“冰上丝绸之路”倡议下北极航道的中国话语权构建

戴 瑜

全球气候变暖导致北极地区冰架和海冰缓慢融化，这为北极航道的可航性创造了条件。北极航道的可航性作为一项重要的北极事务开始被国际社会关注。近年来，我国主动参与北极航道治理与开发活动。2017年7月，中国国家主席习近平在莫斯科会见俄罗斯时任总理梅德韦杰夫时表示“要开展北极航道合作，共同打造‘冰上丝绸之路’，落实好有关互联互通项目”；2017年11月，习近平主席在北京会见梅德韦杰夫，再次表示要共同开展北极航道开发和利用合作，打造“冰上丝绸之路”。〔1〕2018年，我国发布的《中国的北极政策》白皮书（以下简称“《北极政策》白皮书”）中将习近平主席提出的“冰上丝绸之路”明确为我国“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”重要合作倡议之外的共建平台。而北极地区复杂的地缘关系和国家间的政治博弈也促使“冰上丝绸之路”成为我国参与北极事务并行使话语权的重要平台。

一、引言

北极地区通常是指北纬66°34′（北极圈）以北的陆海兼备区域。〔2〕由于北极地区常年被冰雪覆盖，陆缘冰架、大陆冰盖和洋面巨大的浮冰或冰山使得北极地区的航行较为困难并充满危险。曾经的豪华客轮“泰坦尼克”号首航时就撞上了北冰洋地区的冰山而导致沉没的悲剧。随着全球气候变暖、北冰洋的浮冰融化以及航海技术的发展，北极地区的可航性对国际航运产生了重大影响。目前北极水域的可航航道主要有东北航道和西北航道。东北航道主要经由俄罗斯，而西北航道则主要路经加拿大。理论上还有一条穿越北极点的中央航道，但是北冰洋中心区域终年冰雪，加之全球气候治理的不断开展，一定程度上将减缓北极冰雪融化速度，因此，这条理论上的航线目前并不具有开发可能性。北极航道所体现的战略意义和经济价值是各国对其高度重视的原因所在。

二、地缘政治对北极航道话语权的实然性影响

作为地球上的两极之一，北极地区与南极不同。在《南极公约》中，各国通过协商妥协将南极的主权冻结，因此，南极地区是世界上唯一不属于任何国家、没有定居人口的大陆。北极地区则没有相关公约对主权等问题进行明确。北极地区主权国家较多，地理环境复杂，有关国际公约、政府间的双边和多边协议对北极地区的国家权利以及国家间合作与发展缺乏清晰而明确的规定，因此，北极地区主权国家或区域组织基于地缘因素在北极地区事务中享有话语权与影响力是决定性的。

1.区域性组织：北极理事会

北极理事会是根据《渥太华宣言》于1996年成立的。〔3〕从创建国家来看，北极理事会是由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国八个领土位于北极的国家建立（以下简称“北极八国”）。相较于相关的国际组织（如联合国）和区域性组织（如北欧理事会）而言，北极理事会是一个专门为了解决北极问题而诞生的组织。

（1）北极理事会概况

根据《渥太华宣言》第一条，北极理事会是一个高级别的论坛。该宣言第三条中建立了“观察员”制度，在第七条中规定了对观察员国的权利限制即不能参与决策机制。北极理事会对于“观察员”资格的准予较为严格，2013年，在基律纳举行的北极理事会部长级会议上，北极理事会只考虑了非北极国家观察员身份的申请，而对非政府组织和政府间组织的申请在该次会议上并未给予考虑。在此之后，北极理事会陆续放开了对国际组织申请的批准。根据北极理事会的数据，截至2021年7月31日，非北极国家拥有观察员资格的有13个国家，政府间组织拥有观察员资格的有13个，非政府组织具有观察员资格的有12个。

