土地整治助推精准扶贫的构成研究

高翔

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

土地整治是目前用来改变贫困地区土地利用方式，提高农村建设用地利用效率与效益，改变农业用地发展方式，提升耕地产能，确保贫困地区农民增产增收的有效手段，其在助推精准扶贫中发挥的主要作用为整合涉农资金、改善贫困地区的治理能力、培育贫困地区的内生动能、填充贫困地区经济社会发展短板等。

一、土地整治助推精准扶贫的必要性

1.加强整合扶贫资金，助推精准扶贫的重要平台。通过对农业生产、农村基础设施建设等涉农资金的全面整合，同时引导社会帮扶资金向贫困地区倾斜，从而更加充分发挥出资金聚合效应，有效提高扶贫资金的利用效益，集中资源助力脱贫攻坚。发挥脱贫攻坚规划对土地整治助推精准扶贫的引领作用，以脱贫攻坚规划为指导，对涉农财政资金进行统筹整合，对社会帮扶资金进行合理引导，通过对各类资金的集中投入和捆绑使用，充分发挥其叠加效益，进而达到项目效益互补和投资效益最大化的成效，有效促进土地整治工作服务于农业园区建设和集体经济发展。

2.改善贫困地区治理能力，促使扶贫开发工作顺利进行的有效手段。实现贫困地区农村脱贫致富的基本前提是建立较为科学的治理体系。通过实施“山水田林湖草”的综合整治，不断提升乡村的治理能力，使农村集体经济组织的作用得到充分发挥，引导当地农民群众积极踊跃、广泛参与到乡村治理中来，并且要使广大农民群众真正从中获益，从而有效改善贫困地区的治理能力，使人民群众自觉投身到精准扶贫工作中，促进扶贫工作顺利进行。

3.激发贫困地区内生发展动力的必要举措。在许多贫困地区，普遍存在传统农业生产效率低下和二、三产业发展条件不足，以及自身造血能力差等一系列困难和问题。这就需要结合贫困地区农业发展规划和产业布局，通过积极培育、大力发展新型农业生产经营主体，努力引导农产品向特色生产转型和向适宜区域集中，促进贫困地区土地流转和适度规模经营，大力保障农产品特色加工、乡村旅游等新兴产业用地的必要需求，在培育新型农业生产经营主体、打造现代化农业农村发展平台和延伸农村产业发展链条等方面发挥重要作用。

4.贫困地区经济发展短板的基础填充。进行土地整治是贫困地区实现扶贫全覆盖不可或缺的一步。通过对贫困地区的经济情况进行调查发现，经济短板地区人群的首要经济来源为田地，但贫困地区耕地细碎严重、村庄外围蔓延，内部宅基地空闲严重，要想完成贫困地区脱贫，土地整治首当其冲。

二、土地整治助推精准扶贫的构成

为充分发挥土地整治在精准扶贫中的作用，切实用好用活土地整治平台，实现全面脱贫的扶贫攻坚工作。

1.农用地整治助推精准扶贫

以农用地整理、高标准农田建设为重点，通过开展土地平整，地力保持工程，实现零散田块集中连片，保证农田有效耕作层厚度；加强小型农田水利设施建设，配套建设农用井、方塘、提水泵站、农田灌排等设施，增加有效灌溉面积，提高灌溉保证率，适度发展节水灌溉农业；完善田间道和生产路，提高道路通行能力和荷载标准，满足农业机械通行对道路的要求；实施农田防护工程建设，提高防御洪水能力，减少水土流失。贫困地区要通过对农用地进行综合整治，采取土壤利用改良，增加水利设施和改善交通条件等举措，有效促使耕地质量、耕地等别和粮食产能的不断提升。全面提高耕地质量，有效保护基本农田，增加耕地面积，增强抵御自然灾害能力，综合提高耕地生产能力。

在对贫困地区农用地的综合整治过程中，一方面要对农田基础设施进行全面完善，有效提高农田整治工程标准，一方面要抓好农田水利基础设施建设，有效提高水资源的利用效率。同时要依据贫困地区耕地等级，对水浇地、重点保护水田等优质耕地采取差别化管护措施。做好高标准农田建设工作，通过对贫困地区进行土地综合整治和建设，形成与现代农业生产、经营方式相适应的生态良好、设施配套、集中连片、高产稳产、抗灾能力强的高标准基本农田。对于有发展特色种植、养殖要求的贫困村镇，采取“定制式”土地整治模式，采用新技术、新工艺、新材料，助力贫困村镇主导产业的建设与发展，促进贫困地区农业的规模化、产业化经营。

