农村危房改造效果及建议

□文/ 李晓宁

（首都经济贸易大学 北京）

［提要］ 农村危房改造是国家为解决农村贫困人群居住安全问题而实施的一项精准扶贫政策。政策实施以来，国家财政投入大量专项资金帮助解决贫困农民的住房安全问题，保障人民群众的人身安全。但是，由于政策实施范围广、农户住房情况复杂、执行机构能力参差不齐等原因，实施过程中也存在一些问题。本文通过查找相关资料对河北省张家口市阳原县农村危房改造政策进行梳理，分析政策内容的变迁和实施效果，以及农村群众对农村危房改造的认识和理解，对存在的各种问题进行梳理，并提出相应的改进建议。

一、文献综述

农村危房改造政策是国家精准扶贫政策体系中的一个重要组成部分。从2013年在全国开始实施以来，国家财政投入了大量专项资金，解决了很多农村贫困人群的安全住房问题，为脱贫攻坚做出了重要贡献。但是，在农村危房改造政策实施过程中也出现了各种各样需要解决的问题。洪兴旺（2018）指出农村危房改造政策在实施过程中存在以下问题：集中供养五保户、不符合条件对象、有房产和车的对象、未被认定为C 级或D 级的农村贫困人群违规享受危房改造补助；享受了危房改造补助但未维修新建、旧房未拆除、建在政策范围外；危房改造建设超面积；套取危房改造资金；兜底保障不规范；等等。郭翔宇、赵静、李红（2018）指出在农村危房改造现在的补助标准下，被列为危房改造的贫困户实现住房安全得到保障的目标要以自身有资金自筹能力为前提和基础，但是对于符合危房改造补助标准的农村贫困群众来说，他们在自筹资金方面的能力有限或者根本没有自筹能力。对于农村危房改造工作在实施过程中出现的各种问题，学术界已经有了一些解释。从政策的执行方面来看，周瑛鸿（2015）指出政策内容宣传不够广泛，政策知晓率不高，并且存在因为乡镇危房改造相关工作人员虽然知道可以获得危房改造补助的条件，但是他们对村里的人包括危房改造的申请对象不怎么熟悉，所以会出现个别村干部就趁机将自己的亲朋好友或者是不符合标准的农户列为危房改造补助对象的现象。从危房改造资金使用及管理方面来看，祝令云（2017）指出农村危房改造这一惠民政策没有被广大农民熟知，许多村民仍然停留在由村干部分配的认知程度，对具体的申请流程和标准更加不清楚，因此对于村干部在危房改造工作中的违规行为也无从监督。因此，如何将一项好的政策真正落实到位，还值得深入研究探讨。

减贫与发展可以作为反映社会进步的一面镜子。农村危房改造政策是指对农村贫困家庭因无力修缮而导致住房发生危险的情形，由政府提供资助帮助贫困家庭摆脱住房危险的公共政策。在危房改造补助对象上，农村危房改造的补助对象是根据住房和城乡建设部《农村危险房屋鉴定技术导则（试行）》鉴定的D 级或C 级贫困户。在危房改造原则方面，农村危房改造工作实施的过程中执行优先帮助住房最危险、经济最贫困、解决最基本的住房安全问题，采用就近、就地翻建重建改造方式的“三最两就”原则。在危房改造补助资金方面，农村危房改造的资金属于财政专项资金范畴，要求专项管理、专账核算、专款专用。农村危房改造是一项惠民工程，使农村困难群众搬出了危旧的老房，搬进了新房，居住条件得以改善。

二、阳原县农村危房改造政策内容及其实施效果

阳原县是一个国家扶贫工作的重点县，危房改造工作从2009年开始，涉及全县14 个乡镇30 户农村贫困残疾人危房户和无房户的危房改造。

（一）危房改造的基本原则。2010～2017年阳原县农村危房改造政策的实施以科学规划、统筹协调；政府引导、群众自愿；重点突出、质量为先；阳光操作、规范管理为基本原则。阳原县的农村危房改造政策具有一致性，基本原则在总体上没有变化，但是随着政策的推进，在政策执行过程中，涌现了新的问题与要求，基本原则的内容也与时俱进地变得更加丰富和完善。如在2016年，增加了坚持“公开、公平、公正”的原则，同时在该项原则中提及农村危房改造任务的补助对象确定的标准及程序、补助资金标准、改造的建设方式、档案管理、监督检查制度等。

