体的社交网络进行打压，有的地方更是借合村并居时机，刻意的打破原来村民熟悉的居住组团和小团体关系，村民之间熟人社会的状态被溶解。当长久以来基于信任形成社交网络被打破，应急管理中也不利于形成正式与非正式组织协作条件，不利于村民获得个性化、直观感强的社会支持，不利于迅速推动疫情防控与经济社会协调统筹。

(四)农村社区资源和环境韧性短板影响了疫情防控与经济社会统筹发展

资源环境韧性主要是基于社区硬件条件形成的对灾害的适应力和抵制力，这种韧性来源于社区的各种自然生态要素、基础设施情况、应急物资供应水平等。前两种条件的形成与社区规划设计密切相关，而应急资源供应能力的提升关键是构建动态保障机制[12]。调研中发现以下问题：

1.农村社区空间规划缺乏韧性设计。有的村庄灾害中的逃生路线、避难公共空间和防灾设施的建设不健全；有的地方注重产业发展而忽视生产、生态、生活的三生融合发展，经济发展破坏生态，也容易诱发自然灾害；有的地方在合村并居形成新社区时，刻意的打破原来村民熟悉的居住组团；有的村庄有意无意的形成了老人聚居区尤其是贫困老人聚居区，老年人本身就在应急处置中处于弱势，加上这些老人区内房屋破旧、其他设施也非常不健全，在疫情防控等应急管理条件下很容易形成应急管理的最薄弱环节和区域。

2.缺乏鲁棒性、冗余性、快速性的急物资保障体系。灾害会对物资供应提出巨大的压力，一般性的物资保障体系经常不能很好的发挥作用，Norris指出只有具有鲁棒性、冗余性和快速性这三种动态属性的应急资源保障机制才能符合灾害应对的需要，也就是当资源保障体系足够健壮、足够冗余并可以对灾害压力源的即时影响快速反应时，应急资源系统不容易发生功能障碍从而形成对灾害的抵抗力[8]。但是调研中发现以下问题，首先是调研发现很多村庄疫情防控中没有建立起强有力的设施和物资保障条件，一些村庄集中隔离场所没有具备足够的取暖及饮食服务条件，有些村庄一线防控点连应急取暖设备都没有；其次是很多村庄没有建立生命线系统冗余机制，应急交通、应急医疗救护、应急取暖、夜间照明等设施一旦出现问题，就没办法再工作；第三是资源保障的快速性缺乏，有的地方承诺给一线防控人员的工作补贴迟迟不到位，有的地方养殖户提出需要外出购买饲料，但是村里报到乡镇、乡镇又报到县区，层层审批下来耗时耗力。

(五)农村社区个体韧性塑造能力短板影响了疫情防控与经济社会统筹发展

在疫情防控中不论干部、群众都是一个个鲜活的个体，疫情期间很多人经历了“从与我无关到极度恐慌再到留下心理阴影”的心理过程，个体面对风险时的冷静、科学、理性的认知水平和自救、互救能力，被称为个体韧性能力。这是统筹推进疫情防控和经济社会发展的根本力量，个体韧性塑造离不开及时有效的信息传播和灾害教育，因此习近平指出“要深入开展卫生应急知识宣教，提高人民群众对突发公共卫生事件认知水平和预防自救互救能力”，但是调研显示疫情防控中社区信息沟通和宣传教育存在一些问题。

1.社区信息传播方式不科学

在紧急情况下，公众对政府政策建议乃至法律的遵守不能被认为是理所当然的，特别是当对自己暴露在风险中的后果或遵循建议的风险存在明显不确定性时，这时候信息变得至关重要，紧急情况下人们需要最及时的灾害信息为行为决策提供支持。国家通过各种媒体对全国的疫情情况进行了深入人心的宣传，这是促成普通群众大力配合疫情防控的重要原因，但是调研发现就社区内部疫情情况和社区应对措施信息的沟通，却存在一些问题：

第一是沟通不及时。疫情防控期间由于村民在家隔离，基本上所有的村庄都会建立微信或QQ群进行沟通，但是只有27.27%的村庄会经常性通过QQ或者微信沟通方式向村民通报本村最新情况。第二是干群互动机制不健全，调查发现大部分受调查社区不重视对村民意见的收集，另外只有20.45%的村庄会经常会就本村要采取的具体防控措施提前听取村民意见(见表3)。很多老年人没有加入微信或者QQ群，他们需要通过电话等方式与社区建立联系，但是调查发现72.73%的样本村庄无疫情防控热线电话或者有电话打不通。不及时的信息沟通容易导致谣言，单向信息宣传不利于村民表达其需求、观点和态度，最终导致社区防控中干群“共识”和“共情”难以形成，村干部感觉自己很辛苦但是村民还对服务不满意。第三是一些地方对疫情可怕性过度的宣传，导致了村民产生了恐慌而不敢作为志愿者参与疫情防控；有的地方村干部对不配合村民采用在大喇叭辱骂等方式，这不但产生了不好的社会影响，也容易让村民产生不配合的逆反心理。

