注意力分配视域下自贸区制度创新机理研究——基于自贸区苏州片区若干典型案例的分析

黄建洪

(苏州大学 政治与公共管理学院/中国特色城镇化研究中心，江苏 苏州 215123)

作为国家重大战略的自由贸易试验区(FTZ，Free Trade Zones)，是体制转轨与经济发展的活性载体，进行着大量各类政府发起的制度创新。然而，这些聚焦在“政府”身上的创新，究竟是政策改进还是制度创新？是应景性“内卷化”还是愿景式“能动性”？是“移植跟随”抑或是“递进改造政府DNA”？这里涉及多重复杂问题：同为自贸区，为什么有的区域制度创新持续发生，而有的区域则鲜有作为？在同一自贸区内，为什么某些领域的制度创新频繁而深入，而有的领域则常常是浅尝辄止？不论在不同自贸区之间还是在同一自贸区内，为什么有的制度创新行为具有显著的自发性，而另外的制度创新却具有高度的自觉性？上述现象究竟为何产生，其发生学与运筹学究竟是怎样的，需要选取新的理论视角予以探讨。

一、理论新视角：从注意力分配解读“制度创新实验室”

自贸区是统指国内以经济建设为中心，以市场化和创新引领为基本导向展开先行先试的特殊经济功能区域。自2013年9月国务院正式批准设立上海自贸试验区以来，中国自贸区制度创新已经历三个发展阶段，即基本制度框架确立，框架完善创新，以及经验推广与开展对比性制度创新试验。目前，我国先后分六批次，一共设立包括上海、广东、天津、福建、四川、海南、江苏、北京等省市在内的21个自贸区，东西南北协调、陆海联动的中国新一轮综合开放格局初步形成。

自自贸区设立运行以来，学界对于其“制度创新实验室”定位给予了极高期许。一方面，借用西方既有理论工具，开展自贸区的性质与功能研究。诸如艾萨尔德的增长极理论、熊彼特的地区创造理论以及波特的产业集群理论等，已构成经验分析与实证研究的前提。[1]3-4另一方面，学界关于制度变迁、制度创新的研究不断拓展。在西方，经济史学的“交易成本论”与历史制度主义、理性制度主义和社会学制度主义交相辉映，成为展续制度认知的主脉。[2]在国内，相关研究也有进展。譬如，一是“二元并存论”，将其划分为诱致性与强制性制度创新[3]；二是“三阶段论”，“供给主导—中间扩散—需求诱致”的“阶梯式的渐进制度变迁模型”[4]；三是“主体角色转换说”，中央与地方、官员与民众等不同行动者扮演的差异角色导致不同的制度变迁[5]；四是“多元并存渐进转换说”，即强调对混合制度转变模式的认知[6]；五是“均衡价格论”，将制度创新路径划分为供给主导性、准需求诱致性和需求诱致性。[7]又如，围绕行政管理的制度创新，从创新动力角度看包括由绩效、政治、竞争、技术和事件等驱动的多种类型。[8]

上述研究，整体上属于“利益-动力”的视角，在一定程度上甄别了“应景行为”与“制度嵌入”，从而为自贸区的制度创设与系统支撑研究奠定基础。然而，对自贸区改革主体的行动逻辑分析，以及对制度创生影响的学理分析，尚未就宏观与微观衔接做中观的探讨，因而自贸区制度创新的发生学与运筹学机理仍待进一步“解码”。而注意力分配理论是一个值得关注的推进视角。

创新是稀缺的，制度创新所需要的注意力更是稀缺的。注意力分配(attention allocation)成为重要的问题，其理论焦虑是，面对日益复杂化的交互行为与精细化的治理应对，人们在既定阶段内，有限的时间精力作为稀缺资源，如何有效配置才是合理的，才会创造最大化的实践价值。对于创新过程中的个体或群体而言，有限的时间、精力如何被整合、有效率地使用，促成目标向结果有效转化，则是复杂的公共管理问题，尤其值得关注。

注意力资源的稀缺是一种常态，个体、组织乃至环境都密切地关联于此。主观选择背后，一定存有复杂的主客观互动机制。作为一个跨学科的社会科学研究主题，近年来注意力分配话题被广泛关注。在结构维度，社会学主张注意力是社会环境的产物，组织及其运作机理的解释均可循此展开[9]；组织学认为注意力是组织环境的产物，管理认知、议程设置、企业行为和组织生态是特定环境下注意力配置的结果。[10]在行动者维度，心理学将注意力界定为行为主体的大脑认知过程，即外界刺激关联触发大脑思维活动的决策过程[11]；经济学认为注意力是一个激励过程，强调以好的激励来引导注意力分配[12]；管理学则把注意力看作是组织环境的产物，认为通过统筹控制组织无序可以实现组织及成员的注意力优化。[13]

