城市精细化管理的精细化运作——基于文本和实践的描述性分析

韩志明 李春生

当代中国的快速城市化推动了城市规模的持续扩张，城市发展正在由过去的外延式扩张逐步转向内涵式发展，[1]也提出了城市管理转型升级的要求。党的十八大以来，党和国家对城镇化和城市工作等做出了重要部署和安排，体现了对城市管理工作的高度重视，为新时代城市管理指明了方向，也推动了城市管理的转型升级。为适应新时代城市发展的需要，全国各城市也进行了艰难的探索，出台了大量的政策法规。仅以“城市管理”或“城市治理”为关键词，对北大法宝数据库的检索可以发现，党的十八大以来全国出台或更新的城市管理或城市治理方面的政策法规超过6000部，(1)检索日期为2021年4月5日。内容涵盖环境卫生、城管执法、综合治理、信息技术应用、数字化建设、城市更新、社区管理、公众参与、养老服务、医疗保障和公共安全等城市管理各个领域。这些充分显示出城市管理的变革、创新和发展。

一流的城市要有一流的管理。2017年3月5日，习近平在参加上海代表团审议时强调，“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。城市管理应该像绣花一样精细”，[2]提出了城市精细化管理的重要论断。精细化管理是城市管理现代化的内在要求，是城市管理转型升级的必由之路。与传统模糊的、随意的和粗糙的粗放式管理不同，精细化管理是城市管理理念的根本性转变，需要更加精细、科学和标准的运作机制和执行措施。[3]更进一步说，精细化运作是精细化管理的内在要求，也是落实精细化管理的基本路径。全国各城市积极推进精细化管理，做到系统谋划、科学设计、精准治理和精心服务，形成了精细化运作的良好态势。综合各地城市精细化管理的政策文本和实践举措，精细化运作主要包括六个方面的内容，分别是价值理念引领、工作目标定位、主要任务规划、保障机制设计、量化指标规范和组织落实机制。

一、城市精细化管理的价值理念

不同的管理形态包含了不同的价值理念。从粗放式管理到精细化管理的转变，首先是转变价值理念，重新确立新的价值坐标，塑造新的管理理念。从全国各城市精细化管理的实践来看，精细化管理的价值理念主要包括如下五个方面。

(一)贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想

习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新成果，是党和人民改革开放实践经验和集体智慧的结晶，内涵非常丰富，体系非常严谨，统摄新时代国家和社会治理的各个领域，也是城市管理创新的指导思想。各地城市实施精细化管理的意见、计划或细则大多都将习近平新时代中国特色社会主义思想列入核心指导思想，比如《安徽省人民政府关于进一步加强城市精细化管理工作的指导意见》在“指导思想”中就写道：“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神。”有的城市的精细化管理实践将党和国家关于城市工作的精神纳入指导思想，比如上海市出台的《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划(2018—2020年)》就提到要“充分落实中央城市工作会议的精神”。在地市或区县级层面，精细化管理的方案通常都要提及落实地方党委和政府的具体要求。

(二)立足城市发展定位

不同的城市有不同的历史传统，处于不同的经济社会发展阶段，具有截然不同的发展定位，也形成了差异化的城市管理形态，[4]包含了各具特色的价值取向。相应的，精细化管理的目标、重心或任务及其方法也是有巨大差异的。例如，北京市不仅是超大规模的直辖市，更是国家的首都所在地，既有大城市共有的一般性问题，也有作为首都要面对的特殊性问题，因而精细化管理也包含了相对特殊的理念，比如立足首都城市战略定位、坚持首善标准、推动减量发展、加快推动形成有效的超大城市治理体系等；大庆市是传统的资源型城市，正面临着严重的城市收缩问题，因此精细化管理重点突出了要结合生态修复和城市修补发展等理念；苏州市是历史文化名城，历史建筑和旅游景点等文化资源很多，精细化管理就特别提出了要加强历史文化名城的保护。根据城市的发展状况来确定精细化管理的任务和方法，体现了精细化管理的精明和理性的精神。

