城镇化进程中的乡镇土地管理探讨

高春阳

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

在乡镇地区发展的过程中，随着社会主义现代化建设进程的有序推进，城镇建设化改革深入实施的大背景下乡镇土地管理工作开展的过程中面临新的挑战，城镇建设用地的需求不断扩大，土地资源却日益紧张，乡镇土地资源如何更好地统筹利用，避免出现浪费的情况，成为乡镇地区相关人员研究的重要内容。

目前，国家围绕乡镇地区土地政策改革等方面也提出了很多的新政策安排，乡镇地区也在不断结合城镇化改革的要求，进一步推进土地管理相关的政策机制优化。但是，在乡镇土地管理工作开展的过程中，依然还面临不少的问题，全面探究城镇化进程中乡镇土地管理的现状及优化措施，具有重要的社会意义。

一、新形势下城镇化乡镇土地管理的基本模式

在城镇化进程中，乡镇土地管理模式呈现多元化的发展格局。乡镇土地管理工作的开展需要充分考虑乡镇地区的具体情况，结合不同的实际，探究针对性的管理模式，这样才能更好地为乡镇地区的土地资源有序开发利用等提供重要的基础支持。目前在城镇化乡镇土地管理方面主要呈现出的管理模式有以下几个方面：

1.社区化管理模式

社区化管理模式主要是针对那些经济发展水平相对落后的一些城郊地区，或者是沿海地区发展水平相对比较高的城中村地区而实施的一种城镇化管理模式。

在社区化管理模式的推动下，农村建设土地通过加强集中式公寓楼房和农业生产设施的改造，从而更好地实现大规模的乡镇土地建设用地管理。但是，该模式也存在一些弊端，比如开发成本比较高，土地开发管理等方面容易引发一些纠纷。

2.迁村并点管理模式

迁村并点管理模式主要是适用于那些大量住宅闲置的一些农村地区来采取的一种管理模式。这种管理模式主要是针对农村地区那些居住人口比较少，很多人口向城镇化转移，从而导致农村大量的土地闲置而采取的一种管理模式。在该模式的指导下，通过将各个村庄相关的散户居民进行集中的迁移，引导他们向发达的中心村或者是城镇进行转移，这样政府可以对相关的土地资源进行再度的开发利用，同时通过实施迁村并点模式这样可以更好地推动乡镇地区土地资源进行集约化管控。

实施迁村并点模式需要符合相关的规范要求。一方面需要乡镇地区具有良好的产业发展基础，可以更好地为劳动力就业提供良好的基础保障，另外还需要各个村庄的散户在经济发展方面走在前沿，村民的整体经济实力要求比较高，此外被整治的村庄需要充分考虑当地居民的意愿，只有征得居民的同意这样才能更好地推动城镇建设土地有序改革，所以需要民意整体的同意率比较高，才能实施该种模式。

3.缩村填实管理模式

该模式主要是针对那些原有村庄的占地面积进行不断缩小，从而形成大量的闲置公共设施用地以及闲置住宅等情况采取的管理模式，这样乡镇政府可有结合实际，对这块土地进行重新规划、设计、改造。

在整体规划设计的过程中，需要分成两大部分，一方面需要为居民提供良好的居住场所，另一方面需要为农作物生产、种植等提供重要的基础保障。实施该模式也需要良好的基础条件予以保障，需要当地的自然环境条件等比较好，并且空房或者是废弃的房屋比较多，这样可以实现有序的规划利用。另外还要求村庄整体的占地面积应该具有一定的规模，这样才能更好地实施该管理模式。

4.整体搬迁管理模式

整体搬迁管理模式，主要是通过将村庄的居民从一个地方引导到另一个较为发达的地区进行整体迁移的一种管理模式。实施这种管理模式主要是由于当地的村庄已经不能居住，或者是不能开展农业生产活动，这样乡镇地区的政府可以通过加强土地整治，通过进行有序的迁移，整体的搬迁，为农业生产等提供再次规划设计的条件。

实施整村搬迁模式也有一定的要求，比如需要当地的地区符合相关的整村搬迁的环境要求，有的地方发生一些地质灾害，或者是自然灾害，需要整体搬迁，或者是当地的基础设施条件非常差，村庄破旧等。

