政府购买公共法律服务存在的问题及解决路径研究

王旭伟，常雪峰

(沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034)

政府购买法律服务是指政府根据特定的方式和程序将部分本应由政府提供和履行的公共法律服务事项委托给具备相应资质和条件的社会机构承担，并由政府根据合同约定支付一定费用的制度。2020年，司法部和财政部联合下发《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》，明确了政府购买法律服务的购买主体和承接主体、购买内容、购买活动实施及指导监督。目前，该项制度的主要环节已经建立起相关机制，但这些机制仍存在一些问题需要解决。建立健全政府购买法律服务机制，对于促进政府依法行政和职能转变，提高公共法律服务供给能力和服务质量、服务效率，激发法律服务业发展活力，更好地满足人民群众工作生活中的法律服务需求具有重要意义。

一、政府购买公共法律服务的理论基础和现实需要

(一)政府购买公共法律服务的理论基础

登哈特在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》中指出，政府的功能是与社会力量团体相互协作，共同解决社区所面临的问题。实践中，政府除了提高自身解决社会问题的能力和水平，还要善于协调社会各方力量，共同寻找社会问题的解决方案。传统理念认为，政府既是公共服务的提供者，又是公共服务的生产者。随着时代变化，这种理念由于社会公众对公共服务的品质需求不断提高、政府财政困难等原因，越来越无法有效地指导政府提供公共服务的实践活动(1)参见许燕：《我国政府购买公共服务的界限分析》，载《河北法学》2015年第11期，第25-33页。。新公共服务理念的提出解决了这一难题。政府在公共服务的提供中不再扮演提供者和生产者的双重身份，而是将公共服务的生产工作转移给了企业和其他社会组织，实现了公共服务产品生产和提供的分离，从而可以为社会公众提供更高品质的公共服务。此外，有限政府理念也为政府购买公共法律服务提供了理论支撑。有限政府理念是指政府在治理过程中以最低限度的人力和资源，最大程度地进行社会治理，在政府购买公共法律服务领域可以体现为政府用最低的成本取得最高的效益(2)参见陈书洁,张汝立：《政府购买服务发展的障碍——一个“嵌入”视角的分析》，载《北京师范大学学报(社会科学版)》2016年第6期，第100-108页。。如此，一方面可以节省政府的财政支出，另一方面能为社会公众提供更专业的法律服务，是法治社会建设中政府职能转变的重要体现。

(二)政府购买公共法律服务的现实需要

实践中，政府很难完全凭借自身的力量完成公共法律服务的供给工作，即便能基本实现公共法律服务的供给，也无法满足社会公众对公共法律服务的高品质需求。公共法律服务作为新时代法治政府的重要职能之一，并不是要求政府完全包办这项任务，在实践中这既不现实也不必要。而通过政府与企业等社会力量签订法律服务购买合同的形式，能够对新时代法治社会建设起到重要作用。

首先，政府购买公共法律服务机制可以有效弥补政府公共法律服务资源供给的不足。政府提供公共法律服务需要花费大量的人力、物力资源，即便如此也很难满足社会公众对法律服务越来越高品质的需求。因此，政府与社会法律职业团体之间签订购买合同可以极大提高法律服务产品供给水平，有效缓解政府公共法律服务供给紧张的问题。其次，在新时代法治社会建设的背景下，越来越需要种类丰富且质量较高的公共法律服务产品。然而，由于政府自身资源有限，很容易产生公共法律服务产品质量水平低、种类单一等问题。这些问题可以通过政府向社会力量购买公共法律服务产品而得以解决。社会中的企业或其他社会组织等相关法律职业群体具有充足的法律人才和技术手段，能够为社会公众提供专业性、创造性的公共法律服务。例如，政府可以向执业律师支付一定费用而购买其劳务，或者购买专业技术建立法律服务产品网络平台等。最后，政府购买公共法律服务机制有利于带动社会力量充分参与新时代法治社会建设。政府购买公共法律服务产品属于调动社会力量参与法治社会建设的具体表现之一，这种形式可以开发潜在的社会力量，调动社会法律职业群体参与建设法治社会的积极性。

