凝聚更大共识 形成更大合力积极应对人口老龄化

陈泰昌，尤帅

（1．中国老龄科学研究中心，北京100054；2．清华大学 公共管理学院,北京100084）

自20世纪末进入老龄社会以来，我国老年人口快速增长，老年人口占总人口比重大幅攀升。2000年至2020年，我国60岁及以上老年人口从1.26亿人增长到2.64亿人，老年人口占总人口的比重从10.2%上升至18.7%（国家统计局，2021）。人口老龄化已经成为我国社会主义现代化建设面临的基本国情之一。关于这一国情，习近平总书记在中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行的第三十二次集体学习的讲话中将其概括为“三最”，即“老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重”。人口老龄化作为一个人口结构变化的自然进程，应对的关键不是“富不富”的问题，而是有无做好迎接老龄化时代的准备的问题。当前我国应对人口老龄化的关键已经从解决“未富先老”问题过渡到解决“未备先老”问题。“未备先老”主要体现为思想准备不足、制度供给不足两方面。

杜鹏 等（2021）通过研究发现，2018—2021年是我国老年人口增长的波谷期，此后十年，新增老年人口将从走低转向快速增长。当前是科学谋划并积极应对人口老龄化的重要机遇期。党中央历来高度重视积极应对人口老龄化。党的十八大以来，党中央把老龄工作纳入党和国家工作全局，习近平总书记在各种会议、视察、调研和国际交往等场合提出了一系列积极应对人口老龄化的新理念、新思想、新战略。2020年，党的十九届五中全会明确提出实施积极应对人口老龄化国家战略。这是我国首次将应对人口老龄化上升为国家战略，也是基于我国人口老龄化即将从轻度向中度演变的趋势而做出的重大战略决策，更是关乎国家长远发展与人民世代福祉的重大战略举措。这意味着，从“十四五”开始，我国将进入全面应对人口老龄化的新发展阶段。

一、深刻领悟积极应对人口老龄化的战略思维

人口老龄化是二十一世纪全人类共同面临的重大课题，应对人口老龄化是关系到我国国计民生和国家长治久安的一项国家战略。但不可否认的是，当前我国积极、科学、综合应对人口老龄化的社会共识尚未形成，社会各界对积极应对人口老龄化的认识还远没有达到与国家战略相匹配的高度。社会各界对于老龄工作在认识上不到位、思想上不重视、业务上不熟悉、行动上不坚决的一些现象，值得我们高度重视。思想是行动的先导，理论是行动的指南并决定行动方向。实施积极应对人口老龄化国家战略，必须做到“知行合一”，而“知”是第一位的，只有正确地“知”，才能正确地“行”。

（一）积极老龄化的理论基础

积极老龄化是专家学者基于大量研究成果而精炼出来的概念，并将其作为国际共同行动的政策建议向各国推广。全面理解积极老龄化的内涵，有助于深刻领会积极应对人口老龄化的战略思想。19世纪中叶，随着死亡率下降，人口老龄化最早在法国、比利时等发达国家出现，但当时并没有受到重视。直到1956年联合国发表《人口老龄化及其社会经济含义》，老龄问题才开始进入公众视野。1973年，联合国发表《世界人口趋势的决定因素及其后果》，讨论了人口老龄化给经济社会发展带来的消极影响，如导致社会抚养比和公共医疗卫生支出增加、储蓄和投资减少等（邬沧萍，2013）。世界卫生组织（WHO）在1987年的世界卫生大会上首次提出了“健康老龄化”的概念，并于1990在会议中呼吁国际社会共同推动健康老龄化，解决老龄化带来的问题。健康老龄化主要立足于健康和生存质量，其宗旨在于提高老年人在生理、心理和社会功能方面的健康水平和生存质量。