二、乡村土地管理的基本原则与内容研究

加强乡镇土地管理，需要明确乡镇土地管理的基本原则啊，完善相关的管理内容，这样才能更好地为土地管理活动规范有序开展提供重要的基础支持。

一方面，乡镇土地管理的基本原则主要体现在需要坚持土地公有制基本的管理理念。土地是全民所有的，国务院代表国家行使相关的权利。土地不能由任何人占为己有。在土地的管理过程中，需要明确土地的使用权等相关的权限，国家需要完善相关的土地法律法规体系，加强土地管理相关使用情况的监控，这样才能更好地为土地的合法使用和有序开发提供重要的支持。另外，在土地管理方面，应当坚持科学化的原则，在土地管理模式的开发利用过程中，需要充分考虑农村地区的具体实际，因地制宜的探索针对性的管理模式，这样才能最大限度地提升土地管理改革实施成效。此外，还应当坚持民生性的原则，在土地管理的过程中，要为农村用地和建设用地等各个方面进行统筹的规划，既保证农民有足够的居住空间，同时，还应当从加强土地资源最大化开发利用的视角进行全面的分析，以此才能更好的提升土地管理实施成效。

另一方面，加强乡镇土地管理需要明确具体的管理内容，这样才能更好地为土地资源的有序开发利用提供重要的基础支持。土地管理的基本单位是乡镇的国土资源部门，他们需要对当地的土地资源进行日常管控，同时还应当加强土地管理相关的法规政策的宣传研究，针对土地资源管理开发利用等各方面的情况进行监督管控，这样才能更好地为土地规划的持续开发利用提供强有力的基础支持。另外乡村土地管理工作还涉及到耕地保护工作，需要采取有效的措施对农用地和建设用地进行总体的评估和统筹调配，对农村居民住宅用地和公共设施用地等方面的情况进行严格的审批，土地管理部门还应当协助国家相关的部门围绕土地普查以及土地档案管理、土地税费征收、土地资源信访等开展相关的工作，这样才能更好地为乡村土地改革以及土地管理活动的规范开展提供强有力的组织保障和基础支持。

三、城镇化进程中乡村土地管理现状与困境分析

当前城镇化进程中，乡村土地管理工作依然面临不少的问题和困境，具体体现在以下几个方面：

1.土地管理人员的素养有待进一步提升

乡村土地管理工作的实施需要土地管理人员的积极参与。土地管理工作是一项复杂的系统工程，对土地管理人员自身的素质和能力要求比较高，尤其是随着社会主义市场化进程的有序推进，土地管理工作不仅要妥善处理好各方面的矛盾，同时还应当加强环境保护，这样才能更好的推动土地规划建设活动的有序开展。

目前，在土地管理活动开展的过程中，乡村地区没有结合实际全面加强专职队伍建设，在组织保障体系建设等方面相关的工作开展不到位，土地管理人员参与比较少，而且他们相关的素养偏低，一定程度上不利于乡镇土地改革管理活动的有序开展。

2.土地规划设计有待进一步完善

城镇化进程中加强乡镇土地管理，需要进一步优化土地管理格局，这样才能更好地推动城乡产业结构不断优化，进一步提高土地管理利用效率效益。但是，目前在土地管理规划设计工作开展的过程中，一些地方政府过于注重经济效益，在土地规划设计等方面没有充分考虑各方面的因素，结合地区的土地资源现状，从优化产业结构、保护生态环境等各方面的视角进行统筹的安排和整体的布局，导致在土地资源开发利用等后续环节开展的过程中存在诸多的问题或风险。

3.土地管理体系不够健全

全面实施土地管理改革，结合城镇化改革进程相关的发展要求，全面实施土地管理改革，需要健全相关的管理机制，这样才能更好地为土地管理各项内容的有序实施提供重要的制度支持。

但是，目前在在城镇化进程中，乡镇土地管理工作没有予以高度的重视，尤其是在土地管理相关政策的编制等方面，相关部门没有予以全面的分析研究，没有充分结合国家政策的实施，进一步考虑农村地区的实际情况，建立健全土地管理制度，导致在土地管理工作开展的过程中存在诸多的难度和问题。