（二）农村危房改造的目标任务。根据各乡镇人口总数、经济状况和危房总数，将危房改造任务分解到各乡镇，并且规定全年各乡镇要确定几个农村危房改造试点村，按照要求完成农村危房改造任务。如2013年阳原县农村危房改造第一次提出了建筑节能示范户，并规定每个建筑节能示范户要采用的建筑节能技术措施。各乡镇2013年的具体危房改造任务分配见表1。（表1）

自2010年，阳原县农村危房改造不仅面向农村贫困残疾人之后，阳原县的农村危房改造总任务数在2013年达到了第一个小高峰，并且在危房改造的过程中，在一些村里开始了建设建筑节能示范户。在2017年，阳原县的农村危房改造任务数是历年最高，一共有5，267 户，2018～2019 阳原县农村危房改造的任务数仅有574 户。从2009年阳原县开始农村危房改造之后，每年省、市下达的总任务数都有增长，这体现了政府对于阳原县农村危房改造的支持。

（三）危房改造的补助对象及标准。2009年，阳原县农村危房改造的补助对象是全县14 个乡镇农村贫困残疾人危房户和无房户。2011～2012年，阳原县农村危房改造的改造补助对象重点是居住在危房并且有本村农村户口的低保户、贫困残疾人家庭、分散供养五保户和其他农村贫困户，并且规定按照“三最”合理确定补助对象。2013～2015年农村危房改造补助重点对象增加了居住在危房中的优抚对象家庭，即优抚户。2016年增加了居住在危险房屋并且拥有本村农村户口的建档立卡贫困户和农村分散供养特困人员。2017年阳原县危房改造补助的对象确定为包括低保户、农村分散供养特困人员、精准识别建档立卡贫困户和贫困残疾人家庭“四类”人群。阳原县农村危房改造的补助对象不断精确，这使真正的农村贫困群众有机会获得政府的补助。

农村危房改造政策是由中央和省级财政支持实施，中央财政对农村危房改造补助资金按因素法分配，重点向贫困程度深、危房改造任务重、工作绩效好的地区倾斜，地方财政困难程度、各地四类重点对象危房存量、相关试点工作开展情况和地方工作绩效等指标通常为危房改造的分配因素。表2 是2014～2018年全国危房改造对象平均每户的补助标准、中央财政投入的资金以及计划改造总量。（表2）

（四）危房改造政策实施效果。本文将从以下两个方面来对阳原县农村危房改造的实施效果进行分析。一方面是阳原县农村危房改造自2009年实施以来的改造总户数、补助对象及补助资金标准；另一方面是阳原县人民群众对于农村危房改造这一政策的认识和了解，为此做了相关的问卷调查。

1、很大程度解决了农村困难群众的住房安全问题。自2009年开始进行危房改造到2017年，改造任务为18，597 户并全面完成，解决了很大一部分农村困难群众的住房安全问题。详细数据见表3。（表3）

阳原县农村危房改造的任务目标每年都是不同的，从2013年开始在《阳原县2013年农村危房改造实施方案》中，对危房改造严格区分了新建和维修，并且规定了不同的补助标准，表3 反映了2013～2017年阳原县农村危房改造总户数的变化情况，危房改造的任务每年都有变化，其中2016年的1，000 户为这几年最低的任务数，2017年的任务数达到了最高。同时，每年新建和维修的补助标准呈稳定的上升趋势，随着阳原县危房改造政策的推进，越来越多的农村贫困人群的住房安全问题得到解决。

2、改善了农村困难群众的居住条件。从2015年到2018年，在阳原县的农村危房改造中，新建户数在改造总户数中所占比重总体上呈上升趋势，从2015年的44.8%到2018年的51.39%，上升了6.59 个百分点，2015～2017年新建户数占总改造任务数的比重低于50%，2018年危房改造中新建户数占总改造户数的比重超过50%。与此相反，维修户数占总改造任务数的比重整体上呈下降趋势，2015～2017年维修户数占改造总任务数的比重高于新建户数占改造总任务数的比重，2018年维修户数占总改造任务数的比重为48.61%，低于新建户数占改造任务数比重的51.39%。更多的农村贫困人群可以得到政府补助的资金来新建房屋，这不仅改善了农村贫困人群的居住环境，还有助于村容村貌的改变。总体上，2015～2018年阳原县农村危房改造共新建房屋4，361 户，维修加固4，980 户，新建房屋所占比重总体上呈上升趋势，更多的贫困农民搬出了老旧的危房，住进了新建的房子，农村危房改造政策的实施，不仅解决了农村困难群众的住房安全问题，还改善了他们的居住条件，如表4 所示。（表4）