(三)坚持“以人民为中心”的思想

人民立场是中国共产党的根本政治立场，以人民为中心是习近平治国理政的核心理念。城市规划、建设和管理都必须坚持“以人民为中心”的发展理念，要将“以人民为中心”落实到城市工作的各个环节和各个方面。“以人民为中心”也是推进城市精细化管理的重要理念，各地政府都将“坚持以人民为中心的发展理念”写入精细化管理的文件。比如内蒙古的精细化管理实施意见提出，要聚焦民生，坚持以人为本、服务民生，聚焦城市管理领域群众反映强烈的突出问题和瓶颈短板，满足人民群众对美好生活的向往，使人民群众在城市生活得更方便、更舒适、更美好。[5]各地城市精细化管理实践都旗帜鲜明地贯彻了“以人民为中心”的理念，具体表述上或是坚持以人为本，惠民利民，做好民生服务，提高市民生活的品质，或是着眼于解决人民群众关心和关切的现实问题，提高人民群众的满意度和幸福感，让城市管理更有温度和更有魅力等。这些价值理念为精细化管理提供了发展方向、指导精神和行动规范。

(四)落实五大发展理念

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念(以下简称“五大发展理念”)，集中反映了我们党对经济社会发展规律的深刻认识。城市管理工作是复杂而全面的系统工程，包含了规划、建设、管理以及更新等多个环节。相对于过去粗放式的管理形态，现代城市管理尤其需要坚持创新、协调、绿色、开放和共享的理念，系统性地规划、设计和实施精细化管理。各地精细化管理实施意见大都强调，要将五大发展理念融入城市规划、建设和管理全过程，增强城市规划建设管理的整体性、系统性、协调性和可持续性。部分城市精细化管理方案虽然没有直接提到坚持五大发展理念，但相关的举措安排也都不同程度地体现或对应了五大发展理念，比如强化管理体制机制创新、加强城市规划统筹、发动群众参与、尊重城市发展规律和推动共建共治共享。

(五)改善城市功能品质

与以人民为中心思想和落实五大发展理念等相对应，很多地方(江苏、浙江和安徽等)在推进城市精细化管理的文件中都提出了要注重城市的内涵式发展，改善城市的功能和品质，提升城市环境质量、人民生活质量和城市竞争力，彰显了精细化管理追求卓越、精益求精的精神内涵。比如上海市通过推进城市精细化管理，大力巩固“五违四必”(2)五违：违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住；四必：安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔。区域环境综合整治效果，持续推进存量违法行为整治，进一步改善了城市环境与秩序，也重塑了城市的美丽形象。在很多城市的精细化管理考核体系中，许多关键指标也都是围绕提升城市功能品质来制定的，比如河北省提出“洁净、整齐、有序、绿色、美丽”等城市精细化管理考核目标，其他城市以推进城市容貌环境秩序长效精细管理为重点考核目标，有助于提升城市的功能和品质。

二、城市精细化管理的工作目标

根据精细化管理的行动方案，不同城市推进精细化管理的策略及其重点内容是有差异的，比如上海市2018年确定了13项重点任务和42个实事项目，具体包括水环境治理、施工组织管理、创新社会治理和加强基层建设等，将精细化管理覆盖到各个空间、各个领域和所有人群，全面推动超大规模城市管理的持续升级。有些城市的精细化管理的任务则相对比较集中，如江苏省无锡市梁溪区精细化管理的重点只是着眼于推动市容环境卫生等方面的改造升级。

(一)补齐城市管理短板

经过数十年的发展，城市管理的优势和亮点非常明显，但劣势和短板问题也非常突出，给城市运行和管理带来巨大的困扰。着力解决城市建设和管理中的短板问题，提出了精细化管理的现实要求，也决定了精细化管理工作的任务。从各地精细化管理的实施方案来看，工作任务基本都锁定在补齐城市管理的短板，具体的提法通常是“精细化管理*项行动/改革/工作”或“精细化管理*项重点任务”。比如南京市2017年和2018年都发布了“城市精细化建设管理十项行动方案”，2018年项目总量多达727项，内容覆盖交通基础设施优化、建筑立面整治、交通秩序整治、城市住房保障、雨污分流改造等内容，都是城市管理中长期存在的短板问题。这也反映了党的十八大以来城市从“抓亮点”到“补短板”的管理转型。[6]

