改革开放以来我国市场经济法治建设的进步———以企业退出机制法治化建设为视角

张玉海

改革开放四十余年来，我国市场经济建设无疑取得了重大成绩。而市场经济天然是法治经济。“法律制度是经济持续发展的基础，破产法不仅涉及‘退出的障碍’（barrier to exit），也同时涉及企业家重新进入的障碍，是加强产权保护、鼓励社会创新和企业家精神的制度基础，对社会经济发展具有重要的意义。”①“《加强破产法实施 依法促进市场出清》课题组”:《加强破产法实施依法促进市场出清》第4页。因此，某种程度上可以将我国改革开放以来企业破产法的演变历史看作我国市场主体退出机制法治化建设的历史。在这个过程中，中国共产党的领导无疑具有举足轻重的作用。正如时任人大法律委员会副主任委员胡康生所指出的:中国共产党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。党对国家和社会的领导的重要方式便在于，党制定大政方针，提出立法建议，然后通过人大法定程序上升为国家意志。立法工作须服从并服务于党和国家工作的大局。②参见胡康生:《加强立法工作 推进依法治国———人大工作50年》，《人民日报》2004年09月23日第九版。

一、党领导下的改革开放与企业破产法的变迁

我国历史上第一部以“破产”命名的法律实为清末的《破产律》。在1949年新中国建立后，因我国经济建设转向计划经济，因此并无“市场主体退出”之需，自然不存在企业破产法的社会实践基础。正是中共第十一届三中全会作出把工作重点转移到社会主义现代化建设上并实施改革开放的战略决策后，中国特色的社会主义市场经济体制建设才进入人们的视野，在此过程中，破产法始被人提及。③参见徐阳光:《改革开放40周年与破产法栉风沐雨30载》，来源:https://www.sohu.com/a/257308412_689962，最后访问日期2020年8月19日。自此，我国破产法立法再次启程。

改革开放以来我国第一部破产法是1986年12月2日通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《企业破产法（试行）》），此后于2006年对其进行了全新的修订颁行了新的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“企业破产法”）。就此，不妨将我国改革开放以来的破产法立法分为《企业破产法（试行）》颁布前、《企业破产法（试行）》颁行后、《企业破产法》颁行前与《企业破产法》颁行后三个阶段。

《企业破产法（试行）》颁布前我国并无统一的破产立法。后国务院选择在武汉、沈阳和重庆等地开始了破产制度的试点工作，以积累经验。为此，沈阳市政府于1985年2月9日出台了《关于城市集体工业企业破产倒闭处理试行规定》，同年8月3日，市政府向市防爆器材厂、市五金铸造厂、市第三农机厂发出了“破产警戒通告”，在国内外产生了较大影响。同年，重庆市政府部署由市属江北新政府颁布了一份《企业破产暂行条例》。这些试点起到了破产“启蒙”的作用，也为今后的破产法立法积累了一定经验。

1986年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议最终表决通过了《企业破产法（试行）》，标志着我国统一的企业破产法律制度正式建立。不过，需注意的是，因企业破产涉及面广，当时诸多配套制度建设不完善，因此该法罕见的在附则中规定“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行，试行的具体部署和步骤由国务院规定。”而全民所有制工业企业法于1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议才表决通过。

《企业破产法（试行）》仅有6章43条，在内容上存在较多不足，理念也具有鲜明的时代烙印，难以全面回应实践需求。如该法第2条规定“本法适用于全民所有制企业。”为此，1991年4月9日第七届全国人大在《中华人民共和国民事诉讼法》第二编中专设第十九章“企业法人破产还债程序”，适用于全民所有制企业以外的具有法人资格的其他企业的破产案件。后最高人民法院先后于1991年、1992年颁布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》与《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》两份司法解释。前者于2002年被《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）替代。在此期间国务院先后于1994年、1997年发布了《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）与《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号），重点就职工安置问题进行了部署。

由于作为基础的《企业破产法（试行）》受制于立法时的时代局限，无论是在内容上还是理念上均与现代破产法理念有较大差异，也难以有效回应快速发展中的市场经济实践。因此，自1994年3月，全国人大财经委员会便根据八届全国人大常委会立法规划的要求着手组织新破产法的起草工作。但由于种种原因，新的企业破产法直到2006年才得以通过。

