中国共产党请示报告制度：实践价值、现实困境与未来进路

王立峰 孙文飞

一、问题的提出

党的十九大明确指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。[1]党的全面领导首先体现为党中央的集中统一领导，中国共产党请示报告制度是维护党中央权威、保障全党令行禁止的重要制度。习近平强调：“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面。”[2]党中央明确要求全党必须严格执行请示报告制度，地方党组织在研究涉及全局的重大事项或作出重大决定时应当及时向党中央请示报告，执行党中央的重大政策决定的情况要作专题报告。

在中国共产党带领中国人民和中华民族进行光荣奋斗的百年历程中，请示报告制度发挥着保障党中央权威、凸显党的领导优势等重大作用，是中国共产党领导制度体系的重要组成部分。中国共产党最初创建请示报告制度是为了保证革命的胜利，新中国成立后，请示报告制度并未随着革命任务的完成而消失，而是成为中国社会主义政治制度的一部分，并在社会主义建设和改革时期得到发展和完善。中国特色社会主义进入新时代之后，请示报告制度迎来新的发展阶段，其在党内治理和国家治理中的作用明显增强。2019年2月，中共中央发布了《中国共产党重大事项请示报告条例》，请示报告制度首次正式纳入党内法规体系之中，意味着请示报告制度的制度化、规范化、科学化进程大大加快。在全面从严治党的过程中，请示报告制度不仅促进了“四个意识”“两个维护”的落实，而且对加强党的政治建设、组织建设、纪律建设意义重大。请示报告制度在体制与实践层面的改革与深化，引起了国内学术界的研究兴趣，相关研究成果也呈日渐增长的趋势。一是从制度的发展史视角分析请示报告制度在党的百年发展历程中的阶段性特征。杨龙认为，解放战争时期是中国共产党请示报告制度正式建立的关键时期，这一时期国内革命形势发生了很大变化，党中央如何及时了解各地革命形势的变化成为亟须解决的问题。请示报告制度的正式确立对既要维护中央的权威地位，又要保障地方的积极性与战斗力发挥了积极作用。[3]还有些学者回顾了建党百年来请示报告制度的演进过程，将请示报告制度的变革划分为萌芽期、建章立制期、全面实施期和深化发展期四个阶段，并分析了这四个阶段之间的继承发展关系。二是从制度的作用视角分析请示报告制度的历史与当代意义。卢毅指出，在解放战争的关键时期，一些连成片的解放区出现了无纪律无政府的现象，请示报告制度的正式确立为及时纠正这种错误倾向，维护党中央权威和集中统一领导，为取得战争的最终胜利奠定了坚实的政治和组织基础。[4]华玲则以“央地关系”的变化为考察对象，认为中国共产党在取得革命胜利的过程中成功解决了地方权力过大而导致的分散主义、山头主义，为新中国成立之初的中央与地方关系发展提供了有益经验。[5]还有些学者总结了党的十八大以来请示报告制度完善，对强化党的全面领导、提高党的执政能力和领导水平的时代价值。[6]三是从制度的特定主体视角分析领导干部个人重大事项请示报告制度的发展与演进。改革开放之后，领导干部个人重大事项请示报告制度的建立是增强组织监督的有力举措，不但能够预防领导干部的腐败，促进党风廉政建设，而且还能增进领导干部与党员群众的联系。[7]何海锋认为，20世纪80年代以来领导干部个人请示报告制度试点的成功，突破了之前请示报告制度仅限于组织工作层面的限制，丰富了请示报告制度的内容。[8]事实上，从《关于领导干部报告个人重大事项的规定》到《党政领导干部选拔任用工作条例》，党不断强化从制度建设层面管理和约束领导干部，发挥领导干部的正向引领作用。四是聚焦于某一特定领域内请示报告制度的现实运行机制。段瑞群认为，政法工作具有的“党规”与“国法”交叉领域的特征，在司法审判中请示报告制度存在误用等问题，应当区分请示报告制度的边界，防止“干预”司法等现象的发生。[9]有的学者考察了人大常委会党组的请示报告制度，将请示报告制度的作用归结为协调人大各项工作、规范党委和人大的关系以及反映代表和民众的心声。[10]