(二)改进城市管理弱项

在“补齐短板”的基础上，各地精细化管理实施方案还立足于城市发展中的实际问题，强调以精细化管理为契机，改进城市管理的弱项，全面提升公共服务能力，提升城市管理品质。比如云南省推进城市精细化管理的指导意见提出，要找准问题、精补短板，完善城管协同共治机制，加强城乡市容环境整治，补齐市政公用设施短板，规范公共空间秩序管理，加大违法建设治理力度，加强城市垃圾综合治理，以及推进住宅小区综合治理等。(3)资料来源于《云南省人民政府办公厅关于进一步推进城市精细化管理工作的指导意见》。其中，在各种城市管理的弱项问题中，城市垃圾分类、公共服务供给、街面容貌整治、水环境治理和历史文化风貌的保护性开发等，都是比较常见的问题，也是精细化管理的重点目标。事实上，很多城市提出的管理弱项，其实也是城市管理中的短板问题。

(三)优化城市管理水平

“补短板”与“强弱项”是不同的，前者主要是瞄准城市建设管理的劣势和不足，后者主要是要解决公共服务的瓶颈和约束，但两者都服务于优化城市管理水平，提高城市管理品质。考察各地城市精细化管理的实施意见或行动方案，最为引人注目的绝不是提出了城市管理具体工作的量化标准或指标，而是更多提出要提高人民群众的安全感、满意度和幸福感，不仅给予精细化管理更多人文化的规范，也设定了更具人民性的城市管理前景规划，比如北京市精细化管理的意见提出，到2020年，城市精细化管理体系框架基本形成，城市精治共治法治水平得到明显提升……2022年……市民对城市管理的满意度明显提高。这个目标体系包含了广泛的内容，也构成了城市管理精细化的转型方向及其具体路径，反映了城市管理日益科学化、专业化和人性化的精细化趋势。

(四)提升城市管理品质

由于各个城市发展阶段不一样，对精细化管理的理解也不一样，提出的目标或任务是不一样的。有的城市将精细化管理目标聚焦于城市管理的重点领域，比如太原市的精细化管理实施方案将目标落脚在城市日常维护管理和市容环境建设等层面，提出了要“以主次干道辐射背街小巷、以重点区域辐射居民小区、以市区辐射城镇，着力解决设施维护管理、环境卫生保洁、市容秩序管理和建筑施工监管等方面的突出问题，实现城市管理工作提档升级”(4)资料来源于《太原市城市精细化管理实施方案》。。而上海的精细化管理则始终着眼于对标国际国内最高标准和水平，以绣花般功夫推进城市精细化管理，确保城市各领域、各环节、各方面运行更顺畅、更高效、更可持续，走出一条符合超大城市特点和规律的治理现代化新路子，提供城市治理的“上海方案”。

从实施效果来看，精细化管理都不同程度改善了城市形象面貌，提升了城市管理水平，优化了城市生态环境。比如上海市的精细化管理起步较早，系统性比较强，取得了显著的管理成效，许多重点任务和指标都超额完成，形成了精细化管理的重要经验；南京市的精细化管理打造了大量精品工程，如环紫金山、明城墙绿道、滨江绿道基本上实现了连点成片，让市民出门见绿，有休闲空间，成为了城市精细化管理的典型，受到了各方面的广泛赞誉。[7]

三、城市精细化管理的主要任务

精细化管理究竟是做什么？做了哪些事？从操作的角度来思考，精细化管理主要是围绕城市管理中的基础性问题来展开的，而这些问题也是城市管理的重点和难点问题。综观全国各地的做法，精细化管理的内容非常广泛，主要任务包括推进城市垃圾综合治理、优化城市道路交通体系、完善市政基础公用设施、推动城市智能化管理、提升市容环境整体水平、加强住宅小区综合整治和强化城市地下管线管理等七个方面。

