构建西部大开放新格局的战略举措研究*

■郭贝贝 汪 彬

【提 要】新时代中国经济迈入高质量发展阶段，需要进一步推进西部地区形成大保护、大开放、高质量发展的新格局。西部大开放是新时代构建全面开放新格局的必然选择，也是西部地区经济转向高质量发展的根本要求。在构建全方位、多层次、宽领域的高水平开放型经济新格局背景下，西部地区要顺应历史潮流，以“一带一路”建设为引领、加大开放力度，变对外开放的后方为对外开放的前沿，深度挖掘与发挥要素禀赋优势，构建陆海联动新通道、多层次开放平台，深度融入全球经济体系，发展高水平开放型经济，打造对外开放新高地，推动构建新发展格局。

为顺应新时代区域协调、空间布局发展的新要求，党中央从全局战略高度出发，明确提出西部地区要“强化举措抓重点、补短板、强弱项，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局”，并强调“以共建‘一带一路’为引领，加大西部开放力度”[1]。结合2019年国家发改委印发的《西部陆海新通道总体规划》，不难发现，西部大开发正越来越多地与“开放”这个主题相连，大开放已成为新时代西部大开发的主旋律。

一、西部大开放是新时代构建全面开放新格局的必然选择

推进西部地区“大开放”，变对外开放的后方为对外开放的前沿，深度挖掘西部地区的发展潜力，顺应了新时代构建全面开放新格局的发展趋势。

（一）西部大开放是新时代参与“一带一路”建设的必然趋势

“一带一路”倡议，是我国为应对全球经济格局的深度调整、科学谋划深层次、全方位对外开放的一项宏大战略。[2]作为“一带一路”倡议建设与发展的核心地区和重要依托，西部对外开放要充分发挥其地理区位优势，更好地推进新时代“一带一路”建设。其中，内蒙古与俄蒙相连，是建设中蒙俄经济走廊的核心区域；新疆与中亚联通，是丝绸之路经济带的核心区；青海贯穿南北省份，是联通西伯利亚与南亚地区的重要桥梁与发展走廊；宁夏地处内陆中心地带，是西部对外开放的内陆核心开放型经济试验区。重庆位于丝绸之路经济带、中国-中南半岛经济走廊与长江经济带的联结点上，发挥着承东启西、连接南北的作用。四川处于“一带”与“一路”的交汇点，是连接西南西北、沟通中亚南亚东南亚的重要交通走廊。贵州处于西南南下出海大通道的交通枢纽位置；广西具有连接内陆与海路的独特地理优势，对外与东盟国家陆海相邻，对内与中南地区相连，是21世纪“一带一路”有机衔接的重要纽带；云南是面向南亚东南亚和环印度洋地区开放的大通道和桥头堡，具有面向“三亚”（东南亚、南亚、西亚）和肩挑“两洋”（太平洋、印度洋）的独特区位优势；[3]西藏是面向、联结南亚国家的开放大通道，是建设孟中印缅经济走廊以及衔接“一带一路”南亚通道的核心区域。[4]若要更好的推进新时代“一带一路”建设，必然需要加大力度进一步扩大西部大开放。

（二）西部大开放是构建国内国际双循环相互促进的新发展格局内在要求

改革开放的经验表明，扩大对外开放，融入全球经济体系，是中国经济快速发展的制胜法宝。新时代构建新发展格局，要立足以国内循环为主体，因为脱离国内循环的国际循环，势必无法有效、可持续运转。西部地区经过二十多年的大开发，已经具备承接国内经济循环的发展潜力，成为中国扩大内需、促进经济转型升级的重要动力源。首先，西部地区与东中部地区的发展差距逐渐缩小。截至2019年，东部地区人均GDP是西部地区的1.76倍，明显低于1999年的2.51倍。其次，西部地区具有高质量发展与高速增长的双重潜力。一是投资潜力。比如基础设施与公共服务建设、产业配套能力建设以及新动能培育等方面，具有投资驱动的经济效益；二是参与双循环的潜力。据研究发现，西部地区对外出口贸易增加值仅占全区域增加值的22.05%，明显低于东部地区的29.20%；西部地区在东部生产分工的参与度为2.80%，明显低于东部在西部地区生产分工的参与度10.59%。[5]第三，中心城市或都市圈自身水平的提升及其对周边中小城市的辐射和带动，将是西部未来发展中的一个重要的潜力。[6]成都与重庆是西部交通物流枢纽，连接西藏、云南、贵州等周边省份的川藏线、川滇线和成渝高速等；是人才集聚中心，具有经济、人口等“硬条件”和教育资源、文化感召力等“软条件”；是创新创业中心，在信息科技、生物医药、飞机制造和轨道交通上具有明显优势，也是西部软件研发能力强市；同时，具有发达的金融业和雄厚的地方资本力量以及丰富的劳动力资源。