上述两个维度，结构走向的视野把握住了核心行动者在活动中持续受到结构因素的影响，而出现路径依赖、自我强化与封闭惰性等注意力分配特征；行动者取向的视野则凸显了主体因素的资源配置核心价值，申述了凭借认知、激励与管理等途径实现注意力优化分配的观点。学科专业的划分在为解释知识模块带来便捷的同时，常常难以逾越因人为切割或区隔所带来的困扰，导致既有解释路径的“梗阻”以及对于实践关照的乏力。行动者是特定场域或情势中的存在，特定的结构因其行动者的特定性而呈现出结构化、模式化的行为逻辑与策略特征。结构的特定规约性与行动者的有限理性，是注意力分配过程中需要统筹考虑的关联因素。揭示并解释二者之间的交互过程，对于贯穿性地探究结构因素对注意力分配过程的影响和有限理性对注意力分配质量的影响，进而形成对自贸区制度创新机理的宏观与微观衔接解释机制，具有拓展意义。

“注意力分配的政治”[14]可以用于解释制度创新的过程和机理。区别于“注意力经济”反映的供求关系，“注意力政治”反映的是一种权威分配关系，尤其是政治权威地位迥异所诱生的注意力竞争行为。[15]基于“结构-行动”的分析视角，我们的基本判断是：自贸区的制度创新机理，总体上是被注意力所界定的。这是因为，从结构角度看，规章、规则等正式制度通过所提供的逻辑路径塑造出与结构相匹配的行动角色和稳定行为，为核心行动者的注意力分配提供长期稳定的结构性因素、结构性机制与结构性约束；以文化、习俗形态存在的非正式制度为核心行动者提供“浸润式”的行动氛围和活动环境，让过程性的特定场景不断出现或转换，但又总是在稳定可控之中。以行动角度论，核心行动者的行动是一个行动者综合利益权衡、目标引导、激励刺激、约束限制以及考评反馈相关联的结构性“行为束”。这些行为，受到所处环境的结构性塑造，是结构性作为；与此同时，因主体阅历与能力的差异，又呈现出个性化的特征。但总体上是结构化行动与行动结构化的综合结果。自贸区制度创新的出现、存在、延续、转化或终结，大体上就是核心行动者注意力竞争下的实践后果。

既有的研究回答了诸如注意力配置如何引导自贸区政府职能转变等问题[16]，很有启发意义。然而，中微观层面，自贸区核心行动者注意力的分配逻辑与实践机制在多大程度上影响了制度创新质量；在核心行动者的创新过程中，内隐着怎样的独特张力、矛盾状态与结构困境，颇值得关注。

需要注意的是，本文是在政府行为决策注意力的层次上来使用注意力概念的，它在三个方面区别于心理注意力、行动注意力：一是政府决策注意力的引起并不是随机的，在决策者注意力普遍面临海量信息爆炸的今天，具有对决策核心行动者显著政策偏好关联的信息、现象或机会，才能够将社会议题导入政府议程，从而触发决策议程；二是政府决策的注意力行使，本质上是注意力对稀缺政府资源的配置与对社会资源的动员，它绝非是“心动”的本能瞬间闪现，亦非恪守制度运行意义上的执行性再决策“行动”，而是具有局部革新，甚至具有颠覆某些机制和重新创设政策方案、刷新制度的涵义；三是政府决策的注意力后果贯通政府治理过程中“想法”与“做法”，它衔接了公共治理实践中的“思”与“行”，以导向结构性的新制度安排撬动新治理。

注意力分配会影响制度创新过程，进而影响制度创新质量。然而，注意力分配并不仅仅是一个技术问题(个人技巧或计划安排)，而是一个组织、制度甚至社会问题。[9]依据“结构-行动”的分析框架，我们将自贸区制度创新机理的探究理解为核心行动者在特定结构过程作用下由注意力分配所导引的公共选择问题。基于此，本文尝试以“利益关联度—任务清晰度—参与门槛—激励强度”来揭示和解释该场域中的行为惯常以及背后的逻辑、机制及其影响。