(一)推进城市垃圾综合治理

“垃圾围城”是当前所有城市都面临的共性问题，也是城市精细化管理的基本任务之一。2019年全年，我国196个大中城市生活垃圾的清运量达到2.356亿吨。(5)数据来源于生态环境部发布的《2020年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》。对此，精细化管理就是推动城市垃圾综合治理，具体任务是加快建设城市垃圾分类处理系统，加强生活垃圾处理设施建设，全面推进城市生产生活垃圾分类与有效处理。比如北京市提出“加强垃圾分类全链条管理，加快生活垃圾处理设施建设，实施分类垃圾价差调控、区域垃圾减量激励、异地处理环境补偿等政策”(6)资料来源于《北京市关于加强城市精细化管理工作的意见》。。还有的城市结合垃圾综合治理的具体环节，提出了更细致的任务目标，比如加强对生活垃圾处理设施运行的实时监控，规范处置飞灰和渗滤液等污染物，推进建筑垃圾有序处置及资源化利用。

(二)优化城市道路交通体系

随着城市的规模扩张，道路交通的规划设计、运行以及管理都暴露出很多严重的问题。在城市精细化管理的任务体系中，优化城市道路交通体系是普遍性的任务。在具体目标设置上，北上广深等超大城市主要是以提升城市道路网的通行效率和服务能力为主，比如加强公路沿线公共交通站点和公共开放空间建设，优化道路周围非机动车道管理，促进道路慢行空间的有效通行。[8]其他大中城市也有提升服务能力的内容，更多的是解决城市道路交通网所面临的各种问题，比如交通网络布局不合理、“断头路”和老旧小区停车难等问题。很多中西部地区的中小城市财政资源有限，对于全面优化道路交通体系没有足够的投入，而是以城市主干道和关键道路为核心，打造示范道路，发挥以点带面的管理效果。

(三)完善市政基础公用设施

一般而言，大中城市主城区的市政基础公用设施基本能满足城市管理和运行的需要，但很多中小城市、大中城市的棚户区、近郊区和老旧小区等，市政基础公用设施还相对落后和短缺，可建设的空间还很大，是城市精细化管理的重要任务之一，比如成都市提出要“加强道路桥梁管护……道路‘短平快’改造和城市道路检查井盖病害专项治理”(7)资料来源于《成都市城市综合管理“十三五”规划》。。有的城市面对发展不平衡不充分问题，提出要将城市道路、供水、供气、供热等公用设施向老旧小区和城中村等覆盖延伸，消除市政基础公用设施的盲点和空白点。还有的城市强调市政基础设施建设、维护和管理过程中的规范性，提出要积极利用信息技术赋能，推进市政基础公用设施管理的信息化、法制化、规范化和系统化水平。

(四)推动城市智能化管理

深入应用现代信息技术，推动城市的智能化或智慧化管理，是城市精细化管理的必选动作，也对精细化管理形成了重要支撑，比如上海的“一网统管”“一网通办”和浙江“最多跑一次”平台，已经成为城市管理智能化的标杆和典范。[9]从智能化的角度而言，城市精细化管理的任务主要包括四个方面：一是加快推进基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设，优化物联网、大数据、人工智能等技术的布局和应用；二是加快整合数字化管理平台，着力实现市内甚至省内不同数字化或智慧化管理平台的对接与联通；三是建立数据共享机制或平台，强化城市交通运行、环境监测和基础设施维护等重点领域的数据滚动采集、实时录入和动态共享；四是以大数据技术监测或发掘市民关注的热点难点问题，服务于市民日常生活需求。

(五)提升市容环境整体水平

营造干净、整洁和有序的市容环境，从来都是城市管理的基本任务，也是检验城市管理水平的基本标尺。市容环境水平看得见摸得着，决定着城市的面貌，是城市形象的“名片”。如何明确责任分工，坚持多元协同共治，落实齐抓共管，加大市容环境整治的力度，补齐市容环境的短板，构成了各地城市精细化管理的基本内容。从具体内容看，市容环境管理主要包括环境卫生提升、违章建筑治理、人行道整治、垃圾分类处理和街道里面安全管理等。具体到不同城市，市容环境精细化管理的重点也不太一样，有的聚焦于公共设施，重点是清除人行道的各类废弃杆桩或线缆障碍，改造配电箱、变压器、 信号柜等设施设备，探索实施路灯杆与其他各类杆线架空入地、并杆减量、多杆合一等，对道路清扫、扬尘治理、户外广告、防盗格栅、公厕提升和自行车管理等都设定了细致的标准。