（三）西部大开放是推进西部大开发形成新格局的重要突破口

改革开放以来，中国的对外开放主要面向发达国家，东部地区借助港口区位优势，通过航运、物流实现国际大循环，而相对封闭、地处内陆的西部地区对外开放水平有待进一步提升。随着“一带一路”的深入推进，强化陆海联动国际大通道建设与发展，将有利于促进西部对外开放，也能有效吸引东部地区的产业转移。首先，承接东中部地区的产业转移是西部大开放的重要条件。改革开放四十多年，东部地区产业逐步由劳动与资本密集型向技术密集型转变，随着劳动力与土地等生产要素成本的提升，势必引发劳动与资本密集型产业从沿海地区向西转移。对此，西部地区可通过打造产业转移的创新平台与优化营商环境，以国内大循环为依托，实现对沿海企业的过剩产能与生产基地的承接。其次，加大西部地区开展与参与国际次区域合作的力度，是西部大开放的必然要求与根本路径。相对于东部沿海地区，西部地区的边境线更长、相邻国家更多；且邻近国家或地区大多数为欠发达国家，与西部地区的经济发展水平基本一致，为国际次区域合作提供了可能性。强化西部地区的国际次区域合作，才能更好推进边境开放型经济功能区发挥更大、更好的经济效益，形成以地级行政区为单位的沿边经济带。[7]因此，只有扩大西部“大开放”，才能更好地实现西部“大发展”，进而推进西部大开发形成新格局。

二、西部大开发20年：对外开放成效评价

基于历史维度与横向维度相结合，笔者从贸易流、资金流和人员流的“三流”入手，针对西部地区对外开放的对外贸易、利用外资与国际旅游进行梳理与分析，探究当前西部地区对外开放的历史特点与发展趋势。

（一）贸易流：西部地区对外贸易的发展

1.对外贸易额稳定增长，区域发展呈现一定分化

从历史趋势来看，西部地区的对外贸易水平增长迅速，经济效益显著。据统计，从2000年到2018年，西部地区的进出口贸易总额由166.04亿美元上升到3 690.64亿美元，增长了约22.23倍，年均增速为20.21%。分区域来看，西北地区与西南地区的对外贸易呈现严重分化，其中，西南地区明显优于西北地区。据国家统计局数据显示，西北地区的进出口贸易总额占西部地区的比重呈现下降趋势，由2000年的45.80%降至2018年的26.97%；西南地区整体呈现上升趋势，由54.20%上升至73.03%。

从横向比较来看，东部地区贸易比重持续下滑，而中西部明显快速提升，且西部地区贸易占比超过中部地区。数据显示，东部地区的进出口总额占全国比重由2000年的92.10%下降至2018年的84.20%，虽然有所降低，但仍是全国最主要的贸易进出口地区；中部地区比重由2000年的4.27%升至2018年的7.81%，仅上升了3.54个百分点；西部地区比重则由2000年的3.50%上升至2018年的7.98%，上升了4.48个百分点，明显高于中部地区的3.54个百分点，并且分别在2014年和2018年均超过中部地区。

2.西部地区外贸依存度高于中部，与东部差距呈现先扩大后缩小趋势

从历史趋势来看，西部地区外贸依存度取得了良好的提升，由2000年的8.23%提升至2019年的13.16%。这表明西部地区参与国际区域贸易合作的能力得到极大提升，西部大开发战略成效显著。分区域来看，2008年之前，西北地区外贸依存度明显优于西南地区，且均呈现快速增长趋势；此后，无论是西北地区还是西南地区均出现两次大幅度下降，分别受2008年金融危机的冲击和中国经济新常态下国内供给侧结构性改革的影响（2015—2016年间）；同时，西南地区外贸依存度反超西北地区，成为带动西部地区对外贸易发展的驱动地区。整体来看，西北地区呈现波动式浮动，外贸依存度基本保持在7—9%区间；西南地区在2009—2014年呈现第二波快速提升，外贸依存度甚至达到19%水平，支撑了西部地区的外贸发展；在2016年之后，两地区外贸依存度才得以恢复提升。