二、政府购买公共法律服务的尝试与当前存在的问题

(一)政府购买公共法律服务现状

在立法方面，2020年10月司法部、财政部联合下发的《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》中明确指出，“法律服务购买活动应当严格依照《政府采购法》和《政府购买服务管理办法》等法律法规规章和制度规定组织进行”。这意味着《政府采购法》和《政府购买服务管理办法》已经成为各级政府组织本地区公共法律服务购买活动的主要法律依据。《政府采购法》对政府采购行为中的采购内容、采购程序、预算编制、成果验收等进行了制度化规定；《政府购买服务管理办法》则对购买活动的主体、内容、实施、履行和监督等方面作了规定，以部门规章的形式进一步加强了对政府购买服务活动的管理。

在购买程序上，地方政府按照《政府采购法》和《政府购买服务管理办法》的原则性、指导性规定，并结合本地区的实际情况，制定购买公共法律服务的具体细则。实践中，政府购买公共法律服务的程序主要包括以下步骤。首先由政府制定年度公共法律服务购买目录。政府相关部门提出法律服务购买项目申请，由财政部门进行项目审核并编制预算，最后经过法制部门核准并予以公告。接下来由政府对公共法律服务承接主体进行资格审核。资格审核一般包括两个阶段。第一阶段是对公共法律服务承接主体的初步形式审查，审查内容主要包括承接主体的财务状况、资源和执业经验，并以此为依据列出符合条件的候选者名单；第二阶段是进行竞争性谈判并最终确定承接主体名单，这一阶段需要综合考察承接主体的报价、行业口碑、人才队伍以及从业经验等相关要素；最后是合同的签订和履行。合同双方应当就项目价格、履行地点、履行方式、履行效果和违约责任等合同基本内容进行充分协商，最终达成一致意见。政府向承接主体按照合同约定的支付方式和支付金额支付相应报酬，承接主体则需要按照合同约定做好公共法律服务的相关工作。

政府购买法律服务的监督管理主要包括对政府资金使用情况的监管和对合同履行效果的验收。对政府资金使用情况的监管分为内部监管和外部监管两种形式。内部监管由政府的财政和审计部门负责，是政府监管的主要形式；外部监管主要起到辅助内部监管的功效，比如部分地方政府建立的台账制度，由法律服务提供者记录与政府之间的资金往来，辅助监管政府资金的使用情况。在对合同履行效果的验收方面，政府已经建立了失信惩戒机制和监督检查机制，将承接主体提供公共法律服务行为的信用记录纳入监管体系。此外，有些地方政府引入了第三方评估机制，不仅增强了考核评估的客观性和综合性，而且有益于公共法律服务评估机制的完善。

(二)当前政府购买公共法律服务方面存在的问题

1.政府诚信机制尚不健全

政府购买公共法律服务的机制，主要是政府通过与企业订立契约的形式将本应该由政府履行的职责委托给企业代为完成，并由政府为此支付相应报酬的一项活动。既然是以购买合同的方式架起政府和企业之间协作的桥梁，那么合同双方在履行合同的过程中都应该遵守诚实信用原则。特别是对企业而言，因其本身在合同关系中处于弱势地位，因而政府诚信是其实现合同目的最直接、最根本的保障。但是在实践中，由于居于合同关系强势地位加之政府法治意识尚待加强的原因，在履行公共法律服务购买合同的过程中，政府偶尔会出现不诚信的行为，比如政府在合同中对企业的承诺由于超出其权限范围而导致承诺无效；承诺不具备履行的可能性，最终造成合同无法实现；“新官不理旧账”，后任政府领导对前任领导与企业签订的合同内容不予承认和兑现等。这些基于政府原因的不诚信行为，首先会造成企业无法实现其合同约定的权利，其次必然会导致对政府公信力的破坏，对法治政府以及法治社会建设造成不良的影响(3)参见韩巍：《开放性视野下的政府购买公共服务:现实挑战和理论反思》，载《学习与实践》2016年第6期，第60-67页。。