(六)加强住宅小区综合整治

住宅小区是市民生活的基本场所，是城市管理的基本单元。伴随着城市化的进程，城市住宅小区普遍涌现出了诸多共性的问题，比如管理体制不顺畅、物业纠纷突出、环境卫生脏乱差、邻里关系不和谐等。[10]相应的，城市精细化管理主要聚焦于住宅小区，推动住宅小区的综合整治，突出便民利民为民的目标，解决居民关切的热点和难点问题，大力改善居住环境。这些体现在各地城市推进的“美丽家园”“和谐社区”和“美丽社区”建设工作上，包括建立完善社区治理的议事协调机制，提高居民区物业服务水平；打造党建引领的社区治理品牌，提高解决社区问题的能力；以居民区或社区为中心，打造15分钟生活圈或服务圈，以及优化公共服务，比如上海提出要打造“美丽家园”，持续开展住宅小区综合治理，强化房屋使用安全隐患整治，优化小区基础设施水平，特别是注重推进社区微更新。

(七)强化城市地下管线管理

城市地下管线是城市的“里子”，是城市有序运行的重要“生命线”，也是城市管理中很容易被忽视的环节，但如果发生故障，就会严重威胁到城市的秩序和安全，具体包括“马路拉链”的开膛破肚问题、地下管网排洪不畅导致内涝问题、施工挖断管线导致停水停电停气等问题。各地城市精细化管理方案中涉及地下管线的任务主要包括：一是加强地下空间管理，推动地下管线与其它地下空间分离，比如与民防工程、住宅地下室、轨道交通站点和公共建筑地下室等有序分离，消除安全隐患；二是推进地下老旧管网改造更新，比如上海市加快住宅小区老旧燃气地下管道和表前燃气立管改造，消除地下“定时炸弹”；三是系统推进地下综合管廊建设，实现全过程、全覆盖和全时段精细化管理；四是推进地下管廊管理智慧化，比如安徽省铜陵市提出，推进管廊等城市地下管网地理信息系统和安全运行监测系统等的建设，实现市级系统与省级系统的联通。(8)资料来源于《铜陵市人民政府关于进一步加强城市精细化管理工作的意见》。

四、城市精细化管理的保障机制

精细化管理的任务覆盖城市管理方方面面，确立了大量具体而明确的分任务，涉及大量不同的政府部门、政策法规和制度规范，尤其是提出了更高的管理标准，因此往往需要精心组织，统筹协调，加强保障，给以必要的人财物等保障。比如北京市提出要加强组织领导、深化改革创新、加大资金保障力度和完善绩效考评机制等，营造良好的城市精细化管理氛围，把城市精细化管理工作要求落到实处(9)资料来源于《北京市关于加强城市精细化管理工作的意见》。。

(一)出台规范性文件

文件是国家权力的符号化呈现，构成治理秩序的规范形式和权威来源。[11]为了推进和实施精细化管理，大多省级地方政府及其地市级市(区)都出台了相关的实施意见、行动方案或行动计划。个别城市虽然未直接出台精细化管理的文件，但针对城市环境整治、公共服务优化、文明城市建设和拆违等相关工作，提出了深入推进精细化管理的要求。这些文件少部分是由省(市)政府、市(区)政府、县(市、区)的党政部门联合发布的，绝大多数都是由政府直接发布，还有部分是由相关政府职能部门出台的，主要是城管执法局，个别是由党和政府议事协调机构的工作机构发布的，如文明办或“双创指挥部”。总体上看，绝大多数城市都将精细化管理排在了管理任务的优先位置，由主要党政部门负责设计和监督方案的落实。