表3 村干部通过QQ或者微信等方式向村民沟通情况

2.防灾宣传教育方式不利于提升灾害中村民自救互救能力

(1)一些地方习惯采用自上而下的组织演练这种教育方式，但是依靠政府和干部推动的应急演练和培训教育，使得这种日常演练容易流于形式，对提升村民实际能力作用不大；另一方面自上而下的教育训练导致村民仍然是看客而不是主体，这种训练不能提升村民自我组织能力，一旦无法依赖干部时候仍然不能实现自救和互救。

(2)不重视组织村民在疫情防控真实场景中反思和学习。一个社会经受住灾害冲击后能够迅速恢复重建的重要原因就在村民具有在真实场景中总结和学习的本能，而SARS疫情期间，我们没有很好的利用真实场景让普通群众有机会参与经验总结和自救互救能力学习，所以新冠肺炎疫情防控初期基层干部群众的防控能力还是很低，这是一个教训。日本作为一个灾害频发的国家，近年来鼓励社会机构利用灾害后的实景场地建立自然学校等方式，推动灾害教育要到灾害现场去学习，因为灾害现场有最丰富的信息。让村民亲身参与疫情防控，并组织村民就本社区疫情防控的经验和教训进行总结反思，对防控中真实的问题进行批判并提出改进方案，是最好的村民防灾教育手段，但是调研发只有27.27%的社区开展过这样的活动。

四、基于社区韧性建设统筹推动村庄疫情防控与经济社会发展

(一)通过制度韧性建设，健全统筹推动疫情防控与经济社会发展的乡村治理制度体系

1.构建政府与村庄社会包容性和协同性工作关系

统筹推动村庄疫情防控和经济社会发展，离不开政府资金政策支持，但是最有效的政策通常是针对特定社区的需求量身定制的，因为不同社区情况多种多样，一些经济落后的社区需要旨在加强经济资本和基础建设的政策，有的社区则需要帮助其提升社区社会资本、加强组织动员的政策，还有的社区有其他特殊需求。良性政策必须坚持“适应性治理”原则，也就是政策必须适应社区自身的经济、社会、环境条件[24]。为了推动疫情防控和经济社会统筹发展，政府首先要改变一刀切的自上而下的行政命令方式，对村干部监督考核方式从注重过程留痕转向结果控制，给予其更大的自由裁量空间，在有效防控基础上，坚决避免机械执行上级防控命令给村庄经济社会发展带来不必要的危害，减少由于一刀切给村民带来的不便，尤其是避免出现冲击道德底线问题；其次政府要积极构建国家与村庄社会的协作治理关系，政府要与村干部和农村社区内社会组织以及普通村民形成协作关系，通过充分沟通了解不同村庄的具体情况，为适应性治理政策提出奠定基础，藉此也可以推动政府、村干部、村民共同参与村庄疫情防控和经济社会发展。

2.明确政府与村级自治组织权责关系

为了统筹推动村庄疫情防控和经济社会发展，首先政府要承担起应尽的职责，属于政府责任的基本公共服务不能向村庄“甩锅”，属于村庄自治组织职权范围工作或者政府授权给自治组织完成的工作，政府既要加强行政资源支持和授权工作，还要完善授权后的监督工作；第二要完善村干部绩效考核体系，将社区韧性建设的指标体系纳入村干部考核指标体系，提升村干部开展这项工作的积极性；第三，鼓励和引导社区内外社会组织和社区村民参与村庄疫情防控和经济社会发展，引导村民参与灾前预防和灾后恢复的方案制定和村庄经济社会发展工作。

(二)提升社区经济韧性，为统筹推动疫情防控和经济社会发展提供经济基础

1.帮助经济发展水平较弱农村社区补足短板

一是大力推动村集体经济发展，要鼓励基于村庄特色资源开展一二三产业融合发展，尤其是鼓励社区合作经济发展，通过经济合作培育合作意识，为灾害应对中村民合作提供经济和理念基础。二是疫情防控等应急管理中，对经济发展水平较弱的村庄给予特殊经济支持，尤其是要加大对位置偏远、经济落后村庄应急基础设施建设的支持力度；加大对村财薄弱的村庄的财政支持力度，确保参与防控的一线社区干部和志愿者能够足额拿到防控工作补贴。