（2）北极理事会的作用

北极理事会在成立时尚不能预见北极地区将会面临如此剧烈的变化，但随着北极可航性的提升以及人类对资源的需求，北极理事会成了一个能够加强北极圈合作的关键机构。

在北极地区所面临的诸多问题中，最为关键的是有关国家核心利益的问题，例如海洋边界及主权划分等。虽然《联合国海洋法公约》中对领海划界作出了规定，但对于地缘政治复杂的北极地区而言，仅凭《联合国海洋法公约》中对于领土划界的规定是远不能解决上述核心问题的，因此，北极理事会为北极八国提供了可以协商谈判的平台和机制。但目前北极理事会主导的合作主要是针对航行安全、全球性气候变化、环境保护和可持续发展等不涉及主权的问题。例如2011年5月，在北极理事会的主导下通过了《北极地区海上和航空搜救合作协议》（Agreement onCooperationonAeronautical andMaritimeSearchandRescueinthe Arctic），2013年5月又通过了具有约束力的《关于北极海洋石油污染防范和响应合作协议》（Agreement onCooperationonMarine Oil Pollution Preparedness andResponse in the Arctic），这两个协议的制定是用来应对北极航行中的安全和污染问题。

北极理事会由于在设立时并没有考虑到北极环境的变化和随之产生的问题，加之其本身只是一个论坛性质的政府间组织，因此，在很多关键问题上不能提供有效的解决方案，更遑论对于组织政策的执行力。而且，在现有的国际法规则下，北极问题本身也是一个崭新的议题。北极地区复杂的地缘政治环境，使北极地区对国家主权的界定以及海洋资源的利用成为北极国家敏感的核心所在。当前，《联合国海洋法公约》作为规范国家间海洋权属和资源利用的基础性国际公约，对北极地区的领海、毗连区、专属经济区和大陆架的规定并不明确，这给北极地区的海域主权确定带来很大问题。

因此，北极理事会的成立及合作机制是建立在具有西方特色的国际法理论基础上，体现的是西方国家的话语权。此外，美国并没有加入《联合国海洋法公约》。基于海洋战略考虑，美国一直秉持航行自由的观点并将其作为国际惯例应用于海洋活动中。作为北极八国之一的美国，其对北极地区的主张将会强烈影响北极地区的核心利益和稳定。

2.极圈国家：北极八国

北极的大陆和岛屿领土主权分别属于北极八国。〔4〕据科学家预测，北极海域可能在本世纪中叶甚至更早出现季节性无冰现象，为北极八国和其他各国商业利用北极航道和开发北极资源提供机遇。〔5〕在当前的法律机制中，北极八国都对北极海域表达了自己的主张。根据目前具有可航性的航线来看，与北极航道有关的两个关键国家是加拿大和俄罗斯。

（1）加拿大的主张

加拿大政府对于其北极地区的权利主张集中在四个主要领域：彰显北极主权、推进社会和经济发展，保护北极的环境遗产以及改善对其北方的管理。〔6〕加拿大认为西北航道可以“完全通航”数周，虽然将来可能并不会成为安全可靠的航线，但这并不会减少北极乘船旅游和自然资源开发的可能性。此外，加拿大与一些北极国家存在主权纠纷，例如加拿大和美国对有关迪克森海峡（Dixon Entrance）和博佛特海（Beaufort Sea）的有关事项以及西北航线的地位存在争议，加拿大和丹麦对位于埃尔斯米尔岛和格陵兰岛之间的肯尼迪海峡中的汉斯岛的主权也存在争议。加拿大主张通过外交和政治途径解决上述问题，〔7〕并期望能在未来根据国际法解决上述争端。但显然，有关领土和主权事项的解决需要时间，而这些领土和主权事项的争议将会对西北航道航线的确定以及航行安全产生影响。由于这些问题通过北极理事会无法解决，2008年，加拿大、美国和丹麦等北极五国起草了《伊卢利萨特宣言》，意在推动北冰洋的未来发展并维持北极地区的和平合作。

（2）俄罗斯的主张

在俄罗斯的北极战略中，俄罗斯对北极安全和资源极其重视，但俄罗斯同时认为其北极战略不能只看重短期的优势或战略收益，与邻国建立稳定的长期伙伴关系同样重要。〔8〕俄罗斯的北极海岸线几乎覆盖了整个北极圈的一半，毫无疑问，俄罗斯在北极国家中占有独特的地缘政治地位。北极航线中的东北航道为缩短欧洲和亚太地区的运输时间提供了极大可能性——如果通过该航道运输，整个航程是通过苏伊士运河的一半。虽然东北航道的大部分位于俄罗斯境内，但由于北极地区恶劣的自然环境，俄罗斯也需要与其他北极、非北极国家开展互利合作。〔9〕