2.农村建设用地土地整治助推精准扶贫

根据贫困村镇的农村居民点现状，与部分贫困地区的移民搬迁工程相衔接，积极稳妥的开展好城乡建设用地增减挂钩工作。严格依据城乡建设用地增减挂钩的政策要求，把贫困地区乡镇整理出的建设用地，合理有效的用于城镇建设。把土地出让所取得的收益投入农村建设，有效拓宽农村建设资金的来源和渠道。对于在城乡建设用地增减挂钩项目中拥有节余指标的贫困地区，可以允许其节约指标在全省范围内流转使用。结合美丽乡村建设，因地制宜开展贫困乡镇建设，提高贫困地区基础设施和公共服务水平，加强贫困村镇规划编制、改造农村危房、完善农村基础设施、推进特色村镇建设，彻底改变农村社会面貌；通过多种方式，在城镇周边、中心村安置贫困农民，使得农民集中居住，从而推动城镇化进程。

3.废弃用地复垦助推精准扶贫

对贫困村镇的废弃土地进行恢复治理，改善贫困区域生态环境。重点是对废弃地加大复垦力度，采取有效的节约集约用地措施。通过充分利用需求引导、供给调节等方式合理确定需要复垦地块和有效盘活存量工矿废弃地，从而对新增建设用地的规模进行合理控制，对城乡建设用地优化结构布局，形成促进城乡统筹协调用地的新格局。立足农业优先鼓励多用途使用和改善生态环境，对废弃土地进行有序的复垦治理，合理安排贫困地区复垦土地的利用方向、规模，采用先进复垦技术，优先将废弃用地复垦为耕地，以复垦补充耕地为前提，统筹安排农用地。严格执行新增建设项目表土剥离方案编制，对历史遗留的工矿废弃地复垦和新增建设用地的耕作层剥离再利用，按照就近、就地原则统筹安排、有序推进；对复垦区原有的可用耕作层和周边地区新增建设用地的耕作层再利用，要在检测达标后进行剥离、运输、存放、覆土，达到“耕地搬迁”的效果。从而有效避免耕作层宝贵资源的浪费，促进区域生态环境和改善和生态系统的良性循环。

由于土地复垦的对象大部分是废弃的采矿用地、建设用地等。贫困地区工矿废弃地复垦，要统筹土地利用与生态环境建设，对各类工矿废弃地要合理发挥作用；要保护好农用地的生态，为贫困村镇构建良好的土地生态结构；要探索建立与产业建设、生态建设、人口集聚相适应的环境友好型土地利用模式。通过土地复垦，恢复耕地功能，有效减少水土流失，提高植被覆盖率，降低山体滑坡、泥石流等地质灾害的爆发几率，贫困村镇的生态环境质量得到改善发展。

4.生态型土地整治助推精准扶贫

经过多轮扶贫，目前贫困人口大多位于深山区、石山区、偏远山区的“角落”里，很多地方面临“保护生态”与“加快发展”的矛盾，因此无论采取什么扶贫方式，难度都比过去高。改善贫困地区生态环境，提高可持续发展能力，全面对接扶贫规划中生态环境建设工程。实施生态型土地整治将改善贫困地区生态环境，促进区域可持续发展。结合贫困地区的资源和生态条件，实施生态保护建设工程，重点推进贫困山区生态功能区建设、生态退耕工程、万亩经济林工程，统筹安排天然林保护、湿地保护与恢复、坡耕地综合治理、水生态治理等项目，恢复受损生态功能，提高贫困乡镇可持续发展能力，组织动员当地贫困人口参与扶贫建设，因地制宜发展各大产业，大力发展具有经济效益的生态林业产业助推精准扶贫。

通过对贫困地区进行全面整治和合理布局，形成农业、林业、牧业一体化循环经济体系。以生态环境建设为保障，以现代农业为依托，建成以农业开发、农业高新技术推广为一体的综合型经济园区和生态绿洲型新农村。

三、结语

土地整治助推精准扶贫是把握扶贫新形势、新任务，拓展扶贫新思路的重要途径，能够充分发挥国土行业的优势，突出国土资源“政策、项目、资金”扶贫的特色和优势。土地整治在整合涉农资金、改善和提高贫困地区农业生产条件、农村生活水平、综合治理能力以及保护生态环境等方面发挥着重要作用。积极践行“土地整治1+N”理念，引导土地整治与多元要素跨界融合，发挥土地整治在吸引产业落地、统筹整合资金、促进生态环境治理等方面的作用，充分利用土地自然资源、农田生态景观和乡村文化价值等功能，培育贫困地区新的经济增长点和市场核心竞争力，让土地整治促进新常态下经济发展方式转变、推动农业供给侧结构性改革、增强农业农村发展新动力。