历经二十余年的积淀，整体上各界对《企业破产法》的评价均比较积极。如学者指出:《破产法》从立法体例、结构到内容，都堪称一部充分反映世界破产法最新理念的为市场经济量身定做的先进破产法。一位资深的香港执业律师认为，从形式上看，该法的先进性超过市场经济法制更发达的香港的破产法立法。①参见李曙光、王佐发:中国〈破产法〉实施三年的实证分析（一）——立法预期与司法实践的差距及其解决路径，《中国政法大学学报》2011年第2期。不过，该部破产法在立法的过程中也留有不少遗憾，如在草案中曾加入了个人破产的内容，但因争议太大最后正式颁行的《企业破产法》将这部分内容去掉了。这也导致了我国仅有“半部”破产法，而其局限性在当今时代体现的越来越明显。

二、我国破产法发展变迁中的重要理论和实践问题

为更好地反映我国企业破产法的演变，下文从审判的专业化建设、破产管理人制度的完善、破产重整制度的完善三个方面予以进一步呈现。党的领导对这些具体破产法律制度的完善同样发挥着重要作用。以审判专业化建设为例，对此具有重要指导、规范作用的《全国法院破产审判工作会议纪要》，便是最高人民法院为落实党的十九大报告提出的贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的要求，紧紧围绕高质量发展这条主线，服务和保障供给侧结构性改革，充分发挥人民法院破产审判工作在完善社会主义市场经济主体拯救和退出机制中的积极作用，为决胜全面建成小康社会提供更加有力的司法保障，而出台的。

（一）破产审判的专业化建设

根据最高人民法院2018年3月4日印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号），加强破产审判专业化建设的着力点主要在于:审判机构专业化、审判队伍专业化、审判程序规范化、裁判规则标准化、绩效考评科学化。以下就规则构建与组织建设两方面作一介绍评析。

在规则构建方面，自1986年《企业破产法（试行）》颁布以来，截止到现在最高人民法院单独或与最高人民检察院联合颁布或印发司法解释15件、司法解释性质文件46件、两高工作文件7件，共计68件。上述规则涵盖了自管理人指定与报酬确定、破产原因与破产财产之认定到破产案件立案受理、强制清算与破产案件类型划分、强制清算与破产案件信息业务标准等破产审判相关的各个方面，在企业破产法之外构筑起了较为全面、细致的规则体系，有力保障了我国破产司法实践的开展。

除上述最高人民法院层面的规则构建外，我国地方高级人民法院或中级人民法院也纷纷结合自身实践情况发布了各具特色的规程，有效补充了我国立法、司法解释的滞后与空白。典型如深圳市中级人民法院，作为我国较早开展破产审判活动的法院，其先后发布了诸如《深圳市中级人民法院破产案件管理援助资金管理和使用办法》《深圳市中级人民法院破产案件管理人分级管理办法》《深圳市中级人民法院破产案件立案规程》《深圳市中级人民法院破产案件审理规程》等共计9件地方性办法或规程。此外，在我国实践中扮演重要角色的“府院联动”机制是由浙江省内法院创造的。

