大力推进农村土地承包经营权流转

张 静

（邹平市农业农村局，山东邹平 256200）

0 引言

近几年来邹平市因地制宜，大胆探索农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置的有效实现形式，通过加快推进农村土地承包经营权有序流转，发展适度规模经营，在促进农业增效、加快农民增收、推动城乡发展上迈出了新步伐。农村土地流转在大力发挥正面作用的同时，也出现了一些需要引起重视和关注的问题。

1 发展现状

1.1 基本情况

邹平市耕地面积6.53万hm2，其中，家庭承包经营面积6.18万hm2，家庭承包经营农户数16.3万户，适宜流转土地总面积5.21万hm2。截至2019年底，全市土地流转总面积达到3.83万hm2，占全部流转土地总面积的58.6%；流转出承包地的农户数8万余户，占全部家庭承包农户数的50%。其中9个镇街流转面积突破0.13万hm2，明集镇、高新办、孙镇、黛溪办4个镇街基本完成整建制流转，全市161个村实现全村土地整体流转。

1.2 流转的特点

一是以转包、出租两种方式为主，其中转包面积2.21万hm2、出租面积1.04万hm2，分别占土地流转总面积的68%和32%；二是流转期限越来越长，流转期限五年以下的0.31万hm2，5～10年的0.58万hm2，10年以上的2.35万hm2，分别占土地流转总面积的9%、18%和73%；三是流入对象以新型经营主体为主，其中流入种植大户1.47万hm2，流入家庭农场0.45万hm2，流入合作社0.225万hm2，流入企业1.03万hm2，分别占土地流转总面积的45%、14%、7%和32%；四是流转后用途以粮食种植为主，其中粮食种植面积2.87万hm2、蔬菜种植面积670 hm2、林果生产面积870 hm2、畜牧养殖200 hm2，分别占土地流转总面积的88%、2%、3%和0.6%。

1.3 快速发展的原因分析

1.3.1 各级各有关部门高度重视，多措并举强力推动。市委市政府高度重视土地流转工作，成立了专门的工作领导小组，制定出台了《关于强化党建引领加快土地流转促进村级增收推动农村发展的意见》（邹发〔2017〕12号），将此项工作列为市政府重点工作进行督导调度，并连续将此项工作列入市对镇街科学发展观单项考核。各镇街通过加大宣传力度、严把责任考核将土地流转工作落到实处，其中有7各镇街还制定了奖励扶持政策，对土地整体流转3.33 hm2以上的村给予村集体资金奖励，取得了实实在在的效果。仅2017年、2018年两个年度邹平市就新增土地流转面积2.15万hm2，2019上半年新增流转面积0.17万hm2。

1.3.2 逐步形成了一套完善的土地流转工作运行机制。各镇街依托自身三农服务中心，把农村土地承包经营权流转纳入政府为民全程代理服务的内容，采取“一站式”服务，为流转双方及时提供信息发布、价格评估、合同签订鉴证、档案管理、纠纷调处、政策咨询等服务。目前全市16个镇街都建立了土地流转服务中心，配备了专职流转工作人员，确保了事有人管、活有人干、责有人担。

1.3.3 新型经营主体快速发展，为土地流转提供了大量实施载体。特别是种粮大户和家庭农场发展迅猛，截止2019年底邹平市种粮大户达到1 537户，家庭农场达到459家，流转面积分别达到1.47万hm2和0.45万hm2，合计占流转总面积的59%。另一方面，邹平市全面落实农业产业化扶持政策，扶持壮大一批龙头企业，不断提升农业产业化水平，带动农村土地大规模流转。截至目前，全市销售收入过500万元的农业龙头企业达到136家，流转面积1.03万hm2，占流转总面积的31.6%。

1.3.4 扎实开展土地确权登记颁证工作，夯实土地流转制度基础。全县自2013年开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，通过市、镇街、村各级的不懈努力，历时5年之久，于2018年底基本完成该项工作任务。全县共确权完成村数到791个，共涉及家庭承包农户数14.5万户，确权总面积6.29万hm2。

1.4 取得的成效

一是促进了村集体增收。土地集中连片流转之后，原有“四荒地”、“人情地”等不合理隐形占地以及沟渠、道路等公共资源，均收归村集体统一进行流转，有效增加了村集体收入。2018年至2019年，全市累计增加村集体可耕地0.13万余hm2，带动289个村均增收3.1万元，26个经济薄弱村全部消除。二是带动了农民增收。土地流转以后，农民从土地里解放出来，在保证土地收益的同时，可以打工增加工资性收入。过去，村民个人之间私下土地转包，仅300～400元/667m2，通过整体流转以后，每年可达800元/667m2左右，增加流转收益一倍以上。另外，实施大规模土地流转以后，更多的农村劳动力解放出来，投入到工业及零售业、服务业等领域，进一步增加了工资性收入。三是促进了农业增效。土地流转后，土地由分散经营转向规模经营，先进技术、优良品种和管理工艺得到全面推广应用，生产要素进一步优化、生产成本进一步降低、生产效率进一步提高，农业经济效益明显提升。