2.建立健全农村社区公共资源分配机制

完善社区集体经济资源分配机制，每个村民都能获得合理收益的集体经济可以带来归属感和集体责任感，进而提升社区韧性。在应急管理中更要完善监督机制，确保对防控物资和村庄公共资源分配的公开、公平，要加强对因灾难而陷入困境的弱势群体的支持力度，构建能够确保灾后资源分配给最需要的人的治理秩序，对于人们对防控规则的遵从和对村庄的信任至关重要。

3.应急管理中要为农村产业发展留有余地

农业是我国劳动力迁徙的蓄水池，新冠疫情后很多中老年农民工不得不返乡，如果农业得不到稳定发展，这些返乡农民工将无业安身。因此要充分认识到疫情防控中村庄中产业稳定发展的重要性，在疫情防控等应急管理过程中，既要完成村庄防控工作，还要采取人性化措施为村庄产业发展留好余地，涵养农业才能让农业成为疫情过后返乡农民工就业蓄水池，这对于城乡社区韧性建设和社会稳定都很关键。

4.推动村庄产业发展适度多元化

在推动“一乡一业”、“一村一品”过程中和乡村产业规划过程中，要具有经济韧性理念，要考虑到应急管理对当地产业生产资料购进和产品销售的不利影响，就要尽量在产业聚集地周围形成配套产业链；在经常发生自然灾害的地区，不宜发展灾害韧性差、结构过于单一的农业产业；不宜推动贫困户发展技术要求高、市场风险大的产业。

(三)提升社区社会韧性，为统筹推动疫情防控和经济社会发展提供社会基础

1.推动村级组织振兴，为统筹推进疫情防控和经济社会发展提供组织基础

(1)更好发挥村民小组最基础自治单元的作用。在合村并居农村社区、人口规模较大或者村民居住较分散的行政村庄，要推动行政村村委会与村民小组合理分权，完善村民小组治理结构，支持村民小组在统筹推进疫情防控和经济社会发展中，更好的发挥基层自治单元的作用。完善村民小组自治的治理机构、监督机构和保障机制，要确保村民小组长由本村民小组选举产生，对村民负责，适当提高村民小组长的工资(补贴)待遇。对于合村并居后由行政村降为村民小组的，保障其原有村集体财产归属村民小组所有，为村民小组自治提供经济基础。

(2)激活农村社区中妇联、共青团等组织的作用。首先，发挥乡镇妇联组织外联内引的枢纽作用，协调政府和专业孵化机构的资源，对本乡镇内村级妇联的组织动员能力进行辅导；引导各个村级妇联建立农村妇女议事会、巾帼志愿服务队、妇女互助会等女性群众组织，让妇女在村庄公共事务议事协商、村民守望互助和道德评议、乡风文明建设、产业发展等活动中发挥更大的作用。只有让村级妇联组织在常态治理时期的经济社会发展中发挥组织动员工作，在疫情防控等应急管理过程中，她们才可以更好的发挥组织动员妇女互助共济的作用。其次，要更好的发挥乡镇团组织外联内引的枢纽作用，推动各个村庄逐步成立或者做强团组织，支持村庄内成立各种产业发展、兴趣爱好、自助互助等年轻人自组织团体，引导他们在常态治理时期就参与村庄经济社会发展，吸引他们加入党团组织，为他们在应急管理中发挥中坚作用提供基础。

(3)建立健全乡贤理事会等群众性自治组织。调研发现本次疫情防控志愿者大多是中老年人，他们不顾死生奋而向前，既为了保卫家园也是因为对村集体有归属感和忠诚度，这些志愿者在村庄有一定号召力和组织力，他们是社区的乡贤。鼓励村庄组建乡贤理事会等群众自治组织，将愿意服务村庄的老党员、老干部、老教师、复退老军人、经济文化能人、驻村企业和学校代表、社区社会组织负责人以及其他多元力量纳入乡贤理事会；在此基础上形成“共建、共治、共评、共管、共享”等自治规则。只有在常态治理时期的村庄治理形成多元协同的机制，在疫情防控等应急管理时期才能够形成有效的整合社区多元力量，实现联防联控。