二、“先行先试”：注意力分配引导的“实验室”创新

作为一种持续遍及于全国的大规模经济社会现象和国家政策“分级试验”的活性载体[17]，自贸区获得了“先行先试”的特定资源和发展优势。从国家公布的各自贸区总体方案和相关举措之中，不乏诸如“加大改革授权力度”“开展试点探索”“给予政策扶持”以及“体现特色定位”等描述。其中，有关支持自贸试验区发展的“大胆试、大胆闯、自主改”，展开“先行先试”，形成可复制、可推广的经验做法，鲜明地表达出自贸区的国家“试验田”作用。

以制度创新为核心和生命力的自贸区，“先行先试”意味着创新。先行先试权是自贸区获得的来自国家的高端赋权，其本质是放权性改革大趋势下的体制性赋权，以改革开放“闯”的精神来展开试错性治理。无论从体制转轨、模式转型还是质量提升的角度讲，自贸区所获得的先行先试权都是极为重要的战略性资源。然而，这种资源的强势赋予，仅仅是一种导致创新、带来发展的要素和可能性，即“势能”；如何使之有效运转起来，让其持续不断地释放出发展的力量，达成可欲的目标，即“动能”，还需要回到对主体因素即核心行动者的行动逻辑上来。

根据国务院印发的《中国(江苏)自由贸易试验区总体方案》，自贸区苏州片区位于苏州工业园区，功能定位为建设世界一流高科技产业园区，打造全方位开放高地、国际化创新高地、高端化产业高地、现代化治理高地。[18]围绕“一区四高地”的试验定位，自贸区苏州片区着力在贸易便利化、产业创新发展、金融开放创新、跨境投资、知识产权保护、聚集国际化人才等方面开展制度创新探索。2019年8月获得国务院批复至2020年7月底一年间，片区累计推出涉及各领域改革创新举措132项，形成了66项质量较高、市场主体受惠面较广的制度创新成果案例，其中省级以上“首创率”60%，2项案例获评国务院服务贸易创新试点“最佳实践案例”，7项案例入选商务部第四批“最佳实践案例”候选名单，7项试点经验在江苏省复制推广。

一般的制度创新，由主管部门发出要求，地方政府组织，职能部门实施，通过对内管理的创新和对外服务的创新，形成新的制度供给，从而推动经济社会的发展，形成创新绩效。实际上，自贸区苏州片区的创新，比起一般的形态要更为复杂多样，其影响也更加的多元。

自贸区苏州片区的制度创新，依托于苏州工业园区这一基础单元展开。在自贸区片区范围内，包括自贸区党工委、自贸区管委会(与苏州工业园区党工委、管委会合署)即C3是当然的政府制度创新主体(图1)，即创新的核心行动者。他们在面对国家所赋予“先行先试”资源的时候，其注意力受创新过程所涉及的利益关联度、任务清晰度、参与门槛和激励强度的深刻影响。

图1 基于注意力分配“结构-行动”视角的自贸区制度创新过程

在注意力的形成阶段(e1)，(1)如果围绕制度创新的利益关联度、任务清晰度、参与门槛和激励强度总体处于低水平状态，即预期创新利益低微，甚至无预期收益，而任务又并不明晰，且参与的难度还不小，核心行动者是不会参与创新的，即创新关注不会发生。不行动也是一种行动方式或策略。这便是注意力分配的e1-1状态，实际上就是自贸区的核心行动者无时间精力投入，制度创新的行动便无从展开。(2)与此相对应的是e1-2状态，即核心行动者的创新关注选择阶段。自贸区所领到的试点任务，会通过国家批复的总体方案转化成为具体的探索目标，即通常人们所说的自贸区年度或更长时期先行先试的“一揽子”事项。就自贸区苏州片区而言，围绕“一区四高地”的制度创新构成了其在第一年度内“试、闯、改”的内容主轴。但是，改革者的注意力投入以及后续是否继续强化注意力投入，组织创新资源能否源源不断地进入创新场域，则仍然受制于创新行为所面对的创新生态是否可以触发创新注意力的投入。

在注意力的变化阶段(e2)，e2-1、e2-2、e2-3分别表示注意力的退出、维持和强化。对于自贸区中的政府经营管理者而言，其时间精力和政府资源在特定阶段是有限的。考量这种有限性，还需要与行动者决定参与制度创新的交易成本联系在一起。无论是从信息的获取、机会成本的支付，还是利益赢取的判断等，都需要核心行动者尽快做出价值判断，即行动决策的偏好排序对于创新方向与强度的匹配性安排。