(二)加强组织领导

加强组织领导是推进各项工作的基本要求。推进城市精细化管理，充分实现精细化管理的目标，必须要建立和完善组织领导体制。具体来看，首先是各级党委和政府及其领导人高度重视城市管理，将精细化管理工作纳入重要议事日程，组织和协调城市管理的相关部门，出台和发布精细化管理的实施意见；其次是健全由主要领导牵头的城市精细化管理协调机制，包括成立精细化管理领导小组，发挥党政领导在城市精细化管理中的统筹协调作用；再次是由各分管或主管部门及其领导负责抓好业务指导、指挥调度、专项整治、检查评价等工作，落实精细化管理的要求；最后是各责任主体，尤其是基层治理单元，理顺条块关系，梳理职责权限，整合治理和服务资源，从而把精细化管理工作落到实处。

(三)落实工作责任

精细化管理需要精心细致的组织落实。只有理清职责权限，压实工作责任，才能将精细化管理落到实处。相应的，牢牢把握好职责定位，深入梳理权责清单，划定责任边界，构成了精细化管理的重要内容。各地精细化管理实践都高度重视落实工作责任的问题，探索形成了诸多推动管理责任落实的工作机制，比如青岛市市南区提出，要注重社会舆论监督，多曝光重点区域、重点部位存在的问题，发挥媒体监督作用，形成舆论压力，促动责任单位及时整改解决问题；坚持回访制度，对群众通过“12345”政务服务热线、“12319”城市管理热线反映问题解决不满意的，坚决一追到底，纳入考核；要强化问责机制，对实施城市精细化管理中存在慵、懒、散、慢、拖、瞒等不作为、乱作为的单位和人员，要及时予以诫勉谈话，并严格按照有关规定进行问责。(10)资料来源于《市南区关于进一步推进城市精细化管理工作的实施方案》。

(四)强化队伍建设

实现精细化管理必须要大力打造高素质的人才队伍。各地城市在推进精细化管理的工作中也不同程度地强调要加强人才队伍建设，其中主要包括三个方面的任务：一是深化人才市场化改革，开展相关从业人员的教育培训，加强执法辅助人员管理，培育作业人员的工匠精神，比如上海市提出要“坚持国际视野，内联外引，培养城市综合管理领域高层次人才，形成素质过硬、结构优化、总量充足的管理队伍”(11)资料来源于《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划(2018—2020年)》。。二是加强专业化城市管理队伍建设，提升城市管理服务专业水平，特别是注重推进城市执法管理队伍和城市智能化管理技术人才的队伍建设，培养懂城市和会管理的专业人才。三是优化城市管理队伍结构，比如北京市除了建立城市管理队伍培训体系外，还通过公开招录、选调(聘)等方式，在街区更新、美丽乡村建设中建立规划师、设计师和专家团参与制度等。(12)资料来源于《北京市关于加强城市精细化管理工作的意见》。

(五)开展试点示范

精细化管理任重道远，需要不断探索和积累经验。由于当前城市精细化管理还处于起步和探索阶段，没有可以直接借鉴和应用的现成经验，因此许多地方都选择开展试点项目，“摸着石头过河”，积累精细化管理的经验，以做到规避过错，少走弯路，提高效益。精细化管理的试点包括两种形式：一是在省市级辖区内的次级行政单元开展试点工作，从而为其他地区提供可参考的经验，比如安徽省提出“合肥市作为长三角副中心城市，要主动对标一流，全面提升城市品质和精细化管理水平，着力塑造城市风貌，充分展示城市魅力，为促进全省城市管理水平上台阶作表率”(13)资料来源于《安徽省人民政府关于进一步加强城市精细化管理工作的指导意见》。；二是以城市中的痛点或难点问题为突破口，打造城市精细化管理示范工程和实事项目，比如“示范河道”“示范道路”“示范街区”和“示范小区”等精细化管理品牌项目，从而推动精细化管理的辐射和扩散。