在健康老龄化的基础上，1997年的西方七国丹佛会议提出了积极老龄化的主张。欧盟于1999年召开了积极老龄化国际研讨会。同年，世界卫生组织发起了“积极老龄化全球行动”。在组织专家进行多次研讨的基础上，世界卫生组织于2002年4月提交的积极老龄化建议书被联合国在马德里召开的第二次老龄问题世界大会所接受，并将其写进大会的《政治宣言》和《行动计划》。随后，世界卫生组织发表《积极老龄化政策框架》，提出了行动方案，希望各国从积极老龄化的角度来考虑制定老龄政策。《积极老龄化政策框架》将“积极老龄化”定义为：“在老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳机会的过程。”（世界卫生组织，2003）因此，“积极老龄化”的含义比“健康老龄化”更广泛、更主动。健康只是积极老龄化的自然基础。积极老龄化的政策框架包含三个基本支柱，同时也为实施积极老龄化提供了三个主要方向，即健康、参与、保障。“积极”意味着老年人在具有活动能力或参加体力劳动的能力之外，还要不断参加社会、经济、文化和公民事务。在这个过程中，“健康”是基础，“参与”是核心，“保障”是目的。

（二）积极老龄化的推广应用

一段时期以来，发达国家和地区在看待人口老龄化问题时，主要着眼于其对经济社会发展的负面影响。此后，这些国家和地区的人们又逐渐意识到，片面宣传人口老龄化的负面影响可能会加剧代际矛盾甚至造成社会撕裂。同时，西方学术界也意识到，通过转换思考角度，围绕老年人口需求特点设计相关政策，同样能找到经济社会发展的增长点。在此背景下，“积极老龄化”“健康老龄化”等概念被发达国家和地区广泛接受并大力推广。2020年，联合国发布的报告“Government policies to address population ageing”（《应对人口老龄化国家政策》）指出，人口老龄化将成为未来20年到30年各国制定政策的主要考虑因素之一，而推广积极健康老龄化是近五年各国政府应对老龄问题的最常见措施（United Nations,Department of Economic and Social Affairs,Population Division，2020）。2014年，马耳他发布了《马耳他积极老龄化国家战略政策（2014—2020年）》，以积极参与劳动力市场，参与社会和独立生活三大理念，指导其一段时期的全国老龄工作（The National Commission for Active Ageing，2014）。意大利近年来大力推广“积极老龄化”理念，鼓励老年人积极参与社会活动，包括有条件地适度工作，参加志愿者活动和体育锻炼，甚至是积极参与照顾孙子女，等等。

我国在吸收国际社会先进理念和改革创新成果的基础上，逐步形成了积极应对人口老龄化的战略思维。2002年，我国派员参加马德里第二次老龄问题世界大会，带回来积极老龄化的新概念和政策建议，翻译出版了《积极老龄化政策框架》。我国在推广积极老龄化理念的同时，产生了更符合我国国情的理念。邬沧萍（2013）认为，积极应对人口老龄化是积极老龄化在中国本土化的应用和升级。“积极应对人口老龄化”最早见于我国正式文件是在2006年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的第三十八章第三节。在2011年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，“积极应对人口老龄化”在第三十六章第四节再次出现。在2016年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，“积极应对人口老龄化”首次作为独立的一章出现。在2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，单独设立了第四十五章“实施积极应对人口老龄化国家战略”。这体现了“积极老龄化”概念在我国逐渐受到重视，并在公共政策体系中发挥着越来越重要的作用。

然而，以上规划中列出的只是在五年期间要做的具体工作，社会各界对于积极应对人口老龄化的重要战略思想、战略目标和理论阐释缺乏统一认识，容易产生不同理解。一些人容易将积极应对人口老龄化中的“积极”看成修饰词，认为其作用在于加强“应对”的语气和力度。但是，“积极”一词除了指“积极地”获得健康，还包括能持续参与社会、经济和文化生活。此外，“积极”还体现为政府、社会和个人都应该有所作为，共建共享老年友好社会。还有一些人简单地将积极老龄化理解为“老有所为”。积极老龄化强调参与、健康和保障的重要性以及这三大支柱之间的有机统一和结合，参与社会仅仅是积极老龄化的一个方面。积极老龄化除了包含“老有所为”的内容之外，还应包含“六个老有”中的其他五个方面，即“老有所养、老有所医、老有所学、老有所教、老有所乐”。

