辽宁东戴河新区土地利用现状、问题及对策

马占一

（葫芦岛市自然资源事务服务中心，辽宁葫芦岛 125000）

东戴河新区是辽宁省政府批准设立的省级重点高新技术产业园区，地处东北和华北两大经济圈的结合部，是辽宁沿海经济带的西端起点，具有承接京津冀地区辐射的先天优势，是葫芦岛市融入京津冀协同发展的“桥头堡”。经过多年的努力，东戴河新区各项建设和发展取得了长足进步。

2020年以来，疫情和经济下行压力加大给东戴河新区土地管理带来了很多新情况、新问题。帮助东戴河新区研究解决在发展中遇到的问题，更好地服务保障东戴河新区发展，是各级自然资源部门义不容辞的责任，也是必须认真研究的一个课题。

一、新区土地概况

1.总体规划情况

2008年4月，辽宁省人民政府批准建设“绥中滨海经济区”，规划总面积14.87平方公里。

2011年3月，辽宁省人民政府批准“绥中滨海经济区”更名为“东戴河新区”，并将规划总面积调至100平方公里。规划范围东至高岭小蜊蝗村，西与山海关开发区接壤，北至京沈铁路线以南，南临辽东湾。包括万家、前所、西甸子、高岭四个乡镇47个自然村。

2016年9月，葫芦岛市政府城市规划批复东戴河新区管委会下辖9个乡镇106个自然村，总面积960平方公里，其中城区面积160.35平方公里。总体架构为“一带五区”：“一带”为26平方公里滨海旅游景观带；“五区”为14平方公里文化旅游产业园区、12平方公里高新技术产业园区、20平方公里核心城区、35平方公里临港工业园区和53平方公里绥中港物流产业园区。

2.2020年土地基本情况

（1）按地类分：农用地748.39平方公里，其中耕地338.19平方公里（含基本农田232.78平方公里），林地267.24平方公里；建设用地101.12平方公里，其中国有建设用地40.47平方公里，集体建设用地60.65平方公里；未利用地123.18平方公里，其中国有用地34.75平方公里，集体用地88.43平方公里。

（2）按权属分：国家所有126.78平方公里，其中耕地9.28平方公里，园地9.41平方公里，林地30.17平方公里，牧草地4.64平方公里，城镇村及工矿用地20.00平方公里，交通运输用地16.16平方公里，水域及水利用地36.61平方公里，其他用地0.51平方公里；集体所有845.90平方公里，其中耕地328.91平方公里，园地97.82平方公里，林地237.07平方公里，牧草地87.81平方公里，城镇村及工矿用地53.64平方公里，交通运输用地16.47平方公里，水域及水利用地20.88平方公里，其他用地3.31平方公里。

（3）按现行规划分（不含乡镇）：城市规划总面积160.35平方公里，其中，农用地113.66平方公里，建设用地38.60平方公里，未利用地8.09平方公里；起步区26.68平方公里，其中，农用地10.76平方公里，建设用地14.76平方公里，未利用地1.16平方公里。

3.土地利用情况

2008年至2020年，东戴河新区共办理征转用249个批次，总面积17.99平方公里。已办理供地手续333宗，实施供地面积18.72平方公里（含存量建设用地），其中出让面积12.48平方公里，划拨面积6.24平方公里。所供土地中，商业用地面积1.03平方公里，住宅用地面积5.83平方公里，工业用地面积5.48平方公里，交通道路基础设施用地面积6.38平方公里。

2008年至2020年，已供地项目333个，总面积18.72平方公里，其中商住项目62个，面积6.86平方公里，工业项目130个，面积5.48平方公里，公共基础设施项目49个，面积4.66平方公里，剩余1.72平方公里为随出让土地时划拨的零星道路绿地用地。

目前，已供地的130个工业项目中，竣工达产项目64个，面积2.35平方公里；正在建设尚未竣工达产项目61个，面积3.04平方公里；批而未用项目5个，面积0.09平方公里。

二、发展优势

1.辽宁沿海经济带高质量发展优势

2021年9月8日，国务院原则同意《辽宁沿海经济带高质量发展规划》，2021年10月26日，国家发展改革委发布关于印发《辽宁沿海经济带高质量发展规划》的通知。《规划》要求辽宁省立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，统筹推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革,有效降低各类要素成本，全面推进更高水平对外开放，以辽宁沿海经济带高质量发展推动东北振兴取得新突破。

《辽宁沿海经济带高质量发展规划》获国务院批复，对辽宁沿海地区未来发展是重大利好。东戴河新区是国家火炬计划数字技术特色产业基地和省级高新技术产业开发区，也是葫芦岛市乃至辽宁省承接京、津、冀重大外溢产业项目的重要承载地和桥头堡。东戴河新区作为辽宁沿海经济带的西端起点和葫芦岛市重要的沿海产业功能区也必将迎来新一轮高质量发展的重大历史机遇。