从区域比较来看，西部开放程度明显优于中部地区，但与东部地区以及全国平均水平之间仍存在极大差距。中西部外贸依存度差距在2000—2019年之间由1.77个百分点扩大至2.88个百分点，可见西部大开发战略很好地促进了西部地区的对外贸易发展。西部地区与东部地区以及全国平均水平之间的外贸依存度差距呈现先拉大后缩小的趋势。在2000—2006年期间呈现差距拉大的趋势，东西部差距由57.34个百分点增至86.06个百分点，西部与全国平均水平间差距由30.92个百分点增至52.56个百分点；此后，随着西部大开发的战略效应逐渐显现、国际环境的变化以及亚欧贸易合作的推进，尤其是2013年以后“一带一路”倡议的提出，国内区域外贸依存度呈现“东降西升”的趋势，使得东西部差距缩小至2019年的36.64个百分点，与全国平均水平的差距降至18.7个百分点。

（二）资金流：西部地区利用外资的发展

从历史趋势来看，西部地区实际利用外资呈现短期下降、长期上升的发展趋势。据统计，西部地区实际利用外资从2000年的20.78亿美元增加到2015年的299.71亿美元，又降至2019年242.67亿美元，但整体提升了近11倍。分区域来看，西南地区与西北地区的实际利用外资情况自2008年之后呈现分化发展，二者之间差距持续拉大，且西南地区明显高于西北地区。其中西南地区外商投资规模迅速扩张，并带动西部地区的快速发展，二者变动趋势呈现极大的一致性。这说明2008年之后，西部地区引进外资的情况主要得益于西南地区对外资引进的快速发展，其重要性日益突显。

从区域比较来看，西部地区对外投资规模有所提升，但东西部区域差距逐步拉大。一方面，西部地区实际利用外资占全国比重呈现“先上升后下降”的增长趋势，在2000—2014年间处于上升阶段，由5.1%增至25.53%；在2014—2019年处于下降阶段，跌至17.57%。这表明相较于东中部地区，西部地区有所改善，但在全国比重仍相对较低。另一方面，东中西部实际利用外资的规模差额呈现不断拉大的趋势。其中，东西部地区的差额由2000年的346.04亿美元扩大到2019年的1060.9亿美元，增幅较小；中西部地区的差额由2000年的8.58亿美元增加到2019年的583.47亿美元，增加了67倍。

（三）人员流：西部地区国际旅游的发展

1.西部国际旅游人次呈现快速发展，与东部差距很大但呈收敛趋势

西部地区具有国际影响的旅游资源数量多、内在价值高，具有发展国际旅游的良好资源条件。从历史趋势来看，西部地区的国际旅游呈现快速发展态势，且西南地区明显优于西北地区。据统计，西部地区接待入境旅游人数由2000年的491.83万人次增加到2018年的2 755.79万人次，增长了约5.6倍。其中，西南地区接待入境旅游人数占西部地区比重由67.16%升至72.77%，而西北地区所占比重则由32.83%降至27.23%。从横向比较来看，东部地区接待入境旅游人数显著高于西部地区，而中部地区却低于西部地区。据统计2000—2018年，东西部差距呈现逐步收敛趋势，由16.03倍降至2.66倍；中西部差距呈现先上升后下降的趋势，由0.54升至2008年的0.92，后又降至2018年的0.66。