二、系统完善积极应对人口老龄化的体制机制

人口老龄化是一个波及多领域的人口趋势，应对人口老龄化必须在政治、经济、文化和社会生活等领域内综合考虑、统筹协调，从站位全局和立足长远的高度来制定老龄政策。应对人口老龄化是一个庞大的系统工程。老龄工作机构是应对人口老龄化制度建设过程中的重要一环，是贯彻执行老龄政策的重要载体。联合国曾多次组织会议并通过文件，呼吁各国政府设立专门机构和组织，完善老龄工作的管理职能。实施积极应对人口老龄化国家战略，必须坚持系统观念，加强统筹协调，形成集成效应，多角度谋划，全方位发力，多部门协同，整体性推进，构建综合应对的系统工程。

（一）我国老龄工作体制情况

当前，我国老龄工作体制现状可以概括为：顶层设计不断完善，老龄工作职能相对分散，基层执行相对薄弱。

一是老龄工作顶层设计不断完善。1999年，我国即将进入人口老龄化社会之时，党中央、国务院批准成立全国老龄工作委员会（以下简称“全国老龄委”），作为国务院主管全国老龄工作的议事协调机构。2018年3月，根据国务院机构改革方案，保留全国老龄委，日常工作由国家卫生健康委承担。许多惠及当前、利益长远的重大政策制度建设取得新进展。居民基本养老保险制度和医疗保险制度实现城乡统一，三孩生育政策及配套支持措施实施，长期护理保险制度试点，个人税收递延型养老保险试点加快推进，养老服务供给侧改革等政策举措密集出台。2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（以下简称《规划》），对我国近期至2022年、中期至2035年、远期至2050年应对人口老龄化各项工作作出系统部署，是我国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。可以说，我国的老龄工作已经初步有了可供遵循的顶层设计。

二是老龄工作职能相对分散。当前，我国老龄事务领域存在政出多门、职能和资源相对分散的现象。老龄健康、养老服务和老年人社会保障作为老龄工作的重要组成部分，分别由国家卫生健康委、民政部、人社部，以及国务院直属机构国家医保局主管。就养老服务来说，养老服务体系建设由民政部牵头（中华人民共和国民政部，2018），医养结合工作由国家卫生健康委牵头（国家卫生健康委，2018），普惠养老城企联动行动由发改委牵头（佚名，2019）。老年教育也是同时涉及教育部、文化和旅游部、老龄委，以及中共中央组织部等多个部门。一方面，各涉老部门由于缺乏统筹，容易按照自己的理解和职责开展工作，难以形成有效合力从而实现资源效益最大化；另一方面，许多涉老政策部署是综合性的，涉及部门较多。一些老龄工作的职能划分模糊，导致政策摩擦系数大、沟通成本高，亟须强化政策执行方面的协调性、针对性和操作性。

三是基层老龄工作相对薄弱。积极应对人口老龄化离不开全局谋划和顶层设计。除此之外，为了深入推进老龄工作，确保各项涉老政策和措施落到实处，还需要面向基层，重视基层工作。特别是作为老龄工作基本方面的老年人工作，重在了解和解决老年人的实际问题，关乎老年人的切身利益，更是老龄工作的重点和难点。当前各地虽然都已经建立了老龄工作机构，但总的来说，基层老龄工作机构存在机制不顺、投入不足、人心不稳、业务水平有待提高等问题。有的地方老龄委虽然是政府职能部门，但本身尚不具有权威性，主要还是依靠兼职的党政领导开来开展工作，无法很好地协调有关部门。作为基层老龄工作重要载体的老年人协会，虽然形式上已普遍建立，但由于缺乏工作经费、活动场所和规章制度，难以发挥自我管理、自我教育、自我服务的作用。