行政优益权的滥用是当前政府在购买公共法律服务过程中出现不诚信行为的主要原因之一。行政优益权是指政府在行政协议的履行过程中，为了保护国家和社会公共利益而行使的单方面变更、中止和解除合同的一项行政职权。这项特殊的政府权能是民事合同和行政合同的重要区分点之一。行政优益权属于一种政府单独享有的备用性权力，只有在政府认为已经出现了如果继续履行合同将会导致国家和社会公共利益受损的事由才会行使(4)参见李宁：《我国政府购买公共服务的纠纷解决机制及其完善》，载《山东大学学报(哲学社会科学版)》2015年第2期，第113-120页。。由此可见，行政优益权在政府购买公共法律服务合同的履行过程中是一个不确定因素，且这种不确定性主要由政府所掌控，这就意味着这项权力可能会遭到滥用。例如，政府应当为律师所提供的法律援助、法律咨询等工作支付相应的报酬，而这部分报酬具体履行方式为政府以补贴的形式发放。但由于政府对此进行补贴的金额有一定标准限制，一旦律师的工作成本高于这一标准，律师就只能自己承担高出政府补贴金额的这部分费用(5)参见方世荣,付鉴宇：《论法治社会建设中的政府购买公共法律服务》，载《云南社会科学》2021年第3期，第124-133+189页。。出现这种情况无疑会大大降低律师为政府提供法律服务的积极性。

2.购买程序和考核机制不够完善

理论上，政府采购公共法律服务主要通过招标、投标和协商等公平、公开、公正的竞争方式来确定公共法律服务项目的承接主体。但在实践中，政府主要是通过行政命令的方式完成公共法律服务采购工作。虽然表面上采取企业之间公平竞争的模式，但由于本质上政府和企业之间力量差距悬殊，因而整个采购过程基本上由政府主导(6)参见张怡歌：《政府购买公共法律服务的异化与法治化破解》，载《法学杂志》2019年第2期，第133-140页。，是否公平的尺度也完全由政府左右。在法律规制方面，地方政府购买公共法律服务存在地方性法规和规章的缺失，导致政府购买公共法律服务的内容和范围都很难确定，存在购买程序不够规范的现象。

目前针对政府采购公共法律服务的评估机制主要有两种，一种是内部评估机制，另一种是外部评估机制。内部评估主要是由政府财政部门和审计部门负责完成的考核评估，是政府自我监督的一种体现；外部评估主要是指公共法律服务项目的承接主体和社会公众对其实施效果的一种社会反馈。实践中，外部评估主体对公共法律服务的实施情况的反映并不会得到政府方面太多重视，政府的内部评估才是最终的评估考核依据。因此，实践中很难做到对公共法律服务的实施情况进行全面客观的考核评价。

3.公共法律服务承接主体和消费者维权困难

在政府购买公共法律服务的过程中，政府、企业和社会公众三方的权利都有可能受到损害。由于政府在这一法律关系中处于主导地位，因此遭受损害的可能性和危害性都相对较小，并且容易通过各种方式得到弥补，包括通过民事诉讼手段追究企业的违约责任以及动用行政手段对企业进行行政处罚。然而，由于承接主体和社会公众在这一法律关系中处于弱势地位，其遭受到的权利损害较难得到有效的救济和补偿。

一方面，企业或其他社会组织等法律职业群体作为政府购买公共法律服务的承接者，其权利一旦遭到损害难以得到有效的法律救济。目前，公共法律服务承接主体的权利救济方式一般包括自力救济、公力救济和社会救济三种类型。在实践中，公共法律服务承接主体的权利受到侵害很难通过自力救济的方式来弥补损失，因为合同的相对方是政府机关，承接主体无法通过财产扣押、行为约束等自助手段对权利进行临时救济。因此，绝大多数情况下，承接主体只能通过公力救济的方式来实现自身的权利，主要包括行政复议和民事诉讼两种救济手段。实践中，政府和企业之间订立的公共法律服务购买合同主要表现为民事合同的形式，政府和企业之间应该是平等的民事主体关系，所发生的纠纷性质上属于民事纠纷。但实际上并非如此。由于政府和企业之间地位差距悬殊，企业不仅举证难度较大，而且维权成本也较高，因此很难通过民事诉讼的手段维护自身的权利。不仅如此，行政救济也很难实现承接主体的权利保障。一方面，由于在政府购买公共法律服务的关系中，政府本身就是一方主体，很难做到客观公正地为企业解决问题；另一方面，公共法律服务购买合同不属于行政复议的适用范围，无法通过向上一级政府申请行政复议的形式规制本级政府的违约行为。同时，社会救济一般应用于平等的民事主体之间的合同纠纷，无法解决政府和企业这种地位不平等的合同双方之间的纠纷。