(4)通过赋权增能激发村民参与社区治理的积极性。在疫情防控和乡村振兴等工作中，政府要改变行政包办方式，积极孵化培育农村社区社会组织(村民自组织)，善于通过公益创投、委托服务等方式将一些涉及疫情防控和经济社会发展的村级公益性、互助性项目委托给他们。这些组织带动村民广泛参与项目建设和服务供给，改变原来“干部干、群众看”的问题，从“你和我”变成“我们”，从“要我做”变成“一起做”，使村庄归属感增强，农民主体性得到体现，自下而上的公共服务也可以更符合多元需求。

2.更好发挥社会网络在农村社区应急管理中的作用

正如奥斯特罗姆说的，在有些时候人们会收缩到自己周围的小圈子中，他们只相信这个圈子内部的人，而不相信外部的人[25]。应急管理中村民不仅需要政府和正式组织作用，也更需要他们信任的社交网路的支持，包括小团体的友谊网络以及家族、宗族这些非正式网络，这些网络既能够给人们提供最直接感觉的支持(例如信息提供、心理沟通、借钱、生活帮助等)，还能够帮助弱势群体发声，为他们接入正式社会组织网络提供便利。在常态治理时期要正确的认识这种社交网络的价值，加强对其正确引导而不是简单否定，尤其在合村并居新社区建设中不能简单的把原有的社会资本网络打散，而是要积极与其开展对话合作，避免非正式组织的目标与正式组织相冲突带来的消耗；在疫情防控和经济社会发展中，要积极把非正式组织领导人吸收到一线防控队伍中来，发挥非正式组织能够给成员(尤其是对老年人或者其他弱势群体)提供个性化乃至他贴心服务的优势，更好的构建农村社区社会灾害韧性。

(四)提升村庄韧性规划与资源设施供给水平，打造农村社区资源和环境韧性

1.在乡村产业和社区建设规划中融入韧性理念。第一，在乡村振兴规划时要做到生产、生产、生活三生融合，实现人和自然的和谐共生从而避免自然灾害发生；第二，在合村并居或者新型农村社区规划建设时，既要完善包括防灾空间、逃生路线和防灾设施的建设；第三，在老龄化严重的村庄布局规划中，要有意识的避免形成老人聚居区尤其是贫困老人聚居区，否则发生紧急情况老人区不容易形成互助自救能力。

2.构建具有鲁棒性、冗余性和及时性的应急物资保障体系。为了实现村庄统筹推动疫情防控和经济社会发展目标，政府一是要给予村庄必要的资源支持，尽快推出农村社区韧性建设指南，尤其是对疫情防控基础设施和经济社会基础条件薄弱的农村社区加大支持力度，构建具有鲁棒性的资源体系，在疫情防控所需的集中隔离场所建设、防疫物资储备、临时防控点办公条件、农村社区公共卫生医疗条件方面要尽快补短板；二是加大财政支持力度，抓紧构建农村社区应急交通、电力、通讯、医疗等生命保障设施的冗余机制；第三是完善物资保障及时性，在紧急情况时资源保障及时性变得尤为重要，要避免因为层层报批等程序问题导致不能及时实现社区应急资源补充，要及时兑现对一线防疫人员的工作补贴。

3.推动村庄治理信息化建设，探索应急管理中网络化治理和服务新模式。加快实施“互联网+社区”行动计划，加快互联网与农村社区治理和服务体系的深度融合，探索推进智慧社区信息系统建设；积极开发智慧社区移动客户端，实现服务项目、资源和信息的多平台交互和多终端同步，为村民在疫情防控和经济社会发展中更好的获得便利化服务创造条件。

(五)改进信息沟通和宣传教育机制，提升社区个体韧性

1.疫情防控中信息传播要坚持“信息正确而且正确的传播方式”。第一是把村民欲知、应知和须知的信息的方式及时告诉他们，通过微信、QQ、喇叭等方式，使人们准确了解最新信息或者事件的性质、范围、损失程度及变化趋势，这既是对村民知情权的尊重，也是让正确信息得以传播、终止谣言的最佳方式；第二是要保持信息沟通的双向性，不能因为疫情防控工作繁忙而忽视与村民的双向沟通，村民能够发出自己的声音可以为科学防控和精准服务提供参考，另外倾诉被倾听本身也可以缓解灾害带给村民的心理压力，也有利于因灾陷入困境的村民及时获得救助；第三是采用更加贴近人心的叙述与宣传方式，不仅要坚决避免公开辱骂等宣传教育方式，还要避免官样文章和冷冰冰的数字带来的不良心理感受，还要避免对灾害可怕性过度宣传导致人们产生恐惧，良好的宣传让村民成为政府和村级组织有能力的合作伙伴，让人们在自我保护基础上愿意参与社区集体行动。有效宣传加上村民参与防控的亲身体验，会形成干部与村民对防疫和村庄管理服务辛苦的“共情”、“共识”，既可以避免干群矛盾也有利于社区个体韧性形成。