(1)在e2-1状态中，对于低利益关联度、低任务清晰度、高参与门槛和弱激励强度做出的当然反应，就是退出。原有的早期关注，因为上述支撑和拱卫创新的因子不充分或难以耦合，注意力出现整体性的“退却”，自然也就无从谈起后续有质量的创新。让核心行动者维持注意力的参与状态，以及诱发核心行动者注意力强化的选择出现，都受制于制度创新的交易成本。

(2)当利益关联度、任务清晰度、参与门槛和激励强度均处于中等或低等状况时，核心行动者就会因为对于前期选择进入某个或某些制度创新领域的交易成本预判大体一致，而出现总体稳定或维持长时间精力投入，注意力分配未出现衰退或强化，这便是注意力的维持状态即e2-2。在此阶段，制度创新会发生，但与e2-3状态中的情形不一样。

(3)从理论逻辑和实践运作角度看，在利益关联度、任务清晰度、参与门槛和激励强度均为中等，或者参与门槛为中等，其他变量均为高等的情况下，核心行动者才会拥有主动求新、求变的动机和力量，才会有动力去展开资源整合和协作行动，制度创新呈现出的样态也就颇为不同。

三、“超自主性体制”：注意力竞争塑造的“圈层”创新

自贸区内的核心行动者注意力资源有限且存在竞争，需要从自贸区体制以及核心行动者在注意力竞争状态下的“圈层”创新出发进行深入探讨。

“圈层”创新存在于超自主性体制的对外互动之中。所谓超自主性体制，是指领导或组织自贸区治理的地方政府在获得中央政府持续“放权让利”治理空间的基础上，还获得其他行政区域所未能获得的超额赋权。一则，这种体制的赋权即先行先试权，是一种面向制度型改革和制度型开放的条件下[19]所设置的改革特别赋权。因为具有极大弹性空间，这一赋权让自贸区获得了其他地方难以获得的比较优势。二则，这种体制所倡导的“大胆试、大胆闯、自主改”，就是要鼓励治理的自主性、能动性与创造性。三则，自贸试验区“试验田”作用不能仅仅局限在自家的“一亩三分地”，需要将其经验做法复制推广。超自主性体制意味着，自贸区的制度创新是在多主体的持续互动中形成的。政策议程与创新行动的展开，与行动者的注意力竞争、注意力生产紧密相关。[20]在自贸区苏州片区，上下左右涉及不同层次、不同类型的行为主体对片区核心行动者的创新行为选择产生了持续的影响。

第一，自贸区苏州片区与上级政府互动中的注意力分配与制度创新。除自贸区设立争取这一复杂互动之外，还涉及两方面的注意竞争配量。一则是自贸区根据发展的目标和试验的重点，直接向国家部委机构(如发改委、市场监管总局、税务总局、海关总署等)争取政策。这种“争取”实际上就是结合自贸区实际，获得“政策窗口”，既可以是经过审慎权衡之后的试点政策，也可能是仅有政策需求导向或不成熟的项目设想、摸索出政策做法来的“试错”。二则是自贸区先行在自身可能的范围内，就改革发展需要尤其是投资和贸易便利度等方面，先期进行摸索，譬如草拟将展开的管理和服务机制、办法，再通过反复沟通、请示和磋商，向上获取部委的支持、认可或默认，从而形成创新做法。上述“向上争”与“向上报”在逻辑上存在显著不同。前者以获得直接明晰的授权为主，后者则以得到事后确认的赞许为要，但目标都非常清晰，即得到高层对于自贸区苏州片区行动的合法性认可。某种程度上讲，这两种方式都是以阶段性的“高效率”来置换治理的“合法性”，在高效率达到一定程度的时候，这种制度创新甚至还可能成为向全国、全省等不同层次推广的典型案例或成功经验，形成新一轮的“聚光效应”。