（二）国际社会老龄工作体制情况

我们通过研究发现，目前的国际社会（特别是先行进入老龄社会的国家和地区）在应对老龄化方面的一个重要做法是，设立一个主管或协调老龄工作的行政机构。西班牙的老龄工作主要由其卫生、社会服务和平等部下设的老年人及社会服务局负责，具有独立行政职能。日本的老龄工作主要由厚生劳动省承担，其职能定位相当于我国的国家卫生健康委、民政部及人力资源和社会保障部。厚生劳动省设有老健局，专门负责老年人的权益保障、福利管理以及老龄化综合对策制定，制定并推进针对老年人照护服务的政策与措施。厚生劳动省还设有附属研究机构——国立人口问题和社会保障研究所，为其决策提供科研支撑。德国政府建立了人口发展战略工作组制度，总共设立十个工作组，每个工作组指定一名联邦部长担任主席（其中负责地区发展的工作组由环境部、农业部和交通部的三位部长共同担任主席），配备一至二名政界或经济界人士出任副主席，其成员包括来自联邦或各州部委、政府机关、社会团体的代表。新加坡设立了老龄化跨部门部长级委员会，其成员包括卫生部部长、社会发展及青年体育部部长、人力部政务部长、贸易及工业部部长、总理公署部长、国家发展部政务部长、建屋局局长等重要的部门领导。

国际社会另一个值得借鉴的做法是聚合中央政府、地方政府、学术机构、社会组织和企业，形成政产学研一体的顾问机制。该机制通常有两种形式。一种是建立常设机构。如西班牙中央政府下设由中央政府有关部门、地方政府、社会团体等的代表组成的国家老年人口工作理事会，负责为中央政府老年人口工作提供政策咨询，并起草一些重大政策。意大利的积极老龄化联盟则是由行业协会和工会组织等发起成立的民间智库性质老龄问题政策咨询机构。另一种是设置联合会议。美国于1961年开始每十年召开一次白宫老龄会议，广邀各界代表，通过为总统和国会提供老龄问题方面的政策建议，为美国一段时间内的老龄工作提供战略建议。日本也于1996年在国家层面设立了高龄社会对策会议，迄今为止已召开超过30次会议。该会议由内阁府牵头，吸收大学等研究机构的专家和老龄事业、产业界的领军人物参加，研究制定老龄问题相关政策，推进老龄事业发展。

三、准确把握积极应对人口老龄化的核心和关键

经过20多年的发展，特别是党的十八大以来，我国老龄事业在组织领导、政策储备、资金投入、服务体系等方面取得了长足的进步。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对我国实施积极应对人口老龄化国家战略作了全面部署。近年来，专家学者从生育政策、退休政策、社会保障、养老服务、老龄产业等老龄工作重点任务方面提出了落实积极应对人口老龄化国家战略的具体路径（青连斌，2021；蔡昉，2020；郑功成，2020）。我们认为，除具体的工作任务外，当前应对人口老龄化的核心和关键是解决“未备先老”的问题。实施积极应对人口老龄化国家战略，关键是全党、全社会要统一认识，共同行动。

（一）凝聚积极应对人口老龄化的思想共识

一是开展战略研究。我国是发展中人口大国，老龄问题有自身的特殊性，我们必须在前行中探索出一条具有中国特色的积极应对人口老龄化之路。当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，挑战与机遇并存。开展积极应对人口老龄化国家战略研究，充分发挥专家学者的智库作用，及时摸清我国人口老龄化发展的基本态势、存在的突出问题、面临的严峻挑战、应对的现实基础等，既是推动老龄事业高质量发展的必然要求，也是探索我国人口老龄化发展规律及其与经济社会发展的相互关系、建构具有中国特色的积极应对人口老龄化理论体系的一项重要举措。这将有利于在吸收国际社会先进理念和改革创新成果的基础上，进一步厘清积极应对人口老龄化战略思路，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，走出一条借鉴各国有益经验、符合中国国情的积极应对人口老龄化之路。

二是制定实施方案。人口老龄化带来的从来都不仅仅是老年人的问题，而是对经济社会的各个方面都将产生深远影响。因此，积极应对人口老龄化不仅仅只是解决老年人或人口结构的问题，而是还要主动为未来伴随人口老龄化而来的经济社会发展模式转型做准备，使其与人口结构变化相协调，朝着更健康、可持续的方向发展。要在战略研究的基础上，加快制定积极应对人口老龄化实施方案，明确今后一个时期，特别是“十四五”时期的生育养育、教育培训、退休社保、收入分配、产品服务等方面政策的具体任务及其落实主体。这将有助于从全局和战略的高度进行顶层设计，统筹资源，最大限度把握人口老龄化战略机遇。这也将有助于人口老龄化国家战略与健康中国战略、人口长期发展战略等关联性强的战略协同推进，与区域发展战略、乡村振兴战略、城镇化战略等平行战略联手推进，形成战略间的相互支撑和共促共进。