2.西部国际旅游收入有所发展，但明显低于东部地区

自西部大开发以来，西部地区国际旅游得到长足发展、经济效益显著，同时也存在波动性较大的问题。从历史趋势来看，西部地区国际旅游产业的快速发展，带动了巨额的国际旅游外汇收入，截至2018年达到169.27亿美元，是2000年的10.65倍。从横向比较来看，西部地区国际旅游外汇收入明显低于东部地区，但优于中部地区。据统计，东部地区的国际旅游外汇收入是西部地区的3.03倍，中部地区仅是西部地区的0.6倍。同时，从国际旅游外汇收入占地区生产总值（GDP）来看，西部地区2018年为0.61%，同年全国为0.93%，仅比东部地区的0.67%低0.01个百分点，明显高于中部地区的0.28%。其中，西南地区的国际旅游外汇收入占地区生产总值的比重2018年为0.53%，却低于西北地区的0.66%。整体来看，西部地区无论是国际旅游外汇收入还是入境旅游人次，均得到了快速提升与发展，但是其丰富的旅游资源禀赋并未得到良好开发，仍存在很大的发展潜力和提升空间。

三、西部地区对外开放的阻碍与制约因素

目前，西部地区对外开放仍存在诸多如区域发展不平衡不充分、经济发展质量和结构欠佳、“一带一路”参与度较低以及“互联互通”国际大通道比较落后等阻碍与制约因素。

（一）区域发展不平衡不充分制约对外开放程度

西部地区经济社会发展不平衡不充分的“短板”依旧显著。[8]从全国区域差异来看，受内陆型的区位因素与资源禀赋要素条件的影响，西部地区的发展仍然存在诸多薄弱环节，与东中部地区存在明显差距。据统计，2019年西部地区GDP规模为20.52万亿元，仅为东部地区51.12万元的40.14%；西部地区GDP增速为6.7%，仅比东部地区的6.2%高0.5个百分点。西部地区经济规模的发展不足与滞后，也引发区域间、城乡间的基本公共服务均等化的“短板”，亟待统筹解决在医疗、教育以及社会保障等民生领域服务供给的不足问题。从西部内部区域差异来看，区域经济增长极也存在明显差异化，西南地区明显优于西北地区。西南与西北地区的国家级城市群、开发区和国家中心城市的增长极数量存在一定差距。其中，在5大国家级城市群中，西南地区仅占2/5，但其成渝和北部湾两大城市群在增长极效应方面具有较强的带动作用，明显优于西北地区；在6个国家级新区中，西南地区占2/3，但重庆的两江新区与贵州的贵安新区，在产业与人口等方面的集聚效应较为强劲，成为推动区域经济发展的重要增长极。

（二）经济发展质量和结构欠佳影响对外开放水平

西部地区经济社会在“量”的发展取得一定程度提升，但是在“质”的发展仍存在诸多结构性问题。比如，2019年西部地区城镇化水平相对较低，仅为54.1%，明显低于东部地区的68.5%，也低于全国平均水平60.6%。西部地区低城镇化水平，一般伴随着突出的城乡二元结构矛盾，再加上城乡融合体制机制尚不完善，难以有效发挥西部区域性中心城市的辐射效应。同时，考虑到西部地区的地缘辽阔、城市分散、人口稀疏、技术短板等特点，严重阻碍了经济发展规模效应的有效发挥，以及难以短期内形成广阔的市场效应。以创新要素为例，西部地区的创新发展能力相对偏低。据统计，西部地区专利授权量占全国比重呈现下降趋势，由2000年的13.22%下降至2018年的11.95%。这既不利于传统产业的转型升级，也不利于新兴产业的创新发展，甚至不利于新模式、新业态、新动能的培育与发展，也难以形成现代化产业体系。同时，交通硬件设施、信息软件配套以及现代物流服务体系等建设“短板”依旧突出，园区建设与功能配套不足，产业转移承接能力有限与外部资金集聚效应不足，推进西部经济社会高质量发展面临重重困难。以上因素均是直接或间接制约西部大开放的广度、深度与强度。