2.高端规划优势

东戴河新区建区之初就明确了“海岸中关村，生态新城区”的定位，定位较高，前瞻性强。委托辽宁省城乡规划设计院编制了总体规划，以及起步区控制性详细规划等系列规划体系。经过十几年的建设发展，形成了港、产、城一体化发展格局。2016年葫芦岛市又将9个近海乡镇划入东戴河新区，规划总面积达到960平方公里。规划空间充足，回旋余地大，为未来发展奠定了良好规划基础。

3.基础设施优势

近年来，东戴河新区累计投资90亿元，完成了26平方公里“七通一平”，包括85公里道路在内的道路、绿化、供水、供气、污水处理等基础设施基本完成。在新城区建设了绥中港、东戴河动车站、北京语言大学国际教育园区一期，辽宁省实验中学东戴河校区、九年一贯制学校、美和园公园等城区公共设施，以及总面积120万平方米的农民新区。这些设施，为新城区人口集聚、生产生活提供了必备的支撑条件。

4.产业集聚优势

东戴河新区围绕“海岸中关村，生态新城区”的主题，积极推进招商引资。截至2021年10月，全区累计有效签约工业和地产类项目258个，89个项目列入省科技计划，4个项目列入国家科技型中小企业创新基金项目，23家企业被认定为国家级高新技术企业，36家企业被认定为科技型中小企业，3家企业成功在新三板上市。从总体上看，已经完成了电子信息、生物医药、机械制造、房地产等产业的初步集聚，形成了较好的产业发展态势。

5.成长速度优势

东戴河新区在葫芦岛市13个开发区中是启动较晚的，但也是发展速度较快的。截至2020年，办理征转用总面积为17.99平方公里，办理供地手续333宗，实施供地面积18.72平方公里。短短十几年，东戴河新区“一带五区”的总体架构立起来了，包括滨海旅游景观带、文化旅游产业园区、高新技术产业园区、东戴河核心城区、临港工业园区、绥中港物流产业园区，都已经有了很好的发展。

2019年10月，为加快把东戴河新区建设成为承接京津冀产业、科技、人才转移的先导区和示范区，东戴河新区管委会在原有招商引资政策的基础上，出台了《辽宁东戴河新区招商引资补充修订政策》，对股权投资企业、金融机构、总部经济、教育科研产业、文旅健康产业、电子商务及“飞地经济”提出了新一轮的扶持政策，给东戴河新区经济带来了新的生机和活力。

6.交通优势

凌绥高速公路工程已列入辽宁省“十四五”规划重点项目。2021年2月，辽宁省已编制完成凌绥高速公路项目可行性研究报告。目前，凌绥高速征地动迁核量工作已全面启动，预计2021年底开工，2024年建成通车。

凌绥高速公路起于凌源市，与长深高速公路连接，沿途经由凌源、喀左、建昌、绥中等县市。在葫芦岛市境内跨建昌石佛乡、雷家店乡、大屯镇、绥中县葛家乡东、大王庙镇，范家乡、前卫镇、王宝镇等8个乡镇，与滨海公路及绥中港规划区相连。路线全长175.07公里，在绥中县境内约53公里。

在绥凌高速公路建设的重大发展机遇下，绥中港周边的功能配套将有较大空间拓展需求，用以完善物流、商贸、农产品加工等重要港务功能，从而释放港口发展动能，打通绥蒙发展通道，形成陆海联动发展的国土空间发展新格局。随着凌绥高速的建设开通，沿线功能配套建设项目将接踵而至，东戴河新区在未来的发展中必将大有作为。

三、存在问题

土地是开发区存在和发展的基础，是开发区最大、最具活力、最有增值潜力的重要资产。当前和今后很长时期将是资源供需矛盾的凸显期，资源利益冲突和诉求的高发期，东戴河新区和全国各地开发区一样在土地利用过程中也出现了诸多问题。

1.新增建设用地指标有缺口

根据东戴河新区城市总体规划方案和《辽宁东戴河新区十四五发展规划和二〇三五远景目标》以及东戴河新区作为辽宁省、葫芦岛市承接京津冀产业转移桥头堡的重要使命，预计东戴河新区未来15年的发展需新增建设用地规模约48平方公里。本着节约集约用地的原则，本轮国土空间总体规划初步划定东戴河新区集中建设区面积约为65.47平方公里，其中新增建设用地规模仅为26.42平方公里。