第二，自贸区苏州片区与同级政府互动中的注意力分配与制度创新。这里所指的“同级政府”是指与发起制度创新的一个或多个政府职能部门相关联的同级政府。以中欧卡航开通为例，其间的制度创新从本质上讲是超越既有的中欧班列、中欧航运、中欧空运的第四种大通道的构建和打造。其意义在于，在贯通欧亚的大动脉体系中，中欧卡航提供了能够更为充分细致、更具灵活性的可选择路径，是新路径的供给。从制度创新的缘起需求看，是大量分散的市场需求难以得到当期以标准化、集装箱式的承运体系的满足，而已有的做法中的实施构架与运作机制都不能回应新发展形势的需求。恰恰在这一点上，自贸区苏州片区的联合创新撬动了两方面的注意力分配。一是直接相关部门的注意力聚焦，这既包括在问题堆积、尚未得到求解的状况下的“焦虑”集聚，又包括问题得到关注后的规整、提炼和表述并得到政务系统的普遍认同，还包括基于认同之后的方案寻求，涉及设计、论证、审议等内部程序，这些都需要大量时间、精力维持和强化。二是大致可行的方案，需要经由“向上报”过程，这是一个反复磋商甚至复杂博弈的历程。创新草稿报请省政府和中央政府职能部门批复，以及在此之后基于批复的联合行动，既要撬动政府内部大系统的同频共振，更要形成政府与市场主体的协力联动。

第三，自贸区苏州片区与下级政府机构互动中的注意力分配与制度创新。自贸区苏州片区所依托的苏州工业园区，在运行中已然出现了新的变化即“区镇分开”：撤销乡镇建设街道，街道负责辖区内的社会治理和民生建设，不再履行原有乡镇的招商引资和经济发展职能；经济发展等直接责任由管委会下沉的功能区管委会(如金鸡湖商务区、阳澄湖旅游度假区、高端制造和国际贸易区以及独墅湖高等教育和科创区)来履行。在经济、商务等方面形成“上级管委会—功能区管委会”的协调联动；在社会治理和民生发展领域，形成“自贸区管委会—街道”的协调联动。片区需要从经济商务与社会建设这两个重要的维度出发，分配注意力，创新治理方式，投入治理资源，以期形成治理新优势。这里，有两个共性层面的问题对于制度创新产生重要影响：一是基于经济社会发展需求准确捕捉基础上的制度创新认知和创新政策学习，需要大量的时间成本和组织力量；二是在创新的制度和政策安排成为一种自上而下的贯彻执行过程中，组织动员功能区管委会和各街道就自贸区苏州片区所设计的创新举措展开实践，需要大量时间成本，更需要大量沟通协调和组织协同成本。在这方面，越来越细密化和规范化的组织运作，对于核心行动者的创意、创见与创造都会构成抑制。

第四，自贸区苏州片区与市场主体互动中的注意力分配与制度创新。围绕自身核心功能实现，尤其是加大对优质项目或企业的吸引力度，自贸区需要谨慎处理好与国际间自贸区、国内自贸区、国内经济功能区之间的关系。面对新的市场环境和竞争需求，自贸区片区的核心行动者在其注意力的分配上，会采取更加务实高效的态度，以集中时间精力的方式，来打通阻碍自贸区内公司企业在市场中配置资源的痛点、难点、堵点和盲点，疏通阻挠价值规律和价格杠杆发挥作用的制度桎梏和机制障碍，从而为企业的经营管理和业务发展创造有利条件。譬如，通过优化与市场主体互动的方式方法，建立起更为方便快捷的管理服务方式，以引导促进企业创新，成为自贸区苏州片区制度创新的一个鲜明方向。以政务服务下沉“融驿站”、“客户视角”全生命周期政务服务体系、“一网通办”和全生命周期“店小二”企业服务链构建等为代表的制度创新，形成了新的政策服务力。又如，以打造苏州一号产业“中国药谷”全产业链为例，苏州工业园区围绕创新药物、生物技术及新兴疗法和医疗器械等产业集群，依托自贸区建设机遇，积极向上争取创新政策制度先行先试。目前苏州生物医药产业发展已见成效，苏州工业园区与北京中关村、上海张江被共同列入国家“第一梯队”。在这里，集成创新围绕“全产业链”“全生命周期”的制度供给、政策安排与保障服务，成为强大产业集群发展壮大的基础支持力量。