在组织建设方面，较具代表性的成果应属“清算与破产审判庭”在全国范围内的普遍设立。“近年来，人民法院整体上面临‘案多人少’困境。很多法院都将有限的审判力量全部投入到普通案件审判中，未建立专门的破产审判组织。所以在破产工作中就形成了‘由于没有专门的审判组织，所以法院不愿或不会处理破产案件；由于不处理破产案件，就更不需要专门的破产审判组织’的不良循环。”①杜万华:《依法处置“僵尸企业”开创破产审判工作新局面》，《人民法院报》2016年3月28日第002版。最高人民法院虽然早在2014年11月26日就下发了《关于在部分人民法院开展破产案件审理方式改革试点工作的通知》。但截至2015年底，“只有广东深圳中院、浙江温州中院等少数地方法院成立了专门的企业清算与破产审判庭。实践证明，设立专门审判庭的法院，处理企业清算和破产事务的积极性高、效果好。专门审判庭是企业清算和破产审判工作专业化、常态化的重要保障，也有助于破产审判队伍的专业化建设。”②杜万华:《依法处置“僵尸企业”开创破产审判工作新局面》，《人民法院报》2016年3月28日第002版。为此，最高人民法院于2016年6月21日下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》（以下简称《工作方案》），对在中级人民法院设立清算与破产审判庭的总体思路、设立范围、职能范围、案件管辖、人员配备、配套措施等进行了全面规定。受此影响，到2017年11月全国专业化清算和破产审判庭的数量从2015年的5个增加到90个，③参见贺小荣:《建设适应现代化经济体系的破产法治》，《人民法院报》2017年11月15日第007版。而到2018年1月则增加到了97个，④参见杜万华:《当前破产审判工作必须重点把握的十个问题》，《人民法院报》2018年4月4日第005版。其中包括3家高级法院、63家中级法院、31家基层法院。⑤参见周强:《坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导加强破产审判工作促进经济高质量发展》，《人民司法·应用》2018年第1期。

组织建设方面的另一项代表性成果当属“全国企业破产重整案件信息综合平台”的正式开通，实现了破产案件一站式网上业务协同服务。自2016年8月1日正式开通，“截至2017年12月21日，网站访问量达1.08亿人次，公开文书19463篇，法官平台案件总量达19380件，指定管理人数量6071个，管理人成员16681人。2017年以来，利用网络资源召开网络债权人会议24场，涉及债权人19896人次，涉及债权金额达1250余亿元，有效节约破产程序费用，加快破产审理进程。”①周强:坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导加强破产审判工作促进经济高质量发展，《人民司法·应用》2018年第1期。

（二）破产管理人制度的完善

1.从清算组到管理人

1986年《企业破产法（试行）》第24条规定:人民法院应当自宣告企业破产之日起15日内成立清算组，接管破产企业。对此，1991年最高法院通过的“法经发[1991]35号”意见进一步规定:成立清算组以前，应由人民法院商同级人民政府从企业上级主管部门人员、政府相关部分人员和专业人员中以公函的形式指定清算组成员，清算组组长由人民法院指定。2002年的法释[2002]23号第48条继承了上述规则，规定清算组成员可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构以及会计、律师中产生，也可以从政府财政、工商管理、计委、经委、审计、税务、物价、劳动、社会保险、土地管理、国有资产管理、人事等部门中指定。

由于破产清算工作具有道德风险大、专业性强、工作量大、期限长等特点，清算组制度在司法实践中暴露出诸多问题。如:（1）清算组成员多来自政府官员，不具备破产专业知识，且往往不能摆脱本职工作的束缚，致使清算组组织松散；（2）清算组的体制及人员构成决定了清算组的行政色彩浓厚，使清算组工作受制于地方政府，缺少独立性和中立性；（3）政府机构委派的清算组成员没有额外报酬，只是作为国家机关的正式在编人员领取固定工资，导致清算组成员缺乏有效激励，清算效率低下；（4）清算组的议事规则及决策主体不清，清算组及其成员的法律责任无法有效追究，法院难以有效地监督与制约。②参见许德风:《破产法论———解释和功能比较的视角》，北京大学出版社2015年版，第252—253页；王欣新:《破产法》，中国人民大学出版社2011年版，第66—67页。

2006年《企业破产法》为了减少破产审判中的行政干预，创建了市场化的管理人制度。不过，由于在立法过程中有人提出，“管理人在企业的重整和解，破产清算程序中，要负责处理大量复杂事务……特别是国有企业的破产，涉及国有资产处置、职工安置等复杂问题，需要由政府有关部门、机构的人员组成的清算组担任管理人”①许德风:《破产法论——解释和功能比较的视角》，北京大学出版社2015年版，第253页。，故而，《企业破产法》并没有彻底废除清算组，在司法实践中尤其是上市公司重整中，清算组仍在相当程度上被采用。