东戴河新区作为辽宁沿海经济带的重要节点，是辽宁省主体功能区规划中确定的省级重点开发区，主导功能为工业化、城镇化的重点开发区域。迫切需要充足的发展空间和城市功能体量以响应和落实国家、省、市政府的发展要求和职能定位。目前，受基本农田管制和发展空间局促限制，招商项目和“十四五”规划的重要项目无法落实，医疗康养产业基地、临港物流产业园等重要产业集聚区发展受限。随着未来承接京津冀产业外溢将有更多产业用地，新增建设用地指标额度远不能满足未来东戴河新区产业承接需求，将严重影响东戴河新区乃至葫芦岛市的经济发展。

2.用地结构不尽合理

东戴河新区作为老城区在经济发展上的一个补充，设计功能主要以工业生产、科研、仓储为主。目前，东戴河新区工业用地比例过低，大量用地被生活、绿化、公用建设用地等非生产性用地占用，不利于建设资金的自身积累，无法形成滚动开发的良性循环，在一定程度上阻碍了东戴河新区的自身发展。

3.节约集约用地水平较低

因东戴河新区位置相对独立，没有完全按照工业区模式设计，造成了开发区内工业用地空间组织形式相对落后。在入园企业建设厂房过程中，缺乏有效的监管，投资强度远远没有达到国家规定的标准，土地利用粗放，工业用地节约集约利用水平较低。

4.占补平衡后备资源不足

近年来，东戴河新区在耕地占补平衡方面，积极利用农民自行开垦耕地，缓解了当前耕地占补平衡指标不足的情况。但从长期发展看耕地后备资源仍显不足，将严重影响东戴河新区未来发展的用地保障。

5.土地批后监管亟待加强

以2021年“双降”任务进展情况为例。

（1）批而未供处置情况

2021年，东戴河新区批而未供土地任务基数为170.9公顷，处置完成8.6公顷，处置率仅为5%。

下步措施：东戴河新区2宗工业用地挂牌中，面积12.47公顷，11月上旬挂牌结束，11月底之前可完成供地；另有4宗住宅用地，面积22.18公顷，已委托第三方进行评估，预计11月初可发布挂牌出让公告，已有用地意向者，12月中下旬可完成供地。

（2）闲置土地处置情况

2021年，闲置土地任务基数为144.44公顷，处置完成74.42公顷，处置率为52%。

下步措施：1宗闲置土地已取得施工许可证并开工建设，即将系统录入，面积2.7公顷；2宗闲置土地，面积4.8公顷，已解除出让合同，即将撤销系统合同。

东戴河新区剩余闲置土地有20宗，其中有8宗为基础设施道路，因无施工许可证未能通过审核；企业原因闲置的5宗，面积18.6公顷；政府原因闲置的7宗，面积29.91公顷，用途主要为住宅用地，4宗因海洋红线管控要求无法办理施工手续、3宗前期因文物管控要求无法办理手续，现已调整，企业正积极办理施工手续。

从东戴河新区批而未供和闲置土地处置情况看，土地批后监管还存在很大差距，尽管东戴河新区有针对性地制定了处置方案，但全部落实到位还面临很多困难。

6.未批先建等违法用地较为严重

2019年至2021年10月底，东戴新区违法占地16宗，总面积4.15公顷，其中耕地面积3.28公顷。公共服务类1宗，面积1.98公顷，耕地1.91公顷；住宅类5宗，面积0.43公顷，耕地0.12公顷；产业类10宗，面积1.75公顷，耕地1.25公顷。

因年度新增建设用地指标满足不了招商引资项目落地的需求，为了让急需项目及时落地，并在短期内产生经济效益，在基础设施建设上往往采取“先上车、后买票”的形式，导致部分企业在未取得用地手续的情况下就开工建设，出现未批先建等违法用地。

总的看，随着十几年的发展，涉及违法用地项目逐步完善用地手续，得到妥善解决。但仍有部分项目违法用地原因复杂，用地手续难以解决。如，广元新材料项目，为2010年招商引资项目，涉及未批先建违法用地问题。该项目建设时因不符合土地利用总体规划，处罚为拆除地上违法建筑物并处以罚款，而企业不同意承担违法用地罚款，同时无法对地上建筑执行拆除。与省自然资源厅报卷要求相冲突，无法进行征地组卷上报工作

四、对策建议

东戴河新区在土地利用管理方面要以《辽宁沿海经济带高质量发展规划》为指导，充分发挥土地在资源配置中的决定性作用，不断提升监管和服务能力，构建有利于高质量发展的服务保障环境和政策体系。积极盘活存量建设用地和低效用地，着力开展对批而未供和闲置土地的专项清理，建立健全规划、批地、供地、执法监察工作的长效机制，确保土地管理和开发利用工作取得实效，以保障东戴河新区持续健康发展。

1.充分发挥国土空间规划的管控作用

一是要制订科学合理的国土空间规划，在充分考虑产业结构、区位特点、生态环保要求的基础上，合理确定新区土地利用规模和结构。

二是严格落实生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界三条控制线,加强对耕地保有量、基本农田面积进行总量控制，确保耕地数量不减少，质量不降低，总量保持动态平衡。