第五，自贸区苏州片区与区域联动中的注意力分配与制度创新。这方面，核心行动者最主要的注意力在于创建创新联动区。联动创新是区域整体性治理的一部分，是以地理上相邻或彼此关联的经济区域为基础，以资源优化配置和促进区域发展为目标，以行政力为推动，促进制度创新、开放创新、金融创新和科技创新的多维度融合。苏州自贸片区在区域上仅仅是苏州工业园区的一部分，但是在经济发展与制度创新上则辐射了包括苏州工业园区在内的整个苏州。从全局出发谋划布局，实现开发区和自贸区的融合发展，苏州市政府发布了片区联动创新区建设方案，推动自贸片区和开发区优势叠加、联动创新、协同发展。自贸片区推出的各领域改革创新举措在联动创新区同步实施。目前自贸区苏州片区与苏州市内的十个区县，与南通、无锡、宿迁、滁州甚至新疆霍尔果斯口岸等，分别形成联动创新区。这些联动创新区对自贸片区在政府职能转变、投资管理、贸易便利化、金融创新与知识产权保护等领域已相对成熟的制度创新成果和成功经验率先进行了复制推广。

四、“多向强激励”：注意力再生产与制度创新质量

自贸区内的制度创新持续不断发生着，但上述分析仅仅对核心行动者的注意力分配进行了较为纯粹的静态解释。实际上，从发展角度看，核心行动者的注意力并非一成不变，而是随着环境和条件的变化而变化。

第一，自贸区“圈层”核心行动者的注意力分配逻辑与创新注意力。制度变迁中，不同层级的核心行动者对自贸区战略的注意力资源有着不同的分配影响。对于中央而言，布局自贸区成为其注意力集中的主要构成。选址调查、比较分析、功能界定、赋权安排、实施方案批复以及后续发展任务的确保实现等活动，会占耗其大量的注意力。对省级政府而言，准确理解和精准执行中央政策意图、拿出切实符合地方实际情况的可行方案是大事。在许多自贸区内，制度创新都会或多或少地面临诸如功能定位偏差、制度创新的协调成本高、难以承接省级经济管理权限、制度创新动力不足等体制性困境[21]。鉴于此，更为细化的、嵌入未来发展需求的国家战略转化和省级对接，成为将核心行动者注意力转变为创新注意力的关键。这样，省级政府的行动则会更多地考虑到对接国家战略的具体切入点和可操作性，对于诸如平衡域内经济社会发展、创造发展的“隆起地带”等积极效应会更为关注。为此，自上而下、自带“流量”式的注意力强化逻辑便逐渐生成，从而促进自贸区苏州片区核心行动者将其注意力势能不断转换成为创新注意力动能，从而触发制度创新的发生。

第二，自贸区“创新实验室”核心行动者的注意力分配策略与行为选择。在自贸区中，领导人有限的注意力是问题机制与偏好机制组合的产物。[22]只有制度创新的利益关联在两个方面具有显示度，核心行动者的注意力才有可能转化成为政策创新注意力。一是符合其职场利益，即革新是安全的、可行的，至少是风险可控的，如有利于晋职晋级、更多的赋权、更佳的福利保障等，创新注意力就有可能被“触动”。二是符合其绩效预期，譬如高新技术企业的更多设立、投资额度的增加、专利和专有技术不断涌现、头部企业增多、企业出税能力显著增强、片区GDP总量和增长率大幅度攀升等。这两个方面，符合学界业已提出的“官场+市场”[23]这一“双场”法则。选择是否进入某些领域并实施具体行动，就是注意力分配的结果。正如琼斯所言，所有决策必定会涉及选择性，“当注意力转变时，决策所带来的那些价值观也会转变”[24]58，也“只有被决策者所注意或感觉有必要加以处理的要求才能构成政策议程”[25]69。恰恰是这种常态下行动者隐秘的权衡取舍，成就了为人们通常所称谓的制度供给、机制更新、政策安排、资源整合和绩效发展。遗憾的是，并非所有场域中的核心行动者都会选择通向制度创新的“狭窄”路径。