由于《企业破产法》仅对管理人的任职资格、职责及选任等进行了较为原则性的规定。为了进一步完善管理人制度，最高法院于2007年先后发布了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》与《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》，就管理人的管理、选任、更换及报酬确定等内容进行了详细规定。此外，一些地方法院面对实践中的困局，也进行了有益探索，如深圳中院针对破产管理人的精细化管理发布了《深圳市中级人民法院破产案件管理人分级管理办法》，针对无产可破案件中管理人报酬的收取问题发布了《深圳市中级人民法院破产案件管理人援助资金管理和使用办法》。江苏、浙江等地的法院，也都出台了类似的规定。

2.破产管理人制度的基本内容

（1）破产管理人的任职资格。管理人资格主要包含积极资格与消极资格两个方面。对于前者，我国立法未作明确规定，实践中各地法院在编制管理人名册时多参考相关机构的既往业绩、执业人数等要素加以确定。而对于消极资格，《企业破产法》第24条规定，有下列情形之一的，不得担任管理人:因故意犯罪受过刑事处罚；曾被吊销相关专业执业证书；与本案有利害关系；人民法院认为不宜担任管理人的其他情形。此处“与本案有利害关系”，最高人民法院在《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第23条中作了进一步明确。

（2）破产管理人选任。有学者指出，在制定管理人的具体指定办法时，要考虑多种目标的实现:其一，保持管理人市场的开放性，不能形成垄断机制；其二，培养长期性、专业化的高质量管理人队伍，要使专业化的中介机构经常有案可办；其三，在制度设计上，不能给法官任意指定管理人的过大权力，以防腐败。不过，市场的开放性、业务的专业性与指定权力的分散化和随机化，这几者之间客观上存在一定的冲突，难以完全实现。①王欣新:《破产法》，中国人民大学出版社2011年版，第81页。基于上述考量，结合我国管理人制度的历史、现状和各类破产案件的具体情况，最高法院在《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》中设计了三种管理人选任方式，即采取随机方式、竞争方式、接受推荐。

随机方式可有效避免指定管理人环节中法官任意裁量权力过大而可能产生的种种不利影响。因此，人民法院一般应按照管理人名册所列名单采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人。考虑到采取轮候、抽签、摇号等随机方式指定管理人可能存在无法确保随机指定的管理人成为最有资格、最适宜处理某一案件管理人的缺陷。最高法院又设置了竞争方式选任管理人。对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构或者在全国范围有重大影响、法律关系复杂、债务人财产分散的企业破产案件，人民法院可以采取公告的方式，邀请编入各地人民法院管理人名册中的社会中介机构参与竞争，从参与竞争的社会中介机构中指定管理人。此外，对于经过行政清理、清算的商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产案件，人民法院除可以按照成立清算组的方式指定管理人外，也可以在金融监督管理机构推荐的已编入管理人名册的社会中介机构中指定管理人。

（3）破产管理人的职责与义务。我国现行《企业破产法》对管理人的职责作了专章规定。此外，有关司法解释对此也有所涉及，如《破产法司法解释（二）》便在管理人申请法院对债务人财产进行保全、行使破产撤销权、取回权等方面进行了规定。综合立法和司法解释相关规定，管理人的职责主要有以下各项:全面接管破产企业；保管和清理与破产企业有关的财产；为清算目的，继续破产企业的营业；经人民法院许可，可以聘用必要的工作人员；决定解除或者继续履行破产宣告时尚未履行的合同；请求召开债权人会议，列席债权人会议并接受债权人会议的监督；对破产财产进行估价、处理、变价和分配；申请终结破产程序，办理破产企业的注销登记。

按照我国《企业破产法》的规定，管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务。管理人没有正当理由不得辞去职务。管理人辞去职务应当经人民法院许可。此外，管理人还应接受债权人会议、债权人委员会以及债权人等的监督。

（4）破产管理人的报酬。根据《企业破产法》规定，管理人履行企业破产法规定的职责，有权获得相应报酬。管理人报酬由审理企业破产案件的人民法院依据《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》。人民法院应根据债务人最终清偿的财产价值总额，分段确定管理人报酬。此外，为保障无产可破案件中管理人能够正常履职，不少地区法院积极争取财政部门支持，或采取从其他破产案件管理人报酬中提取一定比例等方式，推动设立了破产费用保障资金，建立起破产费用保障长效机制。

