深圳市国土空间规划标准单元制度研究

黄梓卫

（澳门城市大学 创新设计学院，澳门 999078）

深圳市委书记王伟中在深圳市“加快国土空间提质增效 实现高质量可持续发展”十大专项行动工作会议中提出：在存量开发的现实背景下，需坚持以“绣花”功夫，突出城市精细化管理，全面提升城市空间管理治理水平。[1]深圳市新冠疫情联防工作成果显示，以街道等小尺度城市空间为地理单元全面布控疫情防控工作是实现疫情控制的重要手段，因此提出思考：以“小空间—大网络”发展思路开展国土空间规划的精细化管理工作，一方面可通过更小的城市空间范围，了解区域内的居民需求，析出区域发展定位，实现城市空间个性发展。另一方面以“市—区—社区”等空间层级为基本架构，在城市空间中形成相互联系的“片区级”区域网络，将有利于提升国土空间规划的城市空间管理效能。

本文以深圳市国土空间规划标准单元制度为分析对象，结合单元制之应用实例，探讨标准单元制度在我国国土空间规划体系中应用的可行性及必要性，以期实现可持续的区域协同发展目标。

一、城市规划单元制度理论分析

（一）城市规划单元制度之起源：国外研究概述

规划单元制度是从“区划”规划体系中衍生的小尺度城市规划空间概念。“区划”规划体系在城市规划、土地利用开发与管理中的应用起源于德国，为应对人口规划及城市建设活动爆炸式增长，法兰克福市于 1891年通过《区级建筑规则》，规则提出需明确划分建筑设计的外围地区及中心区。

美国则进一步深化“区划”城市管理体系框架，首次提出本土的“规划单元制度”。19世纪80年代，美国本土以土地开发经济利益为导向的高层建筑数量大幅度增长，严重损害城市公共利益。为控制摩天大楼的无序增长，美国于 1916年颁布第一部区划文本——《纽约市建筑区划决议》，该区划提出需根据空间规模、路网划定地理空间基础单元，结合各单元之特殊情况及发展诉求，叠加额外的规划控制要素。[2]

“规划单元制度”于20世纪50年代实现政策独立与战略深化。美国政府提出规划单元制度PUD（Planned Unit Development），其核心诉求是促进土地的混合利用、区域协同发展。PUD的具体控制内容包括混合建筑的容积率、开发目标及建筑密度等建设指标，主要运用于居住区的控制性详细规划项目中。相比传统的规划，PUD以整体设计作为核心思路，通过集群开发，摆脱传统土地细分造成的城市规划审批程序过长问题，同时为政府构建信息互通平台提供契机。[3]

在控制内容与开展模式上，PUD与我国的控制性详细规划相似，均对一定范围内的城市加设控制要素进行规定。但在规划体系及设计思路上，PUD与深圳市城市更新单元制度类似，重点强调分单元进行规划控制，在细小的空间单元内进行“个性化”控规。[4]

（二）我国城市规划单元制度应用现状

参考国外城市规划单元制度体系与运行机制，目前我国的城市规划标准单元制度大部分应用于控制性详细规划项目中。

1. 珠海市

珠海于2008年完成《珠海市城乡规划地域划分及编码规则》，由于规划实施管理未采用标准单元制度，在规划编制期间发现全域范围未实现控规编制单元全覆盖，无法有效引导区域产业发展，东西部区域产业发展差距悬殊。为解决区域发展失衡问题，结合总体规划与概念规划成果，珠海市构建了“片区—分区—基本城市组团—编制单元—管理单元—地块”的城市空间六级划分体系，其中编制单元是控制性详细规划的基本地域单元，以城市主干路为单元边界依据，综合考虑自然地理、人口规模、用地规模及公共服务设施半径及服务人口等进行边界修正。管理单元则为基于“适度规模分区”和“规划一张图管理”理念构建的地域单元，除城市主干路外，次干路亦为管理单元的重要参考边界，其余划定原则与编制单元一致。[5]

珠海市的标准单元制度应用反映了利用“小尺度”城市空间形式进行区域精细化管理，进而实现全域管理的城市管理策略具有一定的可操作性与参考价值。但珠海市的标准单元制度是在保证规划的区域完整前提下推进的，跨越片区及城市组团划定规划标准单元将形成城市空间割裂。

2. 北京市

北京市的规划标准单元制度首次应用于2018年的西城区控制性详细规划项目中，项目组利用网格化划分模式对城市空间的“现状、规划、实施”三阶段进行项目全生命周期管理。西城区的“规划单元”则为城市空间网格化的产物，其划定依据包括：1）尽量不跨越铁路、高速公路；2）依据城市自然边界划分；3）依据街道、社区管理边界划分，掌握社区管理机关所拥有的社区级城市空间数据；4）依据现状风貌划分；5）依据地块功能划分，尽量使每个单元成为一个独立的功能区；6）依据建筑、地权产权划分。西城区各街道进而根据区级划分结果，对街道内不同类型的功能区域进行单元细分，协调、整合已审批的规划和管理动态更新的信息，以此梳理街道发展任务。[6]