统观上述研究，国内学者主要是从请示报告制度的发展历程、作用价值、特定主体以及某一具体领域来展开，但是建党百年来请示报告制度的运作方式、辐射范围已经发生了巨大变化，而国内学术界尚缺乏对请示报告制度进行整体性的学理阐释。既有研究在以下几个方面亟需突破。一是请示报告制度研究缺乏理论层面的深入分析，不能仅仅从工作机制的角度阐释。事实上，请示报告制度的强化与完善是对马克思主义权威理论、权力监督理论等的继承与发展。二是新时代请示报告制度的强化与党的全面领导制度化的关系缺乏深入的分析。请示报告制度是党中央能够及时掌握各地情况，制定和调整相关政策的重要抓手，是加强党的全面领导制度化运作的重要组成部分。三是请示报告制度实施中存在的现实问题缺乏系统性总结。现有关于请示报告制度的规定更多的是从中央层面进行原则性的规定，而不同地区在执行请示报告制度的过程中可能会面临不同的困境，地方层级的请示报告制度实践是这项制度实践的主要领域，亟待理论予以重点关注。本文在分析请示报告制度对中国共产党百年发展的独特价值的基础上， 揭示当下请示报告制度实践面临的现实困境，尝试提出未来制度完善的路径选择，以期进一步提升中国共产党请示报告制度的规范化和理论化水平。

二、中国共产党请示报告制度的实践价值

作为中国特色的政党内部制度，请示报告制度在维护党中央权威和集中统一领导方面做出了巨大贡献，是民主集中制的治党原则的充分体现，有助于上下一体政治势能的发挥。随着请示报告制度逐渐走向科学化、规范化，其在党的建设和全面从严治党中将发挥更大的作用价值。

(一)请示报告制度是马克思主义权威思想的重要体现

权威是一种自古就有的社会现象，其实质是人类对实践活动中客观必然性的认同和服从。[11]中国共产党创立的请示报告制度是维护党中央权威的重要制度设计，是对马克思主义权威思想的继承与发展。马克思恩格斯的权威思想产生于早期无产阶级革命运动之中，因而马克思恩格斯十分注重权威的强制性一面。事实上，在无产阶级尚未掌握国家政权的情况下，“革命权威”有助于增强无产阶级革命的凝聚力和防止分散主义，是无产阶级取得革命胜利的重要保障。“革命无疑是天下最权威的东西。革命就是一部分人用枪杆、刺刀、大炮，即用非常权威的手段强迫另一部分人接受自己的意志。”[12]列宁在无产阶级政党建设中继承和发展了马克思和恩格斯的权威思想，他论述了无产阶级掌握国家政权之后如何通过加强“政党权威”建设来增进党的“政治权威”。“党的中央机关成为拥有广泛的权力、得到党员普遍信任的权威性机构，只有这样，党才能履行自己的职责。”[13]在列宁看来，党中央权威的获取不仅要依靠强制力，还包括广大党员内心的普遍认同与服从。作为马克思主义政党，中国共产党成立之初就十分注重维护党中央权威，下级党组织向党中央作请示报告成为党的一项重要工作机制。1948年1月，《关于建立报告制度的指示》的颁布成为中国共产党历史上请示报告工作制度化的开端，这保障了党中央在革命的关键时期对不同根据地的政治、经济、文化等方面运行情况的掌控和了解，为塑造党中央的权威地位做出了巨大贡献。新时代请示报告制度的逐步完善更是印证了马克思主义关于权威和自治的辩证关系。恩格斯在分析权威与自治的关系时指出：“把权威原则说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是绝对好的东西，这是荒谬的。权威与自治是相对的东西，它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的。”[14]党的十八大通过的党章明确规定：“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。”[15]2019年2月，党中央颁布的《中国共产党重大事项请示报告条例》强调了“重大事项”的请示报告，也即是党内请示报告制度并非所有事项都进行请示报告，这既保障了上级组织能及时准确地了解地方信息，维护中央权威，又能有效避免事事报告，扼杀地方的自主权。