（三）西部地区在“一带一路”中的参与程度仍然较低

西部大开发战略的实施对西部地区对外开放水平的提升起到了有效促进作用，但与东中部地区相比仍有很大差距。从实际利用外资来看，西部地区呈现先上升后下降的趋势，尤其是自2014年以后，实际利用外资占全国比重由24.53%降至2019年的17.57%；与东中部地区的差距持续扩大，截至2019年中西部地区规模相差583.47亿美元，东西部地区规模相差1 060.9亿美元。从进出口贸易来看，2018年西部地区的进出口贸易占全国比重仅为7.98%，虽然超过中部地区的7.81%，但远低于东部地区的84.20%。尤其是自2015年以来，西部地区始终处于净进口状态，出口导向型经济偏弱，仍以内向型经济为主，参与“一带一路”的国际区域贸易合作的能力有限。主要存在三个方面原因：一是西部地区的产品结构相对单一、贸易主体明显不足，难以形成外贸产业的集群化发展，甚至会影响产业结构的转型升级、市场规模的形成与扩大。二是良好的营商环境和投资软硬基础设施建设的不足，导致西部地区吸引外资与技术的能力有限。三是自贸区、保税区等对外开放平台的建设不足，引发西部地区与“一带一路”周边国家与地区的合作对接效率低下、辐射能力偏弱。

（四）互联互通国际开放大通道仍然比较落后

西部地区参与“一带一路”建设的国际开放大通道尚未全面形成，与沿边国家和地区的合作对接效率相对较低，仍然存在互联互通的基础设施建设相对滞后的“短板”。一是西部大开放的对外合作平台、区域贸易口岸等建设相对落后，如自贸区、保税区等平台建设不足，在一定程度上限制了西部地区和“一带一路”沿边国家与地区的贸易合作。二是尚未形成畅通的物流体系、跨境邮递体系，如中欧、中亚等国际班列枢纽建设不足、组织运营模式不完善，存在物流周转时间长、运输成本高的问题，导致多国、多式联运效率低下与质量不高，降低了贸易便利程度。三是与沿边国家的开放合作有待提升。由于与中国接壤的沿边国家均为欠发达国家，市场发展空间也存在局限性，使得西部沿边地区成为东中部经济发达地区与沿边国家或地区进行贸易往来的重要枢纽或通道，尚未有效发挥沿边区位优势；同时，由于沿边地区的城镇化建设较低，生产要素集聚能力、利用效率不强，尚未有效发挥中心城市的经济辐射带动能力以及承接东中部地区的产业转移，也尚未形成与沿线国家的资源共享、优势互补的区域性特色产业集聚区。

四、新时代推进形成西部大开放新格局的战略举措

新时代推进西部大开发形成新格局，关键在于将西部大开放置于突出位置，从思想观念、基础设施、规则标准、营商环境等方面入手，积极参与全球价值链的国际分工，发展更高层次的外向型经济，打造陆海内外联动和东西双向互济的高水平开放新格局。

（一）深化改革创新，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍

要素充分自由流动、高效配置是提高经济效率、促进地区经济发展的基本前提，也是推动经济发展高质量发展的关键。[9]西部地区贫穷落后根源在于交通不便、信息闭塞、环境封闭、要素梗阻，这就要做好人畅其行、物畅其流的大文章。要结合西部地区的发展实际，深化要素市场化配置改革，推进人力、资本、技术、数据等要素自主有序流动；同时，健全要素市场运行机制，完善要素价格市场化定价机制，从而提升要素流动、配置效率，进一步激发市场活力与全社会创造力。一是建立统一规范、协调衔接的人力资源市场；二是强化金融服务实体经济发展的有效供给；三是健全科技创新成果转化与产权制度以及科技创新资源配置方式；四是加快培育数据要素市场，推进数据共享、数据整合、安全保护等制度建设；五是健全要素市场的市场化定价、定酬机制，加强要素价格的监督管理；同时，深化政府“放管服”改革，正确处理有效市场与有为政府的关系，强化公平、公正、自由的竞争政策的基础性地位，既要打破人为性的行政垄断，也要防范自然性的市场垄断。[10]

（二）强化通道建设，积极参与和融入“一带一路”建设

随着“一带一路”建设的深层次推进，西部地区逐渐从对外开放的“后援阵地”转变为“前沿阵地”。推进西部大开发形成新格局就是需要构建连接“一带”和“一路”、协同衔接长江经济带的陆海联动新通道。西部地区凭借沿海、沿江、沿边、沿交通干线区位优势，应在互联互通、便利通关、品牌塑造、通道经济等四个方面下功夫，推动西部陆海新通道高质量发展。一推进西部地区互联互通建设，对接国家交通建设规划，优化通道路网结构，打通大动脉，畅通微循环。二是推进海关“放管服”改革，加快跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的“智慧口岸”建设，完善信息共享、口岸协作、结果互认机制建设，进一步提升通关效率。三是构建西部陆海新通道国际多式联运规则体系，尽快实现品牌、规则、运作、运价的统一，塑造与培育具有竞争力、影响力的国际多式联运示范品牌。四是共同开拓国际市场、承接产业转移，做大陆港经济、港口经济、空港经济和口岸经济等通道经济，完善跨境投融资等多层次金融市场体系。