三、亚洲国家对北极航道的战略需求

虽然北极理事会准予了中、日、韩三国观察员资格，但并不代表其认可亚洲国家在北极地区享有权益。中、日、韩三国作为亚洲的观察员国在北极理事会的相关议题中针对北极地区的权益表达了自己的立场。中国作为近北极地区的国家，主张的目标是认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极。日本和韩国作为海洋国家，也逐渐参与和加强在北极地区的活动并形成其关于北极地区的战略规划。中、日、韩三国也通过有关高层会谈，就北极政策和深化合作达成共识，在航运和资源等具体项目上开展合作。

1.韩国的北极战略

韩国在目前的北极合作战略中并没有提出自己的话语观点，只是在现有的北极框架下采取“小步快走”的策略寻求在东北亚国家中对北极合作中的主导作用。〔10〕

2013年5月，韩国获得北极理事会正式观察员资格，此前韩国就已经积极投入对北极科考工作，2002年在挪威建立了“茶山”科考站。2013年12月，韩国最终确定《北极政策基本计划》，其中就提到了“成为创造可持续发展的极地领先国家”的愿景。2015年4月，韩国海洋水产部出台《北极政策执行计划》，目的在于扩大国际合作基础，参与北极气候、环境变化及海洋探索的研究项目，为进军北极航线的商业航运构建基础。考虑到中俄共建“冰上丝绸之路”的成功范例，韩国学界也开始积极主张加强与中国的北极合作。

2.日本的北极战略

1990年，日本国立极地研究所承担了包括北极在内的极地科学研究，同年，该研究所成立“北极圈环境研究中心”。〔11〕2015年10月16日，日本内阁综合海洋政策本部第14次会议正式出台官方的《日本北极政策》（Japan’sArcticPolicy），其主要内容是在全球范围内利用日本的科学技术优势，充分考虑到北极脆弱的生态环境，在确保法治、和平的基础上，有序推进北极实务的国际合作以及北极航线的开发与利用。〔12〕

日本对北冰洋战略价值的认识具有鲜明的地缘政治与安全考量：一方面，由于近代以来日俄对立的历史以及日本在北方海域和俄罗斯之间的海洋安全问题导致日、美、俄三国之间的政治基础不稳，日本需要在北冰洋航路上寻求出路；另一方面，日本对于中国在北冰洋及其周边海域的活动保持高度关注，日本认为从战略上来看，中国在西北太平洋以及北冰洋上的活动“将改变地区政治和军事安全的平衡”。〔13〕

3.中国的北极政策

1920年2月9日，英国、美国、丹麦、挪威、瑞典、法国、意大利、荷兰及日本等国家在巴黎签订了斯匹次卑尔根群岛行政状态条约，即《斯匹次卑尔根群岛条约》（以下简称“《斯约》”）。通过该条约，挪威确立了其在缔约国中对斯匹次卑尔根群岛的主权。〔14〕中国于1925年加入该条约，成为该条约的缔约国。根据《斯约》，中国对北极航道享有进入第一条规定的水域及斯匹次卑尔根群岛水域的权利，这种权利的行使仅给予缔约方的国民，且并没有对该权利进行目的性限制，无论是出于何种目的或原因都可以同等地进入该范围内的水域、峡湾和港口。〔15〕虽然《斯约》签订于1982年《联合国海洋法公约》之前，但是不影响中国在该地区与其他的国家和组织开展合作。中国目前已在此区域建立了科考站。

不同于北极八国将中国在北极事务中的地位认定为“非北极国家”，中国对自己在极地事务中的地位提出了具有中国特色、区别于北极八国的观点，即中国在地缘上是“近北极国家”。根据《北极政策》白皮书中的观点，北极对中国的影响表现在气候、生物等多方面，不能因为不具有地理上的优势而否定中国在上述对北极影响极大的全球性问题中的作用。中国基于各国间的合作与发展提出的“近北极国家”概念，不仅能够对当今全球性的北极问题给予多国合作的可能性，更加为共同开发和保护北极地区提供了新的思路。