(二)请示报告制度是贯彻民主集中制的重要内容

民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，为正确制定和执行党的政治路线提供了强有力的制度保障。[16]民主集中制要求“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”相结合，这既能够发扬党内民主，完善党内监督，提高党内政治生活质量，又能够确保党中央制定的方针政策得到贯彻落实，维护党中央的权威和集中统一领导。习近平在十八届中央纪委三次全会上的讲话指出，“请示报告制度是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面”[17]。具体而言，请示报告制度的执行和完善在“民主”和“集中”两个层面上都体现和贯彻了民主集中制。在“民主基础上的集中”层面上，请示报告制度要求下级党组织在进行重大事项请示报告时应当发扬党内民主，采用集体研究或协商的方式来决定是否向上级党组织请示报告。《中国共产党重大事项请示报告条例》第十八条明确规定，“重大事项请示报告一般应当经党组织领导班子集体研究或者传批审定，由主要负责同志签发或者作出”[18]。并且由下级逐级上报的程序性规定，也使得请示报告制度的执行成为贯彻民主集中制的重要内容。在“集中指导下的民主”层面上，请示报告制度要求下级党组织在制定自己责任范围内的政策方针时，必须与党中央的政策路线保持一致。作为党的重要政治纪律、组织纪律，请示报告制度是落实“两个维护”的重要方式，发挥着团结全党、凝聚全党的重要作用。“‘两个维护’的内涵是特定的、统一的，全党看齐只能向党中央看齐，不能在部门打着维护党中央的旗号损害民主集中制。”[19]上级党组织对下级党组织的请示报告事项的批示涵盖着上级党组织要传达的指示精神，是集中指导下的民主运作的体现，有助于形成上下一体、全国一盘棋的政治优势，从而做到“两个维护”。此外，请示报告制度在发挥组织监督的过程中也促进了民主集中制的完善，即上级党组织对下级党组织的报告事项的监督，能够加强上下级党组织之间的沟通交流，及时纠正下级党组织制定与党中央路线方针相悖的政策。

(三)请示报告制度是发挥党的领导制度优势的重要举措

党的十八大以来，面对党内存在的“个人主义”“圈子文化”等破坏党内团结统一和危害党中央权威的不良现象，党中央出台了一系列强化请示报告工作的制度规定，将严格执行请示报告制度提升到党的建设伟大工程的新高度。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》等党内法规的出台，使请示报告制度的实施逐渐制度化、规范化，明确了请示报告制度维护党中央权威的具体措施。党内请示报告制度的作用已经逐渐扩展至党的政治建设、纪律建设、组织建设等方面，是落实党的全面领导体制的重要制度保障，有利于发挥中国共产党的领导这一中国特色社会主义制度的最大优势。党的十九届四中全会明确要求：“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”[20]作为党的领导制度体系的重要组成部分，请示报告制度以严格落实“两个维护”为基本要求，采用逐级上报的运行机制，有助于形成上下一体的政治优势。这种政治优势不仅局限于党内建设，而且能够通过中国特色的党政关系延伸至国家治理领域。“中国治理最关键的钥匙在于坚持中国共产党的领导，通过中国特色党政复合体制的整合、调适，形成了党政一体的同心圆治理格局。”[21]实际上，中国共产党可以通过党组织嵌入国家机构的方式实现对国家机构的领导，以确保党的执政地位。而请示报告制度是国家权力部门中党的领导的具体实现机制，即这些设置党组(党委)的国家权力部门在进行重大决策时需要向上级党委请示报告。在实现国家治理现代化的过程中，稳定的政治秩序和强有力的领导权威起着重大作用。林尚立指出，中国共产党的领导权威，是主导国家建设、推进现代化的决定性因素。[22]请示报告制度要求地方党委在制定重大政策时应当向上级请示，并且事后进行相应报告，这有助于避免地方政策与中央政策相悖的情景，减少政治不稳定因素。当然，随着国家治理现代化的深入推进，地方与基层治理中面临很多具体、细小的事务，这需要给予地方一定的自主权。《中国共产党重大事项请示报告条例》突出了对“重大事项”的请示报告，这既能够保障上级党组织及时准确地了解下级地方的情况，又能有效避免所有事项都请示报告带来的治理效能低下。此外，全面建设社会主义现代化强国离不开党中央的“统筹兼顾”和“顶层设计”， 而党中央的路线方针政策又需要通过请示报告制度等方式逐级落实，保障社会主义现代化国家建设的正确方向。

三、现阶段中国共产党请示报告制度面临的实施困境

制度执行是将制度优势转化为治理优势的关键环节。新时代以来，请示报告制度实施的广度和深度都得到了巨大提升，其执行落实情况也取得明显进步。然而，请示报告制度在实施过程中仍面临着一些困境，阻碍了请示报告制度优势的进一步释放。