（5）破产管理人的管理。近年来，为加强对管理人的管理和约束，维护管理人的合法权益，逐步形成规范、稳定和自律的行业组织，不少地区的人民法院积极支持、引导、推动本辖区范围内管理人名册中的社会中介机构、个人成立管理人协会。

（三）破产重整制度的完善

1.破产重整制度的建立

我国《企业破产法（试行）》受限于当时的历史背景规定了和解整顿为一体的破产挽救制度。对于《企业破产法（试行）》下整顿制度的缺陷，有学者指出:其一，和解整顿制度与企业所有制形式密切相关，国有企业的整顿须由上述主管部门负责，且与和解程序同时产生、相互继存，不能独立存在。其二，政府行政管理机关参与企业整顿，使整顿成为政府行政管理和经营企业的合法途径，带有计划经济的鲜明特色；其三，忽视人民法院的主导作用，对于国有企业的非自愿破产案件，由该企业的上级主管部门决定是否申请对企业进行整顿，法院只能被动“等待”，在政府职能部门提出整顿申请后，人民法院又“消极地”同意。①蔡晓玲:《我国企业重整法律制度初探》，《法学家》2001年第6期。

由于整顿制度在本质上是由政府主导的行政整顿，已不适应市场经济防范企业破产之需要。故新破产法以各国公认预防破产最为有力的重整制度取而代之，专门设置第八章“重整”以解决债务人的挽救问题。①王欣新:《破产法》，中国人民大学出版社2011年版，第245页。

虽然《企业破产法》就破产重整的申请、重整期间、重整的制定与批准、重整计划的执行等内容进行相对完备的规定。但相较于域外立法，我国立法在制度设置上仍显粗糙，难以完全满足司法实践的需求，存在立法供给不足的问题，典型如关联企业的合并重整、预重整等。实践中，面对此类问题，只能依赖于个案探索。不过，最高法院也在其权限范围之内提供了部分规则指引，如最高人民法院于2012年10月29日印发了《关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》。该纪要就上市公司破产重整中的如下问题提供了原则性指引:上市公司破产重整案件的审理原则与管辖、破产重整的申请及审查、信息的保密与披露、重整计划草案的制定，以及重整中出资人组的表决等。此外，最高法院正在积极推动破产重整司法解释的制定与出台。

为妥善审理企业重整案件，通过市场化、法治化途径挽救困境企业，最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中对破产重整审判工作提供了更为全面的要求:（1）加强重整企业的识别审查，对于明显不具备重整价值以及拯救可能性的企业，应通过破产清算，果断实现市场出清。（2）对于债权债务关系复杂、债务规模较大，或者涉及上市公司重整的案件，人民法院在审查重整申请时，可以组织申请人、被申请人听证。债权人、出资人、重整投资人等利害关系人经人民法院准许，也可以参加听证。（3）人民法院要加强与管理人或债务人的沟通，引导其分析债务人陷于困境的原因，有针对性地制定重整计划草案，促使企业重新获得盈利能力，提高重整成功率。人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难和问题。（4）人民法院在审查重整计划时，除合法性审查外，还应审查其中的经营方案是否具有可行性。（5）人民法院应当审慎适用企业破产法第87条第2款，不得滥用强制批准权。确需强制批准重整计划草案的，重整计划草案除应当符合企业破产法第87条第2款规定外，如债权人分多组的，还应当至少有一组已经通过重整计划草案，且各表决组中反对者能够获得的清偿利益不低于依照破产清算程序所能获得的利益。（6）因出现国家政策调整、法律修改变化等特殊情况，导致原重整计划无法执行的，债务人或管理人可以申请变更重整计划一次。债权人会议决议同意变更重整计划的，应自决议通过之日起十日内提请人民法院批准。债权人会议决议不同意或者人民法院不批准变更申请的，人民法院经管理人或者利害关系人请求，应当裁定终止重整计划的执行，并宣告债务人破产。（7）人民法院裁定同意变更重整计划的，债务人或者管理人应当在六个月内提出新的重整计划。变更后的重整计划应提交给因重整计划变更而遭受不利影响的债权人组和出资人组进行表决。（8）企业重整后，人民法院要通过加强与政府的沟通协调，帮助重整企业修复信用记录，依法获取税收优惠，以利于重整企业恢复正常生产经营。（9）探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。

