浅谈特殊用地土地确权登记的创新管理

王维娜

（辽宁经纬测绘规划建设股份有限公司，辽宁沈阳 110000）

为了合理使用土地资源，节约集约利用土地，坚持可持续发展观，我国先后出台若干法律法规，土地确权登记就是其中之一。土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权，是依照法律、政策的规定确定某一范围内土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。土地确权登记的意义简而言之就保障土地物权，保护各方利益，促进土地资源合理可持续利用。特殊用地的土地确权登记工作十分重要，特殊用地用途、服务保障与国家利益、老百姓的利益也是息息相关，本文通过分析特殊用地土地确权登记发展现状、存在问题等，提出有效的措施对策，提高工作效率，保障特殊用地能够合理使用，高效利用。

一、特殊用地定义简述

所谓特殊用地即风景名胜、军事设施、涉外、宗教、监教、殡葬等其他有特殊用途的土地。其中风景名胜用地是指名胜古迹、旅游景点、革命遗址等景点及管理机构的建筑用地；军事设施用地是指专门用于军事目的的设施用地；涉外用地是指外国政府及国际组织驻华使馆、办事处等用地；宗教用地是指专门用于宗教活动的庙宇、寺院、道观、教堂等宗教自用地；监教用地是指监狱、看守所、劳改场、劳教所、戒毒所等用地；墓葬用地是指陵园、墓地、殡葬场所附属设施用地。特殊用地根据使用现状情况，分为建设用地、农用地和未利用地三大类土地管理用途。

二、特殊用地土地确权现状及问题浅析

实际工作中，特殊用地因其特殊性，加之年代久远，管理粗放，存在一些历史遗留问题，产权纠纷，资料信息不完整、不齐全，重新勘测定界难度较大等难题，造成特殊用地土地确权工作难上加难。

1.历史遗留问题较多，产权不明晰

特殊用地与农村用地、城市用地等区别较大，有着其自身的独特性。一些风景名胜、军事设施、宗教、监教等用地，获取使用权的初始年代较早，当时普遍粗放管理模式与现在政策要求差别大，虽然拥有土地使用证明或者权属登记资料，但是因为年代久远，现状、土地用途、四界位置等变化较大，变更过程资料严重缺失。有些特殊用地管理粗放，部分土地长期闲置撂荒，被周边农民开垦利用并逐渐形成耕地，在全面调查工作中被认定为稳定耕地，产生权属争议纠纷的问题也比较多。

2.管粗放，现状实际用途变化较大

特殊用地在现状管理中一般分为建设用地、农用地和未利用地，因其特殊性，存在管理粗放，监管不严等问题，造成现状实际用途与批准、登记用途变化较大，面积、位置突破规划批复的问题也较普遍，年代越早，此类问题越突出。例如一些宗教用地，存在私自改变土地用途，增建新的庙宇、房屋等，不断蚕食周边林地，扩充面积等问题，也有在监教用地农用地上建养殖棚、挖坑塘等现象，还有将未利用地开垦成耕地等问题。现状用途与登记用途差异大，影响特殊用地土地确权的认定。

3.因特殊性，资料收集测绘、影像资料获取难度较大

有些特殊用地未按新的不动产登记要求进行勘界、埋桩和换证工作，使用界限、面积、位置等信息只是在纸面上有记载，记录信息比较简单，不够详细全面，所以信息无法落到不动产登记平台进行特殊的保密管理，也不满足现状土地确权发证的要求。重新收集资料、勘测定界实施难度较大，例如特殊用地中风景名胜用地，一般四界范围较大，地形复杂，勘测定界工作需要遥感影像、无人机加人工实地核实等方式来确认，工作量较大，耗费人力物力也较大；还有一些涉密用地，不允许勘测、拍摄影像以及收集相关资料，只能依靠传统的管理台账，无法实时掌握资源的分布、数量、权利状况等用地信息，致使土地确权登记工作实施难度加大。

三、特殊用地土地确权工作创新管理建议

特殊用地是重要的资源,也是宝贵的资产。依法确权维权，息纷止争；依规开展现代化确权登记，已成为亟待解决的重大任务。

1.加强信息化管理手段

随着国家对各类土地资源管理的加强，以及合理利用每一寸土地的国情需要，管好用好特殊用地，也是土地制度深化改革的重大突破。建议借助第三次全国国土调查成果进一步校准资源数量规模、布局结构和保障态势，强化信息化管理手段，建立并复制国土空间基础信息平台、不动产管理平台相关的信息化服务功能，保持地籍档案的现势性,及时反映土地在使用过程中所发生的权属和地类变化，实现特殊土地的统计分析、实时掌控等资源变化，及时发现问题、解决问题。通过数据统计分析，还可以制定切实可行的土地资源盘活计划，进行一定范围内的资源调配，既体现对土地资源的节约集约利用，更为提升土地资源高效利用打通渠道。

2.加大工作力度，做好协调工作

特殊用地土地确权工作实施难度比较大，有的涉及对象比较敏感，也有涉密的，有些特殊用地涉及管辖部门较多，要充分做好沟通协调工作，加大工作力度，条件允许情况下，尽量收集详细的资料，包括权属变更过程资料、四界位置、范围面积等信息资料，为开展特殊用地土地确权工作奠定基础。

3.做好涉密管理工作

积极运用卫星遥感、地理信息、大数据等技术手段，在此基础上围绕平台建设、系统完善升级、数据整合、信息拓展应用与有条件共享方面进行特殊用地信息化的创新升级管理，在提高特殊用地动态监测能力的同时，做好涉密管理工作，确保特殊用地各类信息的安全，这对强化特殊土地资源刚性管控，保障信息化数据安全具有重要的现实意义。