(一)请示报告制度的配套实施法规供给不足

新时代以来，中国共产党的请示报告工作逐渐贯穿于党的建设方方面面，这对请示报告制度的系统化提出了新要求。现阶段，涉及请示报告制度的党内法规主要有《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党党组工作条例》《领导干部报告个人有关事项规定》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等，这些党内法规确定了请示报告制度的主体、内容、程序、方式等基本框架，对党内请示报告工作的制度化起到了巨大作用。然而，这些宏观层面的架构和规定带有原则性和抽象性的特征，请示报告制度在实施的过程中还面临着相关配套法规供给不足的困境。首先，作为请示报告的主体之一，普通党员向党组织请示报告的内容、程序等缺乏专门的法规制度支撑。虽然《中国共产党重大事项请示报告条例》明确规定了请示报告的主体包括各级党组织、领导干部和党员，但是与党组织和领导干部的请示报告法规相比，广大党员如何向党组织请示报告工作还缺乏明确的专门法规规定。此外，我国不同地区之间在经济、社会等方面存在一定的发展差异，不同地方的党组织在规定普通党员是否需要请示和报告的个人事项时的标准可能不一致。其次，请示报告工作的抽查核实机制尚未健全。党的十八大以来，请示报告制度在纪检工作、党内监督工作、巡视工作、组织建设工作和党员干部管理等方面，具有很强的针对性和现实性，应用领域也逐步扩展到党的建设的方方面面。[23]随着请示报告制度在党的建设中的作用越来越大，请示报告工作的抽查核实就显得十分有必要。然而，目前党内请示报告工作的抽查核实主要体现在领导干部个人重大事项报告工作领域，而对以党组织的名义和普通党员请示报告工作的抽查核实规定比较欠缺。如2017年4月颁布的《领导干部报告个人有关事项的规定》规定了随机抽查每年集中开展一次，按照10%的比例进行。虽然现有抽查核实规定抓住了领导干部这个“关键少数”，但是无论是在抽查频率还是抽查广度上都还相对不足，这会导致一些领导干部在执行请示报告制度时心存侥幸心理，削弱请示报告制度执行的刚性规定。最后，请示报告制度法规与国家法律之间的衔接机制有待进一步完善。国家机关、企事业单位中的党组织在进行重大事项请示报告时，除了遵从党内法规关于请示报告制度的规定，还需要考虑具体国家法律规定，这意味着请示报告工作实践中需要党内法规与国家法律的有效衔接。但是，当前党内法规与国家法律衔接的密集领域主要是反腐败领域，请示报告制度领域内的党内法规与国家法律衔接的程度还比较有限。

(二)部分领导干部执行请示报告制度不力

“政治路线确立之后，干部就是决定的因素。”[24]“请示”与“报告”是重要的党政公文形式，请示报告工作难免涉及很多具体事项，有些领导干部只是象征性地进行请示报告或者选择性进行请示报告，还有些领导干部在报告中隐瞒事实，避重就轻，甚至不请示不报告。部分领导干部不严格执行请示报告制度主要体现在以下三个方面。一是部分领导干部对请示报告制度的理解不到位，缺乏组织意识、程序意识和制度意识。作为党组织的主要负责同志，领导干部拥有党赋予的一定权力和资源优势，他们理应在请示报告工作中遵守相关程序，履行请示报告的责任，起到良好的带头作用。但是，部分领导干部误将请示报告制度视为无足轻重的小事，政治纪律松弛，存在形式主义和官僚主义倾向，喜欢擅自处置自己分管的事务。“有的领导干部把自己凌驾于组织之上，把党派他去主政的地方当成了自己的‘独立王国’，用干部、作决策不按规定向中央报告。”[25]二是部分领导干部通过歪曲“一事一文”的请示报告程序，有意欺瞒或者漏报重大事项，以达到谋取私利的目的。在党组织请示报告的程序中，党组织的主要领导干部起着关键作用，如《中国共产党重大事项请示报告条例》第四章“党组织请示报告程序”中明确规定了党组织的主要负责同志在签发重大事项请示报告和对请示报告作出批示指示等方面的重要角色。“有的变着法儿把一件完整的需要汇报的大事情分解成一件一件可以不汇报的小事项，让组织程序空转。”[26]领导干部作为党组织的主要负责人，他们是否严格执行请示报告制度不仅体现其政治素质、党性修养，更是直接影响着党的领导工作的实现。因此，部分领导干部在请示报告工作中出现欺瞒和漏报不是一件小事，它是政治意识松弛、组织纪律涣散的体现，并且很有可能是领导干部走向腐化堕落的隐性指标[27]。三是领导干部报告个人有关事项公开机制不健全，部分领导干部在报告个人有关事项时存在瞒报的现象。一方面，有些领导干部故意隐瞒个人财产情况，通过各种手段将自己的非正当收入转移到朋友、亲戚等人的名下，从而躲避向党组织的申报。另一方面，有些领导干部认为自己的婚姻和配偶、子女移居国(境)外等属于个人隐私，向党组织报告时故意隐瞒这些事项的变化情况。“有的领导干部不知哪来的神通，办了好几个身份证，违规办了因私护照甚至持有外国绿卡，有的有几本港澳通行证，有的把老婆孩子都送到国外去了，根本没给组织上说一声，没把组织当回事！”[28]