(六)加大资金保障

“巧妇难为无米之炊”，城市精细化管理离不开必要的资金保障。当前精细化管理的资金保障主要包括三种方式：一是在制度上修改完善城市维护管理相关规定，编制城市维护管理定额，建立动态协调机制，为精细化管理提供资金保障；二是加大市、区、街镇的财政投入，加大财政支持的力度，由各级政府及其职能部门对接具体精细化管理项目，建立与城市发展水平相适应的精细化管理动态资金保障机制，强化资金绩效管理，提高资金使用效率和效益；三是拓宽融资渠道，鼓励社会资本参与老旧小区改造、城市管网、停车场和特色街区等基础设施建设及维护管理，陆续开放环卫保洁、园林绿化养护、市政设施维护等市场，推行政府向社会企业、公共机构购买服务和 PPP 模式。

五、城市精细化管理的量化指标

精细化管理的核心精神是理性、科学、精细和精准等，尤其关注城市日常事务的末端链条或终端环节，重视城市中局部的、细节的和个体的要素，强调城市管理过程及其结果的可见性、可计算化、可指标化以及可操作化。[12]虽然各地城市精细化管理实践在目标、策略和重点以及投入方面都存在或多或少的差异，但所有城市都高度重视精细化管理指导意见或实施细则的可指标化和可量化，注重通过量化的指标或标准来落实、体现和推动精细化的管理。量化指标或标准是通用的管理工具，具有理性化、科学化和技术化的色彩，也提高了精细化管理的权威性、确定性和可操作性。反过来说，如果没有量化的指标或标准，精细化管理不仅是不可能的，也是难以想象的。

量化指标或标准大多显现在精细化管理行动方案中，各地城市精细化管理的行动方案都设定了量化的标准或指标。这些量化标准或指标是对过去粗放式管理的超越，不仅呈现了精细化管理的细节感和精细度，也确定了精细化管理的阶段性目标，还表明了精细化管理的考核或评估标准。具体而言，量化标准或指标主要包括三类：一是明确城市建设和管理的量化任务，比如创建30个“美丽街区”，各垃圾收集点每天至少清运2次等；二是确定业务工作的量化标准，比如公交中途站站台5米以内的人行道、坡度大于4.0%的区域禁停共享单车，所有公厕按照“一人一厕”或以上标准配备厕管人员；三是设定精细管理量化考核指标，比如完成70%以上主次干道的整治任务。指标或标准设计得越复杂，涉及的内容越具体，量化程度越高，往往也意味着对应的任务在整个目标体系中是更为重要的。

除了由相关部门统一制定或汇总精细化管理标准以外，还有的城市是以职能部门或特定任务目标为核心，以项目的形式引导各个部门主动制定相关管理标准或任务规范等，以保证标准体系的任务明确、重点突出，提高指标制定的针对性、科学性和有效性。例如《杭州市城市管理精细化推进工作2017年度工作要点》将杭州市精细化管理职能分为市容环卫、市政管理、河道管理、公用事业、固废处置、亮灯管理、智慧城管、信访投诉、执法管理九大板块，然后由各直属单位牵头，委机关处室配合，编制管理树状图和管理流程图，形成最小管理单元，其中包括将公用事业分类为供水管理、瓶装液化气管理、管道燃气管理、节水管理和公共自行业布点管理。(14)资料来源于《杭州市城市管理精细化推进工作2017年度工作要点》。这样不仅提高了量化指标的专业水平，也有利于后续考核和评估紧密衔接，从侧面反映了城市精细化管理整体设计的系统性。

精细化管理尤其是体现在精细化的考核体系及其分项指标上。围绕城市精细化管理的相关工作，各城市管理部门形成了高度标准化和定量化的考核体系，比如江苏省宿迁市市场监督管理局制定了“5+1”精准化监管精细化考核细则，对监管效能、案件量考核、案件质考核和创先创优考核等，都设定了量化的指标体系，为各项工作都设计了考核细则，对应有具体的分值标准，包括加分和扣分等，比如“证照联动监管系统一周内有二次不登录的扣1分”和“牵头工作被上级通报批评的，有一次扣1分”等。当然，细致的考核标准是为了开展公平合理的评估，也是为了督促和引导业务工作的开展。