第三，自贸区核心行动者的注意力再生产模式与制度创新质量。自贸区苏州片区的制度创新，是一种“多向强激励”注意力再生产模式定义和支配下的行政创新。所谓多向强激励，主要是指自贸区核心行动者受到超自主性体制和先行先试权所蕴含的目标导向、责任归属、利益生成的强激励，从而引导其注意力形成、注意力维持和注意力强化，并促进其向创新注意力转化、促成制度创新的惯序发展态势。这种多向强激励由多重因素促成。一是“发展出成绩、成长有实绩”魅力示范。在既有令人瞩目的发展中，苏州工业园区业已成为向地市级甚至更高层级输送优秀领导干部的基地。二是政策叠加。自贸区苏州片区可以充分发挥自贸区与国家级开发区、开放创新综合试验、自主创新示范区叠加的联动优势，形成新的政策优势和竞争能力。三是基因传递。自贸区苏州片区拥有优秀的创新基因，“借鉴、创新、圆融、共赢”的“园区经验”就有力地说明其借鉴和创新能力。四是亲商文化。尊商、引商、留商、便商、安商、富商成为这片土地中融入骨髓的“亲商”文化，围绕营商环境优化的制度创造和更新不胜枚举。五是竞争挤压。强烈的竞争，既包括来自苏州市各区县的强势竞争，也包括苏南的激烈竞争，更包括长三角一系列重要城市乃至来自全国、全球的竞争。竞争的挤压态势成为“倒逼”改革创新的重要外部动力。在这样的发展态势下，自贸区苏州片区的制度创新深受其核心行动者所身处的创新环境、创新文化、创新资源、创新经验以及创新动力的影响，其中注意力集中强化的“主体自主—行动试错—制度创造”再生产模式，对制度创新质量有着直接而持续的影响。

该模式对制度创新质量的影响，主要体现如下三个方面(表1)。

表1 自贸区中行动者注意力变化对制度创新类型的影响

一是对创新域的影响。在得到适当激励的情况下，自贸区核心行动者的注意力会出现变化。(1)当注意力维持时，技术型创新、机制型创新都会发生。前者如综合保税区账册便捷网上监管、商事主体登记档案远程“不见面”查询等；后者如新兴产业用地“10+N”弹性出让、知识产权权利人检察保护机制、海关“企业问题清零”机制等。(2)当注意力强化时，技术型创新转向或升级为体制型创新的概率大幅度攀升。譬如被自贸区苏州片区认为产业人才国际职业资格比照认定职称改革、发布全国首个电子劳动合同标准、高端制造全产业链保税模式改革试点、全国首单知识产权质押创新创业债等，便具有较为清晰的体制优化革新取向。但值得注意的是，注意力强化态势下的创新在“集成创新”中也大量涌现，诸如“客户视角”全生命周期政务服务、“多元共治”环境治理集成改革、全生命周期“店小二”企业服务链等改革，也具有较为清晰的体制优化内涵。

二是对创新态的影响。(1)当注意力维持时，较为容易出现点状创新以及点线结合式的创新。前者包括“全国首创”类“空运直通港”快速通关、虚拟空港SZV助力便捷物流等探索，又包括“集成首创”类创新中所出现的海关信用“关助融”、营造“最舒心”外国人才创新创业环境，还包括诸如跨境电商出口海外仓退货、市场监管领域(食品安全稽查)容错容缺机制、告知承诺企业准入准营极简模式、建设项目审批帮办制等“优化创新”。其实点状创新、点线结合式的创新很难严格区分，它们都有对某一影响或制约投资、贸易市场化和国际化痛点或堵点进行缓释或疏通的行动初衷和创新效果。(2)当注意力强化时，较为容易出现面状创新，即突破局部“点”式努力，致力于系统优化改善或提升管理服务效能，形成“面”状整体效应。譬如，企业境外投资服务创新、构建人才乐居保障体系、综合保税区功能优化升级、创新科技金融模式、创建全球逆向供应链一站式智能服务贸易中心和建立以“房产土地”为核心的全链条税源智能管理模式等制度创新，便属此类，在实践中起到了较强劲的改革促动效应。

三是对创新度的影响。制度创新是主客观多种因素叠加和持续转换的结果。从自贸区核心行动者更容易出现和保持的注意力维持状态而言，复制型创新或改造式创新居于绝大多数。在苏州自贸区，诸如创新建立劳动关系大数据运行管理机制、打造金融租赁“智能租后管理平台”、建设项目环境影响评价文件审批告知承诺制、智慧物流服务平台助力贸易便利化以及贸易外汇收支便利化、资本项目收入支付使用审核便利化管理等，以及前述多数技术型创新、机制型创新、点状创新、点线式创新等，这一类创新，成为目前自贸区管理服务优化过程中的主要形态。在调研中，发现诸如进口研发(测试)用未注册医疗器械分级管理、分布式光伏发电项目备案容缺替代型信用承诺、“资本+科技”创投生态体系、构建全链条人才服务的国际化“人才之家”、“行业综合准营”改革等具有重要突破性、创新性的改革项目正不断涌现。