另一方面，在政府购买公共法律服务的过程中，社会公众的合法权益相对更难以得到保障，政府和公共法律服务承接主体的违约行为都会对社会公众的利益造成侵害。若是政府行为对社会公众造成侵害，因其属于抽象行政行为而无法通过行政诉讼的方式得到救济；若是公共法律服务的承接主体对社会公众造成侵害，由于社会公众和承接主体之间不存在合同关系，因此社会公众不具备民事诉讼中的诉权，只能依靠政府出面解决问题(7)参见江必新：《完善行政诉讼制度的若干思考》，载《中国法学》2013年第1期，第5-20页。。

三、政府购买公共法律服务存在问题的解决方案

(一)加强政府诚信机制建设

政府购买公共法律服务是政府构建营商环境的重要组成部分之一，诚信政府建设是营商环境优化的重要保障。只有充分保护企业及其他社会组织的合法权益，才能够更好地调动社会力量参与到法治社会的建设进程中来。与此同时，政府也必然在诚信建设中起到带头和示范作用，从而推动整个社会诚信风气的形成(8)参见方世荣，付鉴宇：《论法治社会建设中的政府购买公共法律服务》，载《云南社会科学》2021年第3期，第124-133+189页。。无论是购买公共法律服务，还是诚信政府建设，都需要政府构建完善的诚信机制。

1.双向诚信考核机制的构建

政府需要对公共法律服务购买过程中的履职行为进行全面公开，包括政府方的权限范围、政府方过去行为的信用记录等。企业或其他社会组织应当具有要求政府对自身信用状况进行全面展示的权利，这意味着诚信考核不再仅仅是政府对企业信用状况进行的单向审查，而是政府和企业对双方信用状况展开的双向评估。通过构建政府信用公开机制和政府、企业信用双向考核机制，可以有效避免承接主体的期待利益遭受政府的不当侵犯。

2.政府信用评级机制的构建

社会信用体系按其组成可以划分为政府信用、企业信用、银行信用、个人信用及公众信用等，其中政府信用在整个社会信用体系中居于主导地位，对整个社会信用建设产生辐射、引领作用。政府信用源于公众与政府之间的“政治委托—代理”关系，其核心部分就是公众对政府的信任和政府对公众的信用。公共法律服务政府信用评级机制主要针对政府在公共法律服务购买合同中的义务履行状况进行客观具体的分析，应当具备系统性和长期性特征。我国的社会主义市场经济建设正处于发展完善阶段，在评级机制建设方面尚不成熟。对此，可以借鉴市场经济发达国家已经较为成熟完善的信用评级模式，组建政府和企业以外的第三方专业的信用评级团队，以政府财政能力、权限范围、履职行为、社会效果等主要行为要素和结果要素作为评估因子，对政府信用等级开展详尽、系统、长期的构建和评定工作。通过信用评级机制的构建，不仅可以增强政府的诚信意识，使政府在公共法律服务购买合同的履行中不做超出权限的允诺，严格按照合同约定履行政府义务，还能够让公共法律服务的承接主体对政府的信用状况有清晰的了解，使其对合同约定的权利具备较高的期待可能性，能够更加积极主动地为社会公众提供更多更好的法律服务。

3.加强政府守法意识的培养

加强政府守法意识的培养，严格限制行政优益权的行使。这里所说的守法意识不仅是指遵守法律法规等成文的制定法，更是对人权、自由、平等和公平等法律理念的贯彻与执行。政府应该按照行政法的基本原则依法行政，严格遵守比例原则和合理行政原则等。在公共法律服务购买过程中，政府应该尽量避免行政行为对企业和社会公众造成损害，即便有正当理由也应该主动作为，努力将损害降到最小。

(二)构建完善的考核评价体系

目前，我国通过政府采购机制为社会公众提供法律服务的种类和范围不断扩大，但同时也存在不同项目、不同区域的公共法律服务所取得的社会效果差异较大等问题。造成这种现象的主要原因是各地政府尚未就公共法律服务购买制度的实施效果建立统一的考核评价标准。

公共法律服务考核评估包括内部考核评估和外部考核评估两种评价方式，主要评估对象是公共法律服务取得的社会效益。内部评估是政府对本级政府购买公共法律服务计划进行内部审核、监督和管理，并根据需要对相关部门购买法律服务的项目进行绩效评估；外部评估是指政府外的独立第三方评估机构对政府购买法律服务项目所进行的评估。相较于内部评估，外部评估可以更为客观公正地反映出公共法律服务的实际实施效益。因此，公共法律服务的考核评价要兼顾内部、外部两方面评估方式，逐渐形成全面完善的考核评估体系。