三是加强土地节约集约利用管理，引导产业用地紧凑布局，提高新区内可出让用地和工业用地的比例，大力压缩非生产性用地的比例，积极统筹现有资源，节约集约利用土地。

四是科学调剂使用用地指标，按重点项目、民生项目优先，先急后缓的原则安排使用年度计划指标，将有限的指标用于保障急需的重点项目和民生项目。

2.积极做好占补平衡工作

绥中县政府及东戴河新管委会要加强政府主导，加强资金投入，做好耕地占补平衡工作。根据《辽宁省人民政府办公厅关于开展农民自行开垦耕地用于占补平衡工作的通知》精神，抓住政策机遇，积极开展农民自行开垦耕地，不断充实耕地后备资源库，使占补平衡库中的可用耕地指标得到及时补充。

3.激发企业节约集约用地主动性

一是用好价格、税收杠杆，强化税费调节的激励约束机制，使节约用地的企业得到实惠，促进产业结构调整和发展方式转变。把用地数量与投资密度、科技含量、土地产出率综合考评，调动用地企业节约集约用地积极性。

二是实行“门槛”管理，建立园区土地联合监管机制，对进区入园企业实行项目综合评审制度，防止企业对项目进行“包装”后超量要地。实施土地资源的资产化管理，量化土地资产价值，明晰土地产权关系，从而提高土地产出率，避免对土地资源的闲置占用。

三是借助土地市场动态监测与监管系统平台及批后用地监管机制，对项目建设全程进行监管。对“圈而不建”项目及时收回，对达不到合同约定的，缩小用地面积或要求其增加投人；对建成企业实行产出效益动态跟踪问效，适时督导节约高效用地。

四是支持和鼓励新兴产业发展，实行差别化投资强度标准。积极推进土地市场化配置，进一步扩大土地有偿使用范围，强化合同约定与管理，探索建立企业节约集约用地考核和奖惩机制。

4.加强批而未供处置工作

东戴河新区土地批而未供的原因主要有海洋红线管控限制、文物管控限制、挂牌流拍、违法用地、征地不完整等。东戴河新区要结合“双降”指标任务，加强土地批后管理，尽快调整区域规划，抓紧推进动迁工作，积极处置违法用地，对零星边角地征地不完整的尽快办理征地手续。

建立土地批而未供、供而未用工作台帐，对批而未供土地查明原因，研究制订有针对性和可操作性的处置方案。对供而未用地块，督促企业尽快开工建设，促使其早日投产、达产，对已落户企业的建设预留用地，经过深入调查不能开工建设的，要及时出台有关政策，鼓励向优势项目转让土地，安排新项目盘活存量土地。

5.积极清理盘活闲置土地

《闲置土地处置办法》对因政府或企业自身原因造成土地闲置及如何处置都做了相应的规定。严格落实《闲置土地处置办法》及有关规定，加大闲置土地处置力度，对认定为闲置土地的，要查清土地闲置原因，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，使每一宗闲置土地清理落实到位。对企业原因闲置的，按规定收缴闲置费或收回土地使用权；对政府原因闲置的，及时采取分类处置措施，以确保闲置土地处置工作合法合规。严格实行建设用地使用权“净地”出让，出让前就处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期工作，从根本上防止土地闲置现象的发生。

6.加大力度整改违法用地

一是落实卫片检查监察整改。对未办理土地转征收手续即占用土地的尽快完善相关手续，对非法占用耕地、未批先建的抓紧时间整改落实到位，对破坏基本农田、耕地的要坚决进行查处。

二是加大动态巡查力度，对辖区内每个村屯巡查到位，做好巡查台账，明确责任，对违法用地行为做到早发现、早制止、早处理，把违法用地消灭在萌芽之中。

三是对已发现的违法用地，要严格按照《国土资源违法行为查处工作规程》依法依规进行查处。对不符合土地利用总体规划的违法用地要坚决拆除，坚决依法查处到位的，对符合报批条件的违法用地要及时组织报批工作，抓紧时间完善用地手续，尽快消除违法状态。

7.适度发展工业地产

土地是园区的最大资本、最大资源，其价值不仅体现在土地本身，更体现在由土地衍生的附加值。应更多的关注服务的价值、地产的价值、物业的价值、管理的价值。以建立投资公司为契机，实行企业化、市场化经营，让这些要素升值，进而提升园区的整体价值。比如，商品房市场趋向低迷，应转向工业、商业、教育、旅游和养老地产。投资公司组建后也应以适当方式兴建、购买部分工业和商业地产，为落户公司提供厂房，为创业者提供基地，为员工提供住所，不仅可通过收费增加投资公司收益，维护房地产业的持续发展，还能促进滨海土地这个“稀缺资源”加速升值，成为招商的“加分项”。