4.土地管理成效有待进一步提升，资金扶持力度需要进一步加强

一方面，在乡村土地管理工作开展的过程中，需要全面加强土地管理效果的评估，这样才能更好地为各个环节土地管理活动有序实施提供重要的基础保障。但是目前在土地管理工作方面，相关部门没有结合城乡发展以及土地管理整体的设计要求加强过程管控，导致乡镇地区有关部门在实施土地管理工作开展的过程中，效果参差不齐。

另一方面，在乡村土地管理工作实施的过程中，需要专项经费的支持，尤其是在土地补偿等方面，需要完善相关的资金保障机制，这样才能更好地为土地管理活动的有序开展提供重要的基础保障。但是，目前在土地管理活动开展的过程中，相关费用保障力度不足。土地增减挂钩指标、有偿使用费等相关方面的费用补充工作开展不到位，争取不不及时，一定程度上不利于旧房补偿活动等有序开展。

四、提升城镇化进程中乡村土地管理成效的具体措施

为了进一步提升乡镇土地管理成效，切实深化城镇化改革进程中土地管理活动，建议从以下几个方面来进行探索研究：

1.不断提升土地管理人员的职业素养

一方面在乡镇土地管理改革实施进程中应当完善相关的管理体系，加强组织保障，尤其是针对乡镇土地管理具体的从业人员要开展全方位的培训，不断提高他们的职业素养，引导他们结合实际加强现代化政策的研究，不断嗯做好民意调查工作，在土地政策改革的实施过程中要深入研究国家相关的政策法规，结合农村地区的具体情况因地制宜地做好各个环节的工作，从而更好地为乡镇农业土地改革活动的有序开展提供重要的基础支持。

另外还应当将加强土地管理人员相关专业技术的培训和开发，加强专职队伍建设，开展系统化的培训，引进高素质专业化的人才不断补充到土地管理改革相关的工作管理中来，才能为为乡村土地改革活动的有序开展奠定良好的基础。

2.加强土地资源集约化管理

在土地资源管理的过程中，不同地区的要结合实际，因地制宜的探索集约化的管理模式，这样才能更好地推动土地资源最大化的保护和利用。要不断提升土地资源保护工作利用开展成效。在土地资源开发利用的过程中，要从生态效益、农业发展需求等各方面进行全面的探索研究，从而制定科学的土地资源利用规划。在城镇建设的过程中，要针对土地资源利用情况进行全面的分析，结合目前在土地开发利用等方面存在的一些风险针对性进行管控。要引导广大群众积极参与到土地管理活动开展工作中来，争取更多的群众支持。

3.加强土地管理情况的监督检查

在土地管理工作实施的过程中，针对乡镇地区的实施情况，要强化监督检查。政府相关部门要对土地资源利用情况进行全面的监督，完善监管机制，针对土地资源的开发、土地资源的统筹利用、土地的审批用用途、去向等各个方面进行严格的审计，对违反国家政策、不合理的开发利用土地等方面的行为，及时查处，从而切实提升土地资源利用成效。

4.强化资金保障，优化资金管理体系

在城镇化进程中，要围绕土地管理工作的开展，完善相关的资金保障体系。政府相关部门要对农村地区基础设施配套建设等方面予以足够的财政支撑。要深入开展土地资源利用情况的进调研分析，并结合乡镇地区的具体实际，引导他们结合实际争取更多的专项资金支持，从而切实为土地管理相关的基础设施配套建设和利用提供强大的财政资金支撑。另一方面，要加强资金管理。要明确土地补偿的基本标准和原则，要从保护公共利益的视角，坚持公共利益优先的发展理念。在补偿工作推进的过程中，要实施补偿大于损失的基本工作理念。在拆迁等工作开展的过程中，要充分征求民意，补偿数额不得低于当地的经济发展水平。要充分考虑不同地区的具体实实际情况，因地制宜地制定相关的补偿标准和政策，从而更好地确保土地改革和民生改善活动有序地实施，避免出现纠纷或矛盾。

五、结语

综上所述，在城镇化进程中，土地管理工作是一项重要的基础工作，全面加强农村土地管理，需要国家相关部门完善相关的政策法规体系，要完善加强征地补偿资金的统筹管理，强化综合保障，积极探索科学化的土地资源开发利用模式，这样才能更好地推动乡镇土地改革活动有序开展，为提升农民的整体收入，优化农村发展格局等提供重要的基础支持。