2.改变自上而下的防灾教育机制，实现自下而上的自我教育、自我培训。1995年阪神大地震前，日本是由“自主防灾推进协议会”来负责在社区推动防灾减灾教育与训练等活动，但自上而下的发动成效甚微；阪神大地震后，日本开始推行“防灾福利社区事业计划”(BOKOMI)，提出了“自己的生命自己保护”“自己的城市和社区自己保护”的基本理念，通过发挥社区既有的社会组织以及人际网络优势，开展灾害防救的宣传、自我教育与训练，推动村民参与社区防灾减灾计划的拟定等工作，以提升社区组织应急管理运作效率，增强社区的自主防灾能力[26]。要抓住疫情防控进行常态化的时机，积极组织村民参与本社区防控问题和经验的总结，对问题的批判和经验的总结是最好的防灾教育。

3.特别重视真实场景中的学习。一个社会经受住灾害冲击后能够迅速恢复重建，重要原因就在村民具有在真实场景中总结和学习的本能。灾害现场有最丰富的信息，参考近年来日本灾害现场及进行灾害教育的经验，抓住当前疫情常态化防控时机，让全体村民包括中小学生通过适当方式参与真实的疫情防控过程中，在防控真实场景中学习、成长。

注 释：

①“六稳”指的是稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，涵盖了我国目前经济生活的主要方面。

②为了与“社区韧性”概念表达相一致，本文用农村社区代指行政村村庄，由于表达习惯的需要，在文中有时候还会出现行政村庄的概念，这二者是同一概念。但是由于村干部是一个约定俗成的概念，文中还是把农村社区干部称为“村干部”。

③详见何立峰.统筹推进疫情防控和经济社会发展，确保决战决胜脱贫攻坚全面建成小康社会[N]，学习时报，2020年5月13日，第1版；蔡奇等.统筹推进疫情防控和经济社会发展工作[N]，人民日报两会特刊，2020年5月21日，第13版。

④乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，乡村全面振兴的目标是“产业振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴、人才振兴”。

⑤这44个学生对其所在的44个农村社区进行了深入调研，这44个学生至今还在家上网课，他们都亲身经历了疫情防控的全过程，其中有些同学还成为所在村庄的防控志愿者，所以他们本身就对疫情防控的情况比较了解。调研农村社区中，山东36个，占81.82%，山西1个，江苏1个，天津1个，陕西1个，贵州2个，海南2个，调研结果总体上更多反映山东省农村社区的情况，一定程度上代表了全国农村社区的情况。

⑥根据相关文件，农村社区内部村民自下而上成立的自我管理、自我服务性、公益性、互助性社会组织属于社区社会组织，但是学界也称之为村民自组织，为了与其他社区社会组织区分，本文这里也把这种村民自发自愿成立社区社会组织，称为村民自组织。

⑦ 很多地方妇联干部积极参与村庄疫情防控工作，这里说的是妇联缺乏组织妇女参与防控和组织妇女内部守望互助工作。

⑧调研结果可能和样本选择有关系，被调研村庄中山东村庄36个，占81.82%，与成都、浙江等地相比，总体来说山东省农村在组织运行中，重视村委会和村民代表会议作用，但是村里较少设立乡贤理事会、道德评议会等组织，或者虽然设立但是没有正式的制度保障这些组织发挥作用。

⑨由于农民专业合作社主要以农业生产服务为主而不是社会治理为主，所以这里不包括农民专业合作社。

⑩在访谈中有一些村干部告诉笔者，村庄是一个空间的集合体更是一个利益关系的集合体，每个村里都不可避免的存在一些利益团体，这些团体中利益把持者利用团体的资源优势(比如选票、影响力等)，与村干部博弈以实现自己或者团体的利益最大化，而不是实现村庄整体利益最大化，经常让乡村工作举步为艰。村干部之所以有这种想法也是理性的，原因在于随着村书记(主任)职业化以及乡村建设工作的繁鉅，村干部身份已经从原来的“民”变成了科层制“官员”，自上而下的考核督查使其不得不把工作完成的效率作为第一目标，推动村庄跨越发展的巨大的工作责任也使其具有超越小团体利益的使命感，他们把小团体带来的多元利益诉求和为此形成的各种博弈看作是乡村建设中的负面消耗也是必然的。