北京市西城区规划标准单元的划定标准模糊，未能规定具体的单元地域面积，对于面积过大的街道仅能采用路网形式划分标准单元，划定标准差异大。但实践证明，以街道作为标准单元的划定对象及单元管理核心，可承担城市信息统一管理平台的角色，使控制性详细规划与其上下层级规划的联系变得紧密。

（三）理论分析小结

第一， 规划标准单元制度的应用是集约式城市发展模式推进的必然趋势。相比传统的整区统筹与规划建设管理，规划标准单元可通过城市空间的细化，进一步明确规划管理主体。此外，规划标准单元因其空间体量小的特点，将有利于对规划活动进行更精密的“全生命周期”监督管理。因此遵循“精明增长”理论，利用规划标准单元进行规划活动的实施、管理、监督及项目库的构建将更有参考价值。

第二，规划标准单元是更具科学性的标准化城市空间单位。目前规划标准单元的划定标准尚处于质化研究阶段，涉及边界划定、评价指标等内容的量化研究尚欠缺。但以城市路网及社区范围作为划定参考，结合各单元的区域文化、开发强度、人文表达等空间要素，弹性调整标准单元边界之单元划定方法，目前已足够为国土空间规划管理与空间研究提供重要的空间参考依据。

第三，以构建规划项目建设管理机制、信息交互平台为目的，推进“规划一张图”管理为目标的标准单元制度建设，符合国土空间规划发展要求。根据上述标准单元应用实例，规划标准单元可协助上级政府对接社区级的城市空间信息，结合小尺度空间数据，可构建各层级国土空间规划的项目库，完善信息交互平台之数据构成，形成良好的上下位规划传导及监督机制。[7]

二、深圳市国土空间规划标准单元制度概述

规划标准单元是指国土空间规划的基础空间单元，亦是规划编制、传导的技术与管控单元及社会管理信息衔接的空间信息载体，该制度在《深圳市国土空间规划（2020—2035）征求意见稿》中被首次提及。其试行的实施方式，是以“15分钟生活圈”及“10分钟就业圈”为空间划定范围，配合自然实体环境、城市主干道与行政区划作为边界，按照不同功能，跨区域划定758个国土空间规划标准单元。各标准单元承担居住生活、综合服务、公共配套、休憩娱乐等不同的城市功能，并进行空间的有机结合，形成业态复合多元的产业发展局面。

规划标准单元预计将具备以下四类特征：

第一，纵向可传导。规划标准单元将成为上下位规划管理、传导与反馈的重要载体。上位规划将以标准单元为空间载体拟定刚性规划的要求，下位规划将参考标准单元的功能与边界，向上同步反馈具体的建议与落实效果，实现城市规划的相互传递。

第二，横向可评估。规划标准单元将为规划评估提供“标准化”的空间参考，提升规划评估科学性。参考标准单元的边界与功能，以标准单元为地理单元，建立如居住、商业、公共配套等城市功能的指标评价体系进行评估，可高效识别环境品质较差、功能有所欠缺、设备不齐全的“问题单元”，配合“民生七优”专项行动进行城市空间专项治理工作。

第三，内部可平衡。在标准单元内，可根据千人床位数、千人学位、人均用地指标等公共设施建设指标，对单元范围内的设施缺口进行科学统计，并进行具体地块、设施规模与位置的适当腾挪。

第四，实施可监督。依托国土空间规划标准单元，将有效建立规划全生命周期管理的“一张图”实施监督系统，实现各层级规划的实时监测、动态管控与评估、实施预警。此外，可与社会网格管理平台建立动态的对接机制，实现人口、社会管理、交通等城市发展因素与城市规划管理的衔接（见图1）。[8]

图1 标准单元实施监督系统示意图（图片来源：https://is.gd/ZnnZBJ，本研究套绘）

规划标准单元在深圳市国土空间规划体系中将承担地理基础单元的角色。依托其科学性及功能异质性，一方面可通过地理空间的有机作用形成业态多元化的产业发展环境，另一方面可承担上下位规划管理与传导、公共设施缺口分析、规划评估及规划信息的动态监测与预警等与城市数据密切相关的功能，提高规划管理准确性。

三、规划标准单元应用实例——龙岗区公共基础设施缺口梳理及实施路径

深圳市规划和自然资源局与龙岗区政府已形成“局区”合作机制，通过四项措施，进一步推进龙岗区公共设施土地整备进程。一是构建局—区常态化沟通协调机制；二是以需求为导向，明确公共设施实施路径，建立公共设施基础数据库；三是积极利用“智慧化”手段，实施公共配套设施的“一张图”管理，建立项目“全生命周期”的管理机制；四是探索“分区规划指引+三年用地计划+优化备用库”的公共配套项目实施新模式，采取提前介入的思路，以“预立项、预选址”的形式推动公共配套设施的土地整备工作。[9]