三是加强宣传普及。我国人口老龄化的复杂性决定了政府、社会、市场、家庭、个人等任何一方都无力独自应对，而是需要全社会共同努力，充分发挥党委领导下各主体的积极能动性，建立全社会责任共担、综合应对的格局。要在战略研究的基础上，加大积极应对人口老龄化国家战略的宣传教育力度，加快推广积极应对人口老龄化的战略思维，让全体社会成员充分认识这一国家战略的预期目标、核心内容、主要任务、重大意义和具体路径，形成广泛的社会共识，打造共建共治共享的老龄社会治理共同体。积极推动将人口老龄化国情教育纳入国民教育体系，推动人口老龄化形势、老龄政策法规、尊老爱幼等方面的教育进学校、进机关、进社区、进家庭，特别是要针对党政干部、大学生、基层社区工作者、老年人等重点群体开展针对性教育，引导全社会树立积极老龄化观念，以积极的态度、积极的政策、积极的行动应对人口老龄化。

（二）形成积极应对人口老龄化的行动合力

一是坚持党的领导。习近平总书记强调，开展新时代的老龄工作，要“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合”，推动老龄事业全面协调可持续发展。坚持党对积极应对人口老龄化的集中统一领导，确保老龄工作始终保持正确的政治方向，发挥党总揽全局、协调各方的核心领导作用，是实施积极应对人口老龄化国家战略的根本保证，也是我国应对人口老龄化挑战的体制优势。探索建立党领导下的政产学研一体的老龄工作顾问机制，定期举办国家级老龄会议，吸收各级老龄工作者、老龄科研人员、老龄产业代表参加，为积极应对人口老龄化提出战略性建议。各级党委、政府要坚持党政主要负责人亲自抓、负总责，完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，切实把党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力转化为全社会应对人口老龄化的强大动力，形成老龄事业发展全国“一盘棋”的工作格局。

二是加强统筹协调。从短期看，要强化部门联动，形成更大应对合力。各老龄工作主管部门要建立联动机制，整合现有涉老方面的协调议事机制，形成一个部门牵头、多个部门参与，相对集中、协调有力的部门联动机制。要进一步发挥群团组织和社会组织的作用，形成协调配合、分工合作、齐抓共管的大老龄工作格局。研究出台老龄工作评估考核办法，统一从国家层面衡量各地老龄工作开展情况的标准。一方面，通过出台考核办法，对地方老龄机构的工作进行直观、有效的监督；另一方面，通过统一评估指标，引导地方老龄工作方向与国家层面老龄工作方向保持一致。从长期看，要适时整合老龄健康、养老服务、社会保障等职能，组建独立的老龄工作行政管理机构，专职负责老龄事务。建立完善贯穿国家、省（自治区、直辖市）、市、县（市、区）、乡镇（街道）的五级工作体系，明确各级老龄工作机构职责，形成一套完整的老龄工作体系。

三是强化基层力量。习近平总书记要求“保证城乡社区老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”。积极应对人口老龄化的落脚点在基层，要加快充实县、乡两级老龄工作力量，明确街道（乡镇）要有专人负责老龄工作，充分发挥社区（村）政府购买服务的方式在解决老龄工作人员短缺问题方面的积极作用。鼓励有条件的地方在老龄工作体制机制上先行先试，对其成功做法进行跟踪研究，拓宽未来深化改革的探索之路。研究按照“费随事走”原则，把积极应对人口老龄化纳入地方经济社会发展规划统筹谋划，不断加大财政支持力度，并建立长效机制。随着老年人口占比增加和经济社会发展，逐年增加财政支持额度，强化对各级老龄工作机构的经费保障。加强对基层老龄协会的建设和管理，充分发挥其在基层老龄工作中的独特作用，将其建设成为党和政府联系广大老年人的桥梁和纽带。支持各级老年人协会在各级党组织的领导下，做好组织开展老年文化体育活动，维护老年人合法权益，教育引导老年人健康生活、积极参与社会活动等方面的工作。