实践中，政府可以将公共法律服务绩效评估工作委托给专业的第三方评估机构，由第三方评估机构以公共法律服务实施过程中的执行效率、服务质量、公众满意度、资金使用情况为基本指标进行绩效评价。当前，我国的公共法律服务绩效评价主要是财政部门对政府购买法律服务规划进行考核评估，并且仅仅针对资金消耗较多、社会影响较大的购买事项进行绩效评价。引进第三方评估机构参与评估，不仅可以增加独立客观的评估视角，而且能够将社会公众的满意程度纳入评价指标，更符合政府购买法律服务机制的根本目的，也是我国建设服务型政府的重要标志之一。

一般来说，绩效评估体系应该包含计划、执行、结果三个考核阶段。由于政府、企业和社会公众三方主体对公共法律服务的反馈各有侧重，需要针对不同主体采用不同的评估方式，因此，在绩效考核中需要根据不同的参与主体进行不同比重的评估工作。无论是政府内部评估还是独立第三方机构评估，都应该将评估准则细化具体，使评估过程的每个阶段都能找到相应的依据和解决办法；同时，适当提高社会公众满意度在绩效评估指标中所占的比重(9)参见张鲁萍：《公共服务外包的政府规制探析》，载《河南财经政法大学学报》2016年第2期，第16-26页。，以避免评估的主观性。

(三)健全纠纷解决机制

在政府购买公共法律服务机制中，由于政府处于强势地位，不仅社会公众和公共法律服务承接主体的合法权益难以得到有效保障，而且一旦其权益遭受侵害，就会产生较高的维权成本(10)参见袁金华：《政府购买服务竞争机制的法律建构》，载《内蒙古师范大学学报(哲学社会科学版)》，2016年第2期，第161-166+172页。。实践中，产生公共法律服务纠纷的原因主要有政府未履行或没有及时履行公共法律服务购买合同的相关义务；公共服务承接主体没有根据合同约定履行义务，政府没有及时追究其责任等。对此，应当建立健全相关纠纷解决机制，保护社会公众和公共法律服务承接主体的合法权益。

为妥善解决政府、公共法律服务承接主体和公共法律服务消费者之间的纠纷，应当由政府主导建立完善相应的纠纷解决机制，具体包括以下三项措施：

1.适用纠纷协商调解机制

协商调解是解决纠纷最为高效便利的手段，不仅可以减少维权成本，还能有效节约司法资源，减少讼累。政府、公共法律服务承接主体和消费者之间产生纠纷后，应当首先通过协商方式解决问题。在无法达成和解的情况下，再寻求其他纠纷解决方式。

2.第三方居中调解

如果公共法律服务纠纷无法通过双方协商的形式解决，就可以通过第三方进行调解。第三方调解主体需要具备站在公平、公正立场上维护双方利益的能力。该调解主体可以是涉及纠纷政府的上级机关，也可以为具有相当社会地位的行业协会等社会组织。

3.将政府购买公共法律服务的行政协议纠纷纳入行政复议的范畴

目前，在公共法律服务纠纷通过协商和调解无法得到解决的情况下，一般通过民事诉讼或行政诉讼的方式解决。虽然诉讼方式没有协商和调解方式高效便捷，但其优点在于可以更加彻底地解决纠纷，并且作为诉讼结果体现的法院判决对纠纷双方同时具备法律约束力和强制执行力。采用诉讼方式的问题在于程序繁杂，需要投入大量的诉讼成本，耗费较长的诉讼时间，难以及时弥补受害人的损失。行政复议介于协商调解和诉讼两种方式之间，具备高效、及时和权威性特点，应当成为解决纠纷的有效路径之一。当前，公共法律服务购买协议所产生的纠纷并未纳入进行政复议的受理范围之中，既不利于顺利高效化解纠纷，也不符合建设服务型政府的理念。因此，应当尽快将政府购买公共法律服务协议纠纷纳入行政复议的受理范围(11)参见石佑启，陈可翔：《政府与社会资本合作模式下法律救济制度之构建》，载《江海学刊》2018年第5期，第229-237+239页。。

值得注意的是，社会公众作为公共法律服务的最终受益主体，其权利应该得到最大程度的保障，并被赋予独立的请求权。无论是政府还是承接主体对社会公众造成的权益侵害，社会公众都应有权提起诉讼。