（三）加强内外联动，发挥各类战略合作平台的驱动器作用

与东部地区相比，西部地区的各类合作平台建设和作用发挥还较薄弱，对于区域经济增长的驱动作用力度不足。因此，要瞄准未来的产业发展方向，充分发挥重大合作平台的驱动器作用，积极争取更多的国家战略合作平台落户西部。以问题为导向，深化体制机制改革，打造高品质的区域经济合作平台，高质量建设自由贸易试验区、边（跨）境经济合作区等功能平台，构建内陆和沿边多层次开放体系，赋予一系列先行先试和倾斜性政策。通过战略合作平台的纽带效应，推动与东南亚、南亚、中东、非洲、中亚、中东欧等全球新兴市场不断深化经贸投资及产业务实合作，不断提升我国在全球和区域经济分工体系中的地位和影响力。同时，也要加强国内东中西部地区、国家区域协同发展战略地区之间的互动合作，积极对接长三角、京津冀、粤港澳、黄河流域等区域性发展战略，推动西部大开放的区域协同、高质量发展；将东部沿海地区的功能平台延展到西部地区，或通过共建利益共享机制，联合打造新的内外联动合作平台。

（四）优化营商环境，打造新时代对外经济的开放新高地

营商环境是集聚资源、盘活要素、促进发展的重要基础，但是西部地区的发展环境仍然较为狭隘、单薄。随着科技红利消退和要素报酬递减，世界各国以及国内地区均在积极打造稳定公平透明、法治化、可预期的营商环境，以便吸引资本、人才等要素流入本区域，进而形成经济集聚效应的可持续发展。对于西部地区来说，改善与优化营商环境是当前工作的重中之重。推动西部大开放的发展新格局，需要借鉴国际国内的通行做法和先进经验，重点着力优化营商软环境的建设，通过制度供给侧的改革和赋权，改善政府治理体制和管理方式，提供更加包容性、开放性的市场准入与监管；大力培植法制文化与诚信文化，健全与完善法治经济与信用经济，强化规则意识与契约精神，构建更加公平、公正的市场信用体系，尤其是强化政务诚信和社会信用，进而打造一流的营商环境，积极吸引国内外资金、技术、人才流入西部地区，打造新时代的开放高地。只有这样，才能更好地盘活、集聚各类特色禀赋与要素资源，更多地引进和承接促进经济发展的优势产业，在改革、开放和创新中不断地形成新优势、培育新动能，进一步实现更大范围、更深层次、更高水平的市场大循环。[11]

注释

[1]《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，《人民日报》2020年5月18日。

[2]吴涧生：《“一带一路”战略的几个问题思考》,《中国发展观察》2015年第6期。

[3]郑长德：《“五个发展”理念与民族地区经济社会全面发展研究》，《民族学刊》2017年第8期。

[4]郑长德：《开放带动:“一带一路”建设与西部地区的经济发展》，《南开学报（哲学社会科学版）》2017年第3期。

[5]李善同：《促进西部地区在国内国际双循环中实现“双高”发展》，《中国区域经济50人论坛》2020年7月19日。

[6]张涵：《西部大开发需要形成高质量发展新格局》，《中国国情国力》2020年第8期。

[7]范恒山、肖金成等：《西部大开发：新时期 新格局》,《区域经济评论》2020年第5期。

[8]高云虹、张彦淑等：《西部大开发20年：西北地区与西南地区的对比》，《区域经济评论》2020年第5期。

[9]汪洪涛、郭峰：《建设现代化经济体系有赖于科技创新资源服务平台体制机制的创新》,《上海商学院学报》2019年第20期。

[10]陈彦斌：《深化要素市场化配置改革》,《中国金融》2020年第9期。

[11]毛同辉：《四个维度优化营商环境赋能西部大开发战略实施》,《经济日报》2020年10月4日。