(三)联合请示报告的规范性须进一步强化

“归口管理”是中国共产党嵌入国家权力机构体系的制度安排，对党实现全面领导国家事务意义重大。[29]在“归口管理”机制下，多个党组织需要向同一个上级党组织请示与报告，这就意味着需要多主体进行联合请示报告。但是，在既有的请示报告制度体系中，联合请示报告的规定比较少，且系统性不足。《中国共产党重大事项请示报告条例》中有关联合请示报告的规定比较简略，主要体现在第十条、第十八条和第二十一条的一些原则性规定上，如联合请示报告应当明确牵头党组织，并且多个党组织之间应当协商一致后呈报，未取得一致意见的，应当对有关情况作出说明。[30]也就是说，联合请示报告实施的规范性不足，可以归结为以下两个方面。一是联合请示报告的程序规定过于简略，尤其是党政机关进行的联合请示报告。党的十八大以来，党政机关合署办公的现象日益增多，党政联合发文的数量与作用不断加大。当党政机关针对一些社会重大问题制定联合发文时，必然涉及党政机关联合请示报告，然而既有的党内法规中涉及党政机关联合请示报告的制度供给明显不足。尽管现有请示报告制度法规中规定了党政机关联合请示报告的，一般应当将上级党政机关同时列为请示报告对象，但是党政机关联合请示报告的内容形式、得到上级党政机关的审批时间、上级党政机关之间如何协调决策都没有明确的制度化规定。由于联合请示报告的内容涉及的范围很广，联合请示报告需要按照更加细化的程序来协调不同党组织之间的意见，从而提高决策的效率。二是联合请示报告主体之间的权责界限存在界定不清晰之处。《中国共产党重大事项请示报告条例》第十条规定：“涉及跨区域、跨领域、跨行业、跨系统的重大事项，应当由有关党组织向共同上级党组织联合请示报告。联合请示报告应当明确牵头党组织。”[31]可见，《中国共产党重大事项请示报告条例》中并未明确规定联合请示报告主体之间的具体权责界限，在请示报告工作越来越注重备案审查以及责任追究的情况下，明晰联合请示报告主体之间的权责界限显得十分有必要。

(四)请示报告制度的监督机制尚未健全

新时代以来，中国共产党请示报告工作的制度化程度、执行力度都得到了巨大提升。然而，有些地方的党组织和领导干部仍然对请示报告制度视而不见，或者欺瞒上级党组织，最终走向违法乱纪的不归之路。“对不请示报告的干部，党组织要格外注意，可能就是要出问题的前兆。”[32]在全面从严治党战略背景下，防止党组织和领导干部歪曲、欺瞒请示报告的监督机制还存在一些问题。领导干部既是党内监督重点关注的“关键少数”，也是请示报告制度的重要执行主体，领导干部本身是否按照程序、如实汇报将直接关乎请示报告制度的实施效果。虽然《中国共产党重大事项请示报告条例》《领导干部报告个人有关事项规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规对领导干部需要请示报告的个人事项进行了规定，但是还有部分领导干部通过各种手段逃避抽查，伙同其他利益相关者谋取非法收入。作为一个完整的制度实施过程，请示报告制度不仅强调下级党组织对上级党组织就重大事项作的请示或报告，还包括上级党组织对下级党组织的批复与监督下级党组织贯彻党中央制定的方针、政策的执行情况。在中国特色的党政复合体制下，请示报告制度中存在一种特殊的类型，即那些接受双重领导的单位党组织在就相关事项进行请示报告时，除了向负有主要领导职责的上级党组织请示报告之外，一般还需要向另一个上级党组织请示报告。在这种意义上，那些接受双重领导的单位党组织在请示报告过程中，两个上级党组织之间如何对其进行有效监督也成为未来需要解决的问题。此外，对于国有企业的党组织而言，它们在讨论和决定重大事项时，还应当与公司法、企业国有资产法等法律法规相一致，并与公司章程相衔接。对于这种类型的党组织所作的请示报告会涉及党外监督的支撑，因而在请示报告领域里，如何推进党内监督和党外监督相结合也值得进一步深化探索。