2 存在的主要问题

2.1 部分商业资本盲目注入农业农村

受国家农业政策利好的影响，近些年邹平市大量工商资本进入农村，不少企业一次就流转土地几千亩，且流转价格大都在1 000元/667m2以上。但工商资本进入农村进行“务农”各有打算。有的“拿地”是为了申报政府项目；有的“拿地”是为了储备自身企业发展用地；有的“拿地”是为了获得银行信贷资。面对每年必须支付的高额流转费用，流转来的土地无形之中成了企业沉重的包袱。一旦遇上企业经营不善，资金链发生断裂，企业难以为继，流转的土地将陷入两难的境地，企业长期拖欠农户流转金，致使转出土地的农户既得不到土地流转收益，又无法继续耕种自己的土地，极易造成农民大规模群体上访，引发农村社会不稳定。

2.2 土地流转主体错位

按照《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转应遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。但从统计情况来看，邹平市农村土地流转通过基层政府和村级统一协调组织实现的流转面积2.75万hm2，占土地流转总面积的84.8%，农户的主体地位大大弱化。加之近几年市委、市政府高度重视土地流转工作，将土地流转工作列入科学发展观单项考核指标对镇街进行考核，致使大部分镇街采用下任务、定指标的形式盲目追求土地流转规模，极容易发生强行流转农民土地的情况，这与推进土地适度规模经营、促进农业现代化的初衷严重相背离。实践证明，由村集体组织土地集体流转，既能发挥村级组织优势，又能防止陷入政府兜底的误区，模式相对成熟。

2.3 流转成本高，缺扶持政策

受邹平市工业占地突出、大量工商资本注入农业，以及上级各项惠农政策持续加大力度的影响，农民对土地越来越重视，致使近几年邹平市土地流转价格持续快速走高，据初步统计，目前流转费用大都在800～1 000元/667m2，有的甚至是吨粮。受土地流转费用、农资价格、农业机械服务成本上涨等因素影响，流转大户的盈利空间大大缩小，一定程度上影响了农户流转土地的信心。另外受农业生产项目因为生产周期长、投资大、周转慢、风险大、利润率低，以及流转大户缺乏必要的抵押物等原因，金融政策偏少，贷款非常困难，资金不足、贷款难也严重制约了土地的快速流转。

2.4 流转大户盈利能力低

部分流转大户最初流转土地的目的只是一味的套取政府扶持资金，盲目追求土地规模，又缺少对土地投入，致使地力越来越差，难以有长期效益。部分承租方缺乏农业种植管理经验，有的甚至是半路出家，正如一位专家所言现如今投资农业不仅需要对农业怀有热情，更重要的是要懂农业，受自身能力所限，部分承租方经营水平不高，且管理粗放，一旦受市场、自然灾害风险等因素影响便损失惨重。部分承租方所从事的产业盈利能力低，绝大多数承租方流转土地后从事粮食种植，附加值低，受市场和自然灾害的影响大，2018年麦收受极端天气的影响，邹平市小麦415 kg/667m2左右，较往年减少，部分种植大户在选取特色产业项目时缺乏市场调研和定位，盲目跟风，在没有实践经验的情况下投大资，铺摊子，但收效甚微。流转大户盈利能力低，致使农户土地流转风险加大，农户宁可自己耕种，也不愿意转出土地。

3 建议

3.1 维护巩固应用好确权颁证各项成果，确保邹平市土地承包关系长久稳定

按照十九大提出的巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，保持土地承包关系稳定并长久不变的指示要求，禁止随意调整土地，待中央对《农村土地承包法》修正完善后，做好法律法规的宣传和贯彻落实。巩固应用好此次农村土地承包经营权确权登记颁证各项成果，积极构建全县农村土地承包管理信息化平台，实现土地承包登记管理常态化。同步健全完善农村土地承包经营权纠纷调解仲裁体系建设，妥善处理各类矛盾纠纷，确保农民土地承包权益不受侵害。

3.2 合理确定土地流转规模，确保全市土地流转健康有序发展

土地流转要始终坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织无权以任何方式决定流转农户的承包地。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式强行流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。建议各镇街因地制宜，充分考虑本辖区的自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准，防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。各级政府及有关职能部门在土地流转过程中要合理定位，既不缺位，又不能越位。土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10～15倍的最为适合。同时要持续加强对流转合同的管理，流转双方必须按照全省统一的土地流转合同文本签订书面正规合同，明晰双方权利义务，确保全市土地流转规范有序稳步推进。

3.3 健全风险保障机制，确保农民土地流转收益不受损失

对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地实行规范管理，明确监管主体，落实监管责任，严格准入门槛，建立健全资格审查、项目审核、分级备案、年度报告等制度。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展督导检查，及时查处纠正违法违规行为。建议市政府牵头建立全市土地流转联系会议制度，定期召开会议，明确各自职责分工，要创新工作方式方法，形成部门联动工作机制，对确需多部门联合才能解决的问题，各部门要多沟通、多交流，联合制定出台实施细则，及时跟进上级政策，帮助解决流转大户遇到的现实难题。提高他们的盈利能力，确保农户土地流转收益长期有保障。