根据实际研究结果，龙岗区公共基础设施土地整备项目之预整备实施路径，包括地块信息核查及职能部门诉求分析、建立公共基础设施台账、梳理公共基础设施存在的问题及缺口等三大板块，其中标准单元的应用主要围绕缺口分析板块展开。龙岗区公共基础设施缺口分析的实施路径包括：一是通过分区指引，从“区—街道—实施单元”三个维度进行公配设施配建指标落实工作；二是梳理行动计划，对指标落实的时序进行安排，并通过列举三年任务清单的形式对实施计划进行强制性约束（见图2）。

图2 龙岗区公共基础设施用地“预整备”技术路线 图片来源：本研究绘制

公配设施缺口分析结果表明：目前龙岗区的公共基础设施存在总体规划设施率低、部分设施空间布局真空的现象。统计数据显示，龙岗区内文体、福利、环卫及交通场站等设施规划实施率较低，分别为37%、13%、25%及14%。在规划实施率较低的设施中，具有具体服务半径的设施，如社区级文体设施等则存在“设施真空”或设施空间布局过密的情况。因此龙岗区规划国土发展研究中心提出，需要从精细化管理角度入手，通过划分城市管理单元，推进龙岗区公共基础设施的土地整备工作。其建设思路是建立起“区—街道—单元”三级传导机制，“自上而下”地实现各类设施的逐级传导。

龙岗区公共基础设施实施单元在土地整备工作中，主要用于明确解决设施缺口的实施路径及指引地块，指引公配设施落地。其划定标准是以法定图则范围为基础边界，结合街道、社区等小尺度空间边界进行优化调整。最终划定78片实施单元，规模约为3～5平方公里（见图3）。实施单元的特点主要是：1）单元范围小。对超过 5平方公里的法定图则范围进行细分，划分为尺度适宜的邻里单元。2）便于管理。从实施角度进行审视，实施单元适度结合“区、街道及社区”等行政边界，精确落实各层级的管理主体。[10]

图3 龙岗区公共配套设施实施单元

以教育设施为例，项目组梳理了龙岗区三年可开工建设土地、完成入库手续土地及纳入二次开发计划土地的数量，并以实施单元为地理基础单元标定项目POI数据，以此梳理可依托近期开工项目疏解设施缺口的实施单元。（见图4～图5）。

图4 龙岗区教育设施现状缺口分布

根据单元范围内的街道现状人口、预测增长人口及近期开工项目完成后设施缺口空间分布，结合设施供应的紧张程度，可划分龙岗区教育设施供应预警区（见图6）。

图6 龙岗区教育设施预警区（黑白对比）

龙岗区的公共基础设施主要从街道层面实现空间布局优化，利用实施单元指引公共配套设施缺口的建设指标分配，完成设施落地工作，进而实现龙岗区整区的精细化管理。[11]

参考龙岗区之建设经验，在存量开发为主导的城市建设发展步调中，规划标准单元制度的推广应用具备较高的可行性与必要性。首先，规划标准单元是当代国土空间规划体系中实现“精细化”管理的重要手段。规划标准单元因其“空间尺度小，集聚科学性”的特征，可为城市规划从业者及研究者提供更权威的规划管理及研究空间参考对象。其次，深圳市国土空间规划标准单元制度具备更强的城市空间耦合作用，具体表现在地理空间信息的相互传递及动态管理效能提升中。如深圳龙岗区以公共基础设施实施单元等小尺度空间为研究对象，通过实施单元的划分及分区指引，确保设施数据的完整性，有效引导设施落地。同时，在新基建大力发展的情况下，以“智慧化”手段及科学划分的实施单元作为抓手，可进一步完善规划标准单元内的上下级规划传导与反馈机制，依托地理信息平台提升城市空间的动态监测与项目预警效能，促进各部门间的地理信息数据共享。

但深圳市的社区管理边界与其他城市有别，存在明显的边界不可逆特征。在“强区放权”的社会发展条件下，弹性调控国土空间规划标准单元边界的可行性还有待考证。深圳市的国土空间规划标准单元划定标准与控规标准单元类似，均以路网、社区范围作为边界基础，以各单元的实体环境情况为参考进行划定。虽然标准单元制度的应用已开始在城市研究中推广，但因缺乏一定的量化指标及实践成果支撑，该单元划定标准之应用普适性还有待验证。综上，后续的国土空间标准单元制度研究，需重点围绕“如何制定更科学可靠的标准单元划定原则，构建成系统的单元划定评价指标”这一主题进行探索，以进一步指导该制度的实践、应用及推广。