六、城市精细化管理的组织落实

城市是有机生命体，有着复杂的运行规律，需要满怀敬畏之心，予以精心呵护。从价值理念到操作方法，从管理标准到愿景目标，精细化管理代表了现代城市管理的趋势和方向。各地城市探索推进精细化管理，形成了诸多具有代表性的重要案例，比如上海市“五违四必”区域环境综合整治、成都市的背街小巷治理和南京市城市精细化建设管理十项行动方案以及各地城市实施的“美丽家园”项目。这些典型的实践案例生动表明了城市精细化管理是如何取得成效的，也显示了各具地方特色的精细化管理的实践形态。具体而言，城市精细化管理的组织落实主要包括主要单位牵头、任务分配、相关单位配合和实施时限要求等要素。

精细化管理的牵头单位通常分为两个层次：一是顶层设计层面上的精细化管理的牵头单位，其中主要是省(市或区)级的政府或城市政府，也有部分包括了同级别的党委，但党委在里面主要是牵头联合发文，为精细化管理的规范性文件“背书”，很少参与具体的实施工作；二是操作实施层面的精细化管理的牵头单位，负责规划设计、制定标准、组织实施和纵横协调，通常是住房与城乡建设委(局)、综合行政执法局、城管执法局和文明办等。操作层面的牵头单位有的时候是一个，有的时候有多个。顺理成章的，既然有牵头单位，那么就有配合单位和责任单位，前者通常是党和政府的相关职能部门，后者通常是城市各区或各街道以及各社区等，各地的做法或称呼也都不一样。

任务分解通常对应上述的重点任务及分工，大多详细列举了年度性或阶段性重点任务，明确了工作范围、任务要求、完成目标以及完成时限等。以安徽省精细化管理的任务分解表为例，“实施城市污水处理提质增效三年行动，三年改造全省城市污水管网 2600 公里以上”和“建成省级智慧城管平台，加快推进市、县数字城管平台智慧化升级改造”等是重要工作任务，牵头责任单位是省住房城乡建设厅和各市人民政府，配合单位是省发展改革委、省自然资源厅和省交通运输厅，时限要求是2020年12月底之前完成。这里具体的任务目标分解并不详细，对不同地方政府和职能单位的职责要求也不具体，时限要求只有截止日期，没有具体的完成日期和实施步骤。

相对而言，各地城市街镇层面精细化管理的组织落实比较具体和详细，以上海市浦东区康桥镇加强城市管理精细化工作2018年重点工作任务为例，其中组织落实包括重点任务、主要实施内容、具体要求、本镇具体任务、牵头领导和责任部门等内容，比如重点任务“深入推进生活垃圾、建筑垃圾等各类垃圾的综合治理”，主要实施内容是“推进生活垃圾分类减量”，具体要求是“创建达标小区数为镇辖区内小区总数的40%、强制垃圾分类单位数为镇辖区内单位总数40%；建立再生资源回收点(16个)”，责任部门是城运办。这也意味着，即使是量化的任务或指标，较高的政府层级也只能进行粗线条的和总体性的描述，具体则需要基层政府及其职能部门去落实，因而也给基层政府及其职能部门留下了自主变通的空间。

总之，伴随着城市的快速发展，城市管理必须要与时俱进。精细化管理是城市管理转型升级的必然要求，也是城市健康和可持续发展的重要保障。作为当前中国城市治理现代化的重要命题，精细化管理绝不只是要求多点细心和认真而已，而是城市管理体系及其实践网络的系统性重构。从粗放式管理迈向精细化管理是一项系统工程，不只是出台个行动方案或增加些量化指标这么简单，而是必须要系统谋划、科学组织和精心实施。精细化管理内在地要求精细化运作，而只有精细化的运作才能实现精细化管理。立足于各地城市精细化管理的文本和实践，文章系统归纳和梳理精细化管理精细化运作的过程及其机制，增进了对于城市精细化管理框架、脉络以及细节的理解。当然，由于精细化运作的能力和水平各有不同，各地城市精细化管理的效率和效能是不同的，城市管理转型升级的程度也是不一样的。这些都是未来跟踪研究需要继续探讨的问题。