四、中国共产党请示报告制度的完善进路

党的十九届四中全会明确要求：“完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，确保令行禁止。”[33]制度执行力是衡量制度有效性的关键，请示报告制度执行力的提升应当从以下几个方面着手。

(一)完善请示报告制度相关的配套实施法规

新时代以来，请示报告制度逐渐贯穿于党的建设方方面面，对推进制度治党和全面从严治党作出了积极贡献。作为一种动态工作机制，请示报告制度的顺利实施离不开各个环节配套法规的支撑。一是逐步健全普通党员请示报告的法规制度。请示报告工作中突出“领导干部”和“重大事项”是当前请示报告制度的重要特征，这一特征符合党的十八大以来进行的一系列重大事项改革的任务要求。全面从严治党的核心是坚持和加强党的全面领导，在全面从严治党成为党的建设常态情境下，请示报告工作的主体、事项和程序应当逐步细化，以促进党的全面领导。各地党组织应当加快制定具体的请示报告事项，增强党组织对党员情况的掌握。并且党组织在制定党员工作绩效考核指标时，可以将党员请示报告的次数、质量等纳入其中。二是坚持“关口前移”，健全重大事项的评估机制。不同地区之间在经济、社会发展方面存在巨大差异，这些地区对何谓重大事项的认知之间也存在一定差异。因而，在党组织决定向上级党组织请示报告重大事项之前，应当依据当地的实际情况，让党组成员充分发表意见，发挥民主集中制的优势，以期对重大事项做出科学判定。三是不断促进请示报告制度领域的党内法规和国家法律之间的衔接。虽然《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党组工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规中对请示报告作出了相关规定，但是一些党组织的请示报告工作也涉及国家法律。如国有企业的党组织向党委和上级党组织请示报告重大事项时，不能与《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规相违背。因而，创新党内法规与国家法律的衔接机制是避免党内请示报告制度和国家法律相悖的可循路径。

(二)增强领导干部的制度意识和制度执行能力

制度执行者的意愿和能力是影响制度执行效果的直接因素，因而提升请示报告制度执行能力应当注重增强领导干部的制度意识和制度执行能力。一是要通过制度化的方式，加大领导干部的党性教育力度，培养他们的制度意识和纪律意识。“组织纪律性是党性修养的重要内容。加强组织纪律性必须增强党性。”[34]党的十八大以来，我们党不断加大制度意识、规矩意识、纪律意识等方面的党性教育，虽然很多领导干部在参加党的教育学习活动时会感同身受，但是当他们在工作中遇到各种利益诱惑时，有些人还是会将个人利益置于集体利益之上，避重就轻地选择性请示与报告。从根本来说，党性教育要想取得长久的作用，还要靠制度来保障，形成稳定的、常态的党性教育制度机制，从而增强请示报告主体的制度意识、程序意识和纪律意识。二是要扭转领导干部对请示报告制度的错误认识，促使他们形成正确的思想观念。有些地方的领导干部认为自己有权力处置自己负责分管工作的事项，并将向党委的请示报告视为党政不分。在这种错误的认识下，这些领导干部难免会形成巨大“官威”，将下级对上级党组织的服从变成了对领导干部个人的依附关系，产生官僚主义作风。一方面，领导干部不能将请示报告视为无足轻重的小事。“作为干部特别是领导干部，在涉及重大问题、重要事项时按规定向组织请示报告，这是必须遵守的规矩，也是检验一名干部合格不合格的试金石。”[35]另一方面，领导干部应摒弃“个人主义”“自由主义”等不顾集体利益的错误思想，对党忠诚，如实上报领导干部个人应当请示报告的事项，如财产、婚姻变动、女子出入境等。三是提升领导干部的制度执行能力。在请示报告工作实践中，领导干部处理突发事项或者未遇见过的问题时十分考验他们的政治素质和工作能力。为此，在加强领导干部的理论学习能力同时，也要适当增加领导干部的一线工作锻炼机会，让领导干部在一线实践中增强解决问题的本领，逐步形成制度化的领导干部锻炼机制，为党组织持续培养能力突出、政治过硬的领导干部队伍。