3、提高了群众满意度，增强了政府公信力。为了了解阳原县农村群众对危房改造的认识和理解，发放了相关的问卷，一共收回109 份，经过筛选一共有95 份是有效问卷，其中有25%的人是危房改造对象。收回的调查问卷中，填写问卷的主要人群集中在东城镇的一些村，包括东城村、七马坊村、果园村等，井儿沟乡的井儿沟村和八马坊村，还有西城镇的西目连村。其中，涉及的人群最低年龄为16 岁，最高年龄是79 岁，男性占33.7%，女性占66.3%。在分析问卷的过程中发现，没有听说过农村危房改造的人主要在50 岁到60 岁之间，对此，即使有些农民没有听说过农村危房改造，也认为改造后的房屋更加安全。阳原县部分农村群众对危房改造的评价见表5。（表5）

农村危房改造政策的实施使相当一部分农村贫困人群的居住安全问题得到了解决，这不仅使危改户享受到了政策带来的福利，同时也让村里的其他农村群众看到了政府对于农村人民的关心和帮助，提高了村民的满意度和幸福感。

三、农村危房改造实施中的问题

（一）政策宣传不到位。农村危房改造政策自2009年开始在阳原县实施，有近十年的时间，然而在问卷调查中，有7%的人没有听说过危房改造，有41%的人是通过村里或者村干部的通知了解到了农村危房改造政策。更多的人是通过听别人说、网络或者电视听说过农村危房改造政策，但是对于具体的补助对象、补贴标准、工程建设等都没有详细的了解。

（二）补助对象偏离最优政策标准。危房改造补助资金按照“以奖代补、先建后补”的方式发放，而且获得危房改造资格的农村困难群体的建房资金除了国家、省市政府、县补贴之外，主要以农民自筹为主。然而，对于居住在危房中，因残致贫、因病致贫、低保户等贫困人员来说，他们自筹资金的能力很小或者可以说是没有。因此，通常因为无力借到危房改造所需的资金而选择放弃对危房进行改造的机会。

（三）改造后的房屋存在质量问题。在对阳原县井儿沟村、东城村、西目连村的部分群众的问卷调查中发现，有28.4%的村民说改造后的房屋存在质量问题，他们认为改造后的房屋存在质量问题是因为偷工减料和监管不到位。一个东城镇千家营的村民说，土窑没有翻新只是在房顶盖上了彩钢，具体没有检查，改完之后房屋存在墙上有缝隙，下雨大时屋内严重进水；同村的另一个村民说，瓦房顶的瓦都被大风刮起来了。有的新建房屋存在下雨天漏雨的现象。

表1 2013年阳原县的农村危房改造任务安排一览表

表2 2014～2018年全国危房改造户均补助标准、中央财政投入资金和计划改造总量一览表

表3 2013～2017年阳原县危房改造总户数和补助标准一览表

表4 2015～2018年阳原县危房改造方式情况一览表

表5 阳原县农村群众代表对危房改造的评价一览表

四、完善农村危房改造的对策建议

（一）加强政策沟通与共识。在农村危房改造政策实施过程中，要坚持公开、公正基本原则。同时，在有危房改造任务的村庄里公示当年危房改造的政策、补助对象、补助标准、实施情况等。相关危房改造工作的村干部要学习了解危房改造政策，并且由他们向危房改造对象介绍有关危房改造工作在推进过程中需要监督、注意的点，使危改户了解改造技术和技术要点，确保新建房屋和维修后房屋的质量。

（二）强化政策实施的监督力度。扶贫政策不能取得良好的效果多数是因为治理的失败。农村危房改造是一项惠民工程，具体的实施过程相对复杂，农村危房改造涉及到村民的配合、政府的审批、施工人员的有效参与等环节，要使危房改造工作能够真正地解决农村最困难人群的住房安全问题，每个环节都需要做到相互支持与配合。在农村危房改造过程中，要树立以人为本的理念，为人民服务，群众的有效参与是危房改造成功的关键。同时，做好政府审核审批工作，相关部门要加强监管，确保危改户是最需要得到帮助的农村贫困户。在施工环节也要加强监督管理力度，防止危房改造户超标建设新房，防止施工人员偷工减料，建设不合安全标准的新房，保证新建房屋的质量。