四、中国提高北极航道事务话语权的必要性

1.能源结构和经济发展模式需要

我国一直在倡导产业结构转型，对能源消耗与经济发展之间的关系保持高度关注，特别是在党的十九大报告中明确了必须坚定不移地贯彻绿色发展理念，就是要重点对经济结构和能源结构进行调整。但当前，我国仍然是一个对煤炭、石油和天然气依赖度高的发展中国家。根据海关总署统计数据，2018年中国石油进口主要来自俄罗斯、沙特阿拉伯、安哥拉，分别占比15.5%、12.3%和10.3%，中国油气对外依存度增大，天然气对外依存度达到45.3%，原油对外依存度为69.8%。〔16〕中东地区丰富的石油资源是我国保障经济发展的重要战略资源来源，但中东局势、马六甲海峡的航行安全程度以及中东国家和美国的关系都会对国际油价产生影响。中国是一个“富煤缺油少气”的国家，中东又是大国博弈之地，中国对能源进口需要拓展多元化渠道以应对可能出现的经济和政治风险。中国与俄罗斯之间“冰上丝绸之路”的合作是中国拓展多元化能源渠道的成功范例并具有重要战略意义。北极地区集中了大量的可采碳氢化合物燃料，其中石油和凝析油占俄罗斯总储量的1/4，天然气储量占70%以上。〔17〕在北极地区开展合作可以缓解自中东地区石油进口的压力，有利于保障能源安全和推行石油进口路径多元化，在现有经济结构下能够有效保障经济稳步发展。

2.国家海洋战略的需要

首先，“冰上丝绸之路”是“海上丝绸之路”精神的延续，能够繁荣我国海洋事业。我国发展海洋战略其中一个重要的机制就是“海上丝绸之路”的构建，但是目前“海上丝绸之路”主要是南海航线和东海航线，对于地处北方的北极航线尚未提及。诚然，在古代和近代，中国的航海历史中不可能存在北极航线，但是面对当前的新形势，“21世纪海上丝绸之路”显然具有更多的时代意义，它不仅是对古代海上丝绸之路的继承和发扬，更是我国打破现有北极地区地缘政治僵局进而广泛开展有关北极事务合作的重要平台。“冰上丝绸之路”合作的拓展和加深将有利于我国与相关国家搁置争议、共同发展，对港口航运、海洋能源和经济贸易等方面将起到繁荣和促进作用。

其次，开发北极航道并加大在北极航道中的话语权可以减少对马六甲海峡的高度依赖，有利于保障国家安全。不论是中国发展航运经济还是对中东地区的石油进口，都需要确保航行自由，尤其是对中国海上航行的重要通道——马六甲海峡的航行安全的保证。美国曾公开宣布要控制世界上16个重要的海上咽喉通道，特别是马六甲海峡以及其他能源供应线的海上通道。〔18〕中国是马六甲海峡第一大使用国，每天经过该海峡的船只中有60%来往中国，中国进口石油量的80%以及进出口物资的50%要经过该海峡。〔19〕而马六甲海峡，除了天然的水道狭窄带来的航行安全问题之外，还有由于海峡共管带来的航行管制问题。目前，马六甲海峡由马来西亚、印度尼西亚和新加坡共管，中国与上述国家间的政治关系以及上述海峡沿岸国之间的政治稳定和航行管理水平都影响着海峡进出的安全性。而北极航线则不涉及上述问题，航行管制限制较少。

最后，利用北极航道可以减少海盗威胁，增加航行安全。由于当前中国对中东地区的油气需求，大量的石油通过波斯湾和马六甲海峡运往中国港口，这些航线都不可避免地经过亚丁湾。亚丁湾地区海盗猖獗，增加了航运的风险和成本。而北冰洋航线由于气候和航行技术等因素，不便于海盗在该区域活动，因而运输的船舶亦能够相对免于海盗威胁。

五、“冰上丝绸之路”合作中北极航道话语权的构建

中国是北极事务的重要利益攸关方。根据国际公约，中国在北冰洋公海享有航行、飞越、捕鱼和资源勘探与开发等自由或权利。虽然部分北极国家对其他国家参与北极事务怀有疑虑，但面对北极事务中诸如气候变化和航运安全等全球性问题时，仍需要与其他国家合作。同时，中国对于北极航道的利用需求促使中国需提升在北极航道资源利用中的参与度，以期在稳步推进北极事务国际合作的基础上发出中国的声音。