(三)明晰联合请示报告的程序和请示报告主体间的权责界限

作为请示报告制度的重要组成部分，联合请示报告在党和国家机关工作中的重要性日益凸显。随着深化党和国家机构改革的推进，党和国家的机构整合力度不断加大，不同领域、不同系统之间的联合请示报告工作也越来越频繁。为了提高联合请示报告的工作效率，降低治理成本，未来联合请示报告工作应当着重从以下两个方面进行完善。一是制定更加具体的联合请示报告制度程序，减少程序不明造成的效率低下。如在联合请示报告发起阶段，应当明确规定由同等级别的党组织来发起，以防出现越级请示报告的情况。多个党组织就请示事项协商时，也应当有具体的协商规则与机制，从而保证协商的效率和公平公正。二是联合请示报告应当处理好请示报告主体间的权责界限，以便请示报告工作的顺利开展和日后责任的归属。当多个党组织联合请示报告时，除了明确牵头党组织之外，还应当明确不同党组织所承担的责任有何不同，这既有利于请示之后如何具体分工实施，也便于执行之后的责任追究。对于党政机关联合请示报告来说，党组制度是连接中国共产党和国家机关之间的“桥梁”，未来应当更加规范党组工作机制。党组制度是中国共产党实现对国家权力机关领导的制度和组织安排。[36]国家权力机关不能直接向党组织请示报告，必须通过党组的形式向上级党组织请示报告。也就是说，党政机关联合请示报告的关键是规范党组工作机制，发挥党组“上传下达”的重要作用。党组(党委)在讨论重大事项时，应当明确第一负责人的责权，并以书面签字的形式记录党组成员的不同意见。此外，在现实生活中，不同系统的党政机关在面对突发的重大社会事件时可能会进行越级请示报告，因此，未来应进一步规范联合请示报告越级请示报告的程序与方式。

(四)健全请示报告制度的监督机制建设

习近平强调：“重大事项报告制度不能摆在那，要抽查，抽查以后有问题的就要追究处理，这样这个制度才有用，而且才能如实报。”[37]请示报告制度并不意味着下级党组织或者领导干部向上级党组织的请示报告是一种单向的活动，如果不对下级党组织或者领导干部请示报告的事项进行抽查与监督，请示报告制度的硬性约束就无法保障。一是继续加大领导干部个人事项报告审查的力度，并且适当扩大领导干部个人事项报告的主体范围。现阶段，领导干部个人事项报告审查已经从形式审查转变为注重实质审查[38]，未来可以继续扩大抽查的比例和频次。针对近些年出现的“小官巨贪”的现象，一些经济发达的地区探索将乡镇科级或者副科级主要负责人纳入领导干部个人事项报告之中的成功经验，值得全国其他有条件的地方借鉴，从而扩大审查请示报告主体的范围。二是构建党委监督下级党组织请示报告的常态机制。按照既有的请示报告程序，上级党委的批复与决策将直接影响下级党组织请示报告事项的去向，并且对下级的请示报告的实施负有重要责任。上级党委可以要求下级党组织既要请示报告结果，更要请示报告过程，从而全面掌握下级党组织的活动情况，防止出现瞒报重大事项或者将重大事项分化为一系列不用请示报告的微小事项。三是加强党和国家监督体系建设，发挥党内监督和党外监督对请示报告制度的监督优势。虽然中国共产党请示报告制度主要受党内监督法规的制约，但是领导干部个人事项报告是党内请示报告制度的重要组成部分，而领导干部的腐败问题又必然涉及国家法律等党外监督形式的惩罚与约束。因此，在党和国家监督体系的完成过程中，应当加强对请示报告制度监督的规定。

总之，建党百年以来，无论是在革命时期，还是在建设和改革时期，中国共产党请示报告制度都是维护党中央权威和集中统一领导的重要制度设计。在“两个一百年”奋斗目标交汇的历史关键节点上，请示报告制度的进一步完善对于促进党的全面领导制度化建设具有重大现实意义。由于当前请示报告制度研究尚处于探索阶段，相关研究主题有待进一步拓展和深化。未来研究应当从细化请示报告事项、优化制度实施程序、总结地方性成功经验、完善审查督查机制等方面加强请示报告制度体系建设，探寻全面建设社会主义现代化国家新征程中党的全面领导制度化的优势。