2.破产重整制度的司法实践与效果

《企业破产法》实施以来的破产重整案件，虽未见最高法院公布全国性数据，但不少地方省级高院在其年度工作报告中偶有披露，如广东省高级人民法院在其2018年工作报告中披露，在过去的5年中“审结破产案件1392件，审理深圳中华自行车集团公司等重整案148件”①龚稼立:《2018年广东省高级人民法院工作报告》，来源:“广东法院网”，网址:http://www.gdcourts.gov.cn/web/content/40274-？l md m=10753 最后访问日期2018年9月19日。。而根据“2017年浙江法院破产审判工作报告”，“2017年，全省法院共受理破产申请审查案件2006件，法院经审查后正式立案受理破产案件1626件，其中破产清算1587件、破产重整38件、破产和解1件；共审结破产案件722件，其中破产清算641件、破产重整78件、破产和解2件。”①浙江省高级人民法院:《2017年浙江法院破产审判工作报告》，来源:“浙江法院新闻网”，网址:http://www.zjcourt.cn/art/2018/4/16/art_133_13513.ht ml 最后访问日期2018年9月19日。相对于非上市公司破产重整数据的非公开性，上市公司破产重整的信息具有公开性，据统计2007—2016年间，全国共发生50起上市公司破产案件。②参见刘延岭、赵坤成主编:《上市公司重整案例解析》，法律出版社2017年版，第3页。

就破产重整的实施效果而言，有实务界人士以上市公司破产重整为例，将其区分为法律效果与社会效果两个维度。上市公司重整的法律效果主要在于:上市公司法人主体地位得以保留，上市公司的上市资格得以维持，以及上市公司至重整时发生的全部债权、债务关系依法得到彻底解决等。而上市公司重整的社会效果主要有以下几个方面:债权人的债权得以最大限度地保护，出资人权益得以保护，金融生态环境得以改善，社会秩序得到维护，相当部分员工的岗位得以保留，创造了投资机会，增加了税收。③参见刘延岭、赵坤成主编:《上市公司重整案例解析》，法律出版社2017年版，前言部分第6—8页。

相较于上述实务界的积极评价，学界则以批判、怀疑的态度为主。有学者指出，在近年来的司法实践中，尤其是上市公司重整中，行政权的运行偏离了立法初衷，越来越多地“越界”参与到破产重整中，主要体现为:上市公司管理人选任机制的非市场化、重整价值分配的扭曲、强制批准制度的滥用等。④参见丁燕:上市公司重整中行政权运行的偏离与矫正———以45家破产重组之上市公司为研究样本，《法学论坛》2016年第2期。

对于重整立法的预期与现实之间的差距，有学者进一步指出:公司重整制度的主要目标在于保护公司的营运价值，而我国申请重整的上市公司，多属于至少连续三年亏损而面临退市风险的*ST或ST公司，他们中的大多数在此之前已经经过一次或多次庭外重组，这一事实足以让人对其营运价值产生怀疑，实际上重整中更看中的是上市公司的“壳”资源。此外，既有上市公司重整中的管理人运行也背离了立法预期——重整管理人以市场中介机构和职业人员为主导，通过使用其专业知识降低重整谈判中的交易成本。①参见李曙光、王佐发:中国〈破产法〉实施三年的实证分析——立法预期与司法实践的差距及其解决路径，《中国政法大学学报》2011年第2期。在2007—2016年间的50起上市公司重整案件中，采用清算组担任管理人的有38起，占比76%；采用中介机构的只有12起，占比24%。②参见刘延岭、赵坤成主编:《上市公司重整案例解析》，法律出版社2017年版，第9页。