创新域、创新态、创新度，构成观测制度创新质量的三个基本维度。在核心行动者面对有利创新生态且持续强化的态势下，体制创新、面状创新和原始创新才成为可能。只有当创新者对所处制度环境、市场环境、人文环境等结构，能够诱发、强化行动者注意力真正转化成为创新注意力的时候，有质量的制度创新才会顺势发生。自贸区发展中的强激励，通过相对绩效和短期政绩信号两个机制，塑造了组织绩效易测任务对不易测任务的争夺竞争关系[26]，从而使得创新在匆忙之间难以由表及里。从创新的集成性角度看，体现在自贸区苏州片区致力于全生命周期、全产业链条的管理服务改革，促进融资便利化、物流国际化、服务全程化。从创新的可持续性角度讲，表现为支持纳米新材料、生物医药新装备、高端制造业等主导产业发展的连续努力。基于创新集成性与可持续性的双重视角，可以勾勒出自贸区苏州片区核心行动者的注意力分配逻辑与行为策略，这对于降低制度性交易成本、持续推进叠加性地融入长三角一体化等国家战略、耦合式地放大改革效应以获得制度性剩余和政策利好，极具积极性与开拓性。

五、结论

注意力成为政策过程和创新行为研究的关键要素，核心行动者注意力的分配与优先性表达是理解政策变迁与制度运作的新维度。[27]区别于纯粹制度主义的解释路径，“结构-行动”视角下的自贸区制度创新，将如何整合利用既有制度环境作为“结构”要素，放置于核心行动者的行动逻辑之中。面对行动主体注意力资源有限性这一基本事实，本文做了四方面的廓清。

一是，作为稀缺资源的核心行动者注意力，并不必然自然而然导致制度创新。能够进入实质创新过程的注意力，已然是经由诸多变量定义过的注意力，即注意力要转变为政府决策创新注意力，这个过程本身就是被复杂的结果环境所定义，而经由一定转换方式传导到自贸区治理过程之中的。这样的转化过程，因而易出现“间歇式制度创新”。

二是，经由自贸区这一“制度创新实验室”内部创新和自贸区与外部多主体交互作用的“圈层创新”分析，得出自贸区制度创新“被注意力定义”的特性更加明显。面对纵向来自中央政府、省政府的权威压力和政策倡导，横向来自周边城市的发展竞争与晋升竞争，以及回应场域内商事主体的展业需求与利润竞争，都需要有注意力的聚焦能力和为此做出的创新性制度建设与政策配套能力。这个时候，制度创新是否可以真正发生及其质量如何，核心行动者注意力转换为转型注意力的素质即创建创新关联的能力就至关重要。

三是，创新关联是指在发展需求与创新供给之间建立起实现新制度机制供给的依托载体及其机制。譬如，面向苏州一号产业“生物医药”产业的全产业链发展，其创新关联便是贯穿、畅通该庞大产业链、价值链和创新链的一揽子政策供给，以政策包或政策体系的方式予以保障，落实到制度创新上便摸索出了产业链“链长制”和“投资热力图”“政策计算器”。这一类的改革，会营造出新的政企互动与市场竞合生态，从而对各类企业特别是国有企业经营管理的合规性产生直接的“倒逼”牵引作用[28]。

四是，目前注意力集中强化的“主体自主—行动试错—制度创造”再生产模式，对制度创新质量的影响主要体现在创新域、创新态与创新度三个方面。忽视了机制难以协同背后的主客观链接因素，创新者的创新注意力从而何来？如何连续供给？虽然原创型内含创新的期盼，但是这样的创新发生和发展不仅仅是稀缺的，而且它一定是多环节注意力竞争的后果，有且仅有在注意力高频强化、持续向创新注意力惯序转变的情况下，才会成为可能。

新的创新实践条件下，注意力竞争和注意力再生产塑造着自贸区的政策议程并影响着制度创新质量。这是因为，由于地方主政者面临着来自上级的多重经济社会任务委托以及海量的信息注意力的稀释，也就是注意力坚韧性的最小化和注意力警醒性的最大化[29]，这会产生复杂后果。正式制度与非正式制度环境下行动者如何将注意力资源转变成为政府政策创新注意力，实现制度创新，是本研究的重点。在此基础上，解释注意力再生产模式对制度创新质量的多重影响，是本文的拓展性努力。