1.“冰上丝绸之路”理念下的合作机制

《北极政策》白皮书中倡导保护和合理利用北极，应当遵循《联合国海洋法公约》和《斯约》等国际公约和一般国际法，尊重北极国家的相关法律，注重以可持续的方式保护和利用。尤其是白皮书中强调了“合作”是中国参与北极事务的有效途径，这种合作是要建立多层次、全方位、宽领域的合作关系。只有中国参与了北极事务，才有可能和北极八国以及其他利益主体进行对话，进而才有可能提升在北极事务中的话语权。

习近平主席提出的“冰上丝绸之路”倡议虽然是针对中俄之间的合作，但随着中国对于北极事务参与度的提高，“冰上丝绸之路”也可以延展成与北极域内外国家、政府间国际组织、非国家实体等多方利益攸关方合作的机制和平台。一方面，中国与其他北极国家具有合作的可能性；另一方面，“冰上丝绸之路”所蕴含的“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则是中国“人类命运共同体”理念中的“共商、共建、共享”在北极合作中的又一体现，为北极国家和近北极国家共同解决问题提供了参与和合作机制。

北极航道的开发与利用，涉及的问题较多，需要世界各国共同合作。北极问题已不仅是北极国家之间的问题，诸如北极航道的利用、航线的确定、技术的发展以及北极环境的保护等都是全人类需要共同面临的问题。而目前无论是北极理事会对其他国家参与北极事务的排斥还是现有国际法框架对北极主权和海洋问题规定的不明确，都阻碍了北极问题的共同解决。“冰上丝绸之路”则体现对北极国家和近北极国家给予同样的参与地位，能够提高各国的参与积极性，为就北极问题在全球范围内寻求广泛的协商、合作以及解决方案提供了新的多边平台。

2.以双边合作机制提升中国对北极事务的话语权

中国重视北极航道的航行安全，需在对北极科考的基础上加强对北极航道的基础研究，重视与北极航运相关的环境保护等问题，切实遵守国际海事组织制定的北极航运规则，例如《极地水域船舶航行安全规则》。

双边战略合作是当前构建北极话语权的一个可行途径。中俄之间通过“冰上丝绸之路”的合作，已经建立在北极地区航行和资源方面的共建共赢机制。2013年，中国与俄罗斯达成协议，在俄罗斯北极地区合资共建亚马尔液化天然气项目，此后，两国就该项目进行深入合作，通过两国大型国有企业推动该项目的投产，2017年12月8日，亚马尔液化天然气项目正式投产并成为中俄共建“冰上丝绸之路”的标志性项目之一，北极东北航道作为重要的运输通道在其中发挥了不可替代的作用。〔20〕

中国和挪威之间也存在合作可能性。在挪威驻华大使白思娜看来，北极八国在北极地区的主权、管辖权以及国家权力是根据现有国家立法和国际法取得，而非北极国家可以通过国际海事组织、国际海底管理局和区域渔业管理机制等相关论坛参与国际水域活动的管理并在既定法律框架内开展北极活动。〔21〕因此，挪威从一定程度上认可了北极国家和其他国家间的合作，中国和挪威之间在北极地区的非主权事务上可以开展合作。

中国北极航道问题的国际话语权的平台构建可以分为近期和远期规划。近期规划是利用现有的区域组织或国际法规则，积极参与北极事务，以《联合国海洋法公约》和《斯约》框架中既有利益为基础，在国际组织中和北极理事会中扩大影响力和话语权，进一步参与北极地区的开发和利用。远期规划，就是要以“冰上丝绸之路”和“人类命运共同体”为平台，保持建设和推动该话语权的耐心和毅力，以更长远的发展角度打造全人类共同的合作前景。

六、结论

北极航道问题伴随着全球气候变暖而生，是全球治理的重要组成部分，需要由世界各国共同协商与合作解决。“人类命运共同体”的基础是相互依存的国际权力观、共同利益观、可持续发展观和全球治理观。在此基础上形成的“冰上丝绸之路”的合作，既是中国在北极地缘政治结构中谋求国家安全的有效途径，也能为北极航道以及北极问题减少对抗、增加对话提供新的机制，同时也为今后北极航道的合作共赢发展反映更深刻的内涵，并为中国参与北极开发与治理提供有力的话语保障。■