对于这种背离，李曙光教授与王佐发博士将其归结于法律实施的政治经济背景:首先，我国经济体制转型尚未完成，行政力量的偏好以及行政力量对政治经济生活的影响能力在很大程度上塑造了当前破产重整制度的实施模式；其次，在市场发育尚不成熟，行政力量影响社会经济生活方方面面的经济转型时期，重整中涉及的复杂局面市场力量往往难以独立应对，或者根本不存在相关市场，代表市场力量的中介机构或者专业执业者也就没有能力主导重整，难以胜任管理人角色。此外，法律职业人员的素质不高也是一个因素。③参见李曙光、王佐发:中国〈破产法〉实施三年的实证分析———立法预期与司法实践的差距及其解决路径，《中国政法大学学报》2 0 1 1年第2期。

三、代结语:党领导下的我国破产法未来展望

通过前文对我国改革开放40余年来企业破产法制演变史的简单梳理不难发现，在党的领导下，我国企业破产法律制度的建设整体上与我国市场经济发展水平相适应，有力地保障了我国市场经济的发展。对于未来，不难想见，我国企业破产法律制度的建设仍将不断顺应我国不断发展中的市场经济建设。近几年来，我国经济建设中的两大热点无疑是“供给侧改革”与“营商环境”改善，这也为企业破产法律制度建设提出了全新的课题。

2015年底召开的中央经济工作会议提出，“要尽可能多兼并重组、少破产清算”以助力化解过剩产能。2016年中美元首杭州峰会上达成的共识亦强调破产重整、破产和解、破产清算制度和机制对依法解决产能过剩问题的重要性，并就此提出我国将通过继续建立专门的破产审判庭、不断完善破产管理人制度以及运用信息化手段等方式推进破产法的实施，以期加快解决产能过剩问题。

为回应上述政策精神，最高人民法院自2016年起推出了前述一系列重大举措。各地法院还定期、不定期发布典型案例，以起到引导示范效应。

与上述司法审判机关的积极作为相呼应的是各类市场主体的大胆创新，如危困企业投资并购联盟、资产投资促进机构及信息共享平台等不断建立。与此同时，不少地区还不失时机地建立了破产管理人协会，以加强管理人的管理工作，促进管理人机构的健康有序发展。对于改善“营商环境”，近年来习近平主席多次作出重要指示。其中，“办理破产”是世界银行评估商业经营的10个领域之一。根据世界银行《2018年营商环境报告》，中国大陆在这一领域排名第56位。影响我国大陆地区排名进一步提高的因素主要有以下几个方面:“回收率”“时间”“成本”“债权人参与指数”。此外，在上述“权利保护”的考核指标中，破产程序中的权利保护状况也有一定的占比。

“债权人参与指数”的具体评价指标包含以下四个方面:第一，债权人是否可以任命破产管理人，或有权批准或拒绝破产管理人的任命；第二，债权人是否需要批准破产程序过程中债务人的大量资产的出售；第三，个人债权人在破产程序进行中是否有权获得有关债务人财务的信息；第四，个人债权人是否可以反对法院或破产管理人的决议，从而关于批准或拒绝债权人本身或其他债权人对债务人提出的要求。受限于我国《企业破产法》的整体制度构造，我国大陆地区仅在第四项上得分。

对于债权人收回贷款的时间，《营商环境报告》所测量的时间段从公司违约之时开始，直至其拖欠银行的款项部分或全部偿付之时结束。各方可能采取的拖延战术，比如提出拖延时间的申诉或延期申请等，均考虑在内。因此，符合破产受理要件的案件及早进入破产程序有利于缩短债权人收回贷款的时间。因而我国有必要进一步加强破产理念的宣传工作，塑造有利于破产审判工作的社会环境，进一步便利破产案件的申请与受理，切实解决破产案件“立案难”问题。

而影响诉讼成本占债务人不动产价值百分比的因素，包括法庭费用和政府税费、破产管理费、拍卖费、评估费和律师费以及其他一切费用和成本。“回收率”则按债权人通过重组、清算或债务执行（抵押物没收或破产）等法律行动收回的债务占债务额的百分比来记录。

最高法院于2018年颁布的《全国法院破产审判工作会议纪要》虽对上述问题多有涉及，但受限于“纪要”的效力层次，其目标将难以完全实现。因此，应在时机成熟时有针对性地推动我国《企业破产法》的修订、完善。