中国老龄政策二十年：回顾与启示

吴玉韶，赵新阳

(1.中国老龄协会，北京100011；2.北京大学人口研究所，北京1000871)

进入老龄化社会以来，我国老龄政策在党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的老龄工作方针的指引下，适应人口老龄化形势的不断变化，根据我国经济社会发展状况和老年群体实际需要，不断发展和逐步完善。通过长期实践和深入研究，在不同阶段出台了具有不同时代特色的政策，为应对人口老龄化提供了重要指导和政策遵循。政策发展历程具有鲜明的中国特色和时代特征，积累、形成了政策发展的典型经验，未来政策发展的趋势与特征鲜明。

一、中国老龄政策发展历程回顾

在进入人口老龄化社会之前，我国政府就开始关注老年人问题，制定了一系列老年人福利政策。新中国建立后，党和政府就开始重视人口结构问题和人均预期寿命延长带来的社会变化问题，并进行对应的制度安排。我国从1950年开始探索建立干部、职工退休管理办法，并建立专门的退休制度。1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，开始实施劳动保险制度。1956年，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，明确规定了老年社员的社会福利保障。随后，“五保”制度和敬老院诞生，老年社会福利制度逐步建立。1982年，我国政府成立中国老龄问题全国委员会，并派代表团参加第一次老龄问题世界大会。1994年，我国制定了第一部周期为7年的老龄工作中长期规划。1996年，我国颁布了第一部保护老年人权益的专项法律《中华人民共和国老年人权益保障法》。建立老龄工作机构、制定工作中长期规划、出台专项法律等，为我国老龄工作健康发展奠定了坚实基础。我国自2000年进入人口老龄化社会之后，人口老龄化进程加快、程度加深，应对人口老龄化问题的必要性和紧迫性增强，老龄政策发展进入了新的阶段。

（一）2000—2011年：探索发展期

第五次人口普查数据显示，截至2000年11月1日零时，我国65岁及以上老年人口已达8 811万人，占总人口的6.96%，60岁及以上人口达1.3亿人，占总人口的10.2%。按国际标准衡量以上数据，我国已进入了老龄化社会。在党中央、国务院的重视下，我国自上而下推动老龄政策在多个领域的探索发展。中央层面全面部署老龄工作。1999年10月，中央决定成立全国老龄工作委员会，由24个党、政、军、群部门组成，负责协调和领导全国的老龄工作。中共中央、国务院于2000年8月出台《关于加强老龄工作的决定》。《决定》强调：“老龄问题涉及政治、经济、文化和社会生活诸多领域，是关系到国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。”随后，我国在国家层面明确以五年规划模式统筹老龄事业发展。这是我国综合推动老龄事业的主要政策。2001年7月，国务院颁布第一个老龄事业五年规划《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》。2006年、2011年，相继颁布《中国老龄事业发展“十一五”规划》《中国老龄事业发展“十二五”规划》。五年规划不仅是老龄事业发展的指南，也是老龄政策发展的具体指引。2000年开始全面部署老龄工作，各领域相继出台相关政策，特别是养老保障领域和养老服务领域先行先试，率先取得政策探索方面的新突破。在养老保障领域，探索建立城镇居民基本医疗保险试点、新型农民养老保险制度、农村低保制度、城市医疗救助制度。2010年，颁布《中华人民共和国社会保险法》。部分省、自治区、直辖市建立了高龄津贴制度。在养老服务领域，2006年，国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门《关于加快发展养老服务业意见的通知》。2008年，全国老龄委办公室、发展改革委等部门联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。召开全国居家养老工作经验交流会，为各地探索养老服务和居家养老服务发展提供经验支持。

（二）2012—2018年：快速发展期

为更好应对我国人口老龄化进程带来的影响和挑战，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视应对人口老龄化工作，通过顶层设计大力推动养老服务业发展，多个领域的政策密集出台，我国老龄政策由此进入了快速发展期，并进入了系统化、体系化的发展轨道。党的十八大以来，习近平总书记对老龄工作作出重要指示共达30多次，为老龄政策发展指明了方向，提供了基本遵循。2012年12月，《中华人民共和国老年人权益保障法》第一次进行全面修订，首次提出积极应对人口老龄化是国家的长期战略任务。2015年10月，习近平总书记对老龄工作作出重要指示。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》设立“积极应对人口老龄化”专章。2016年5月，习近平总书记主持中央政治局第32次集体学习，就积极应对人口老龄化、发展老龄事业、做好老龄工作发表重要讲话。健康养老服务领域政策密集出台。2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》和《关于促进健康服务业发展的若干意见》。这一年也被业界称为养老服务业发展元年。在此之后，养老服务和健康服务领域的政策文件大量出台，各相关部门和各地相继出台多个配套政策文件，居家养老服务广泛试点，全面推进医养康养和老年健康服务体系建设。老龄产业领域大力推进“放管服”改革，产业活力快速提升，产业发展取得突破进展。多措并举营造老龄事业发展氛围，开展执法检查和专项督查，开展“敬老文明号”创建活动、“敬老爱老助老模范人物”评选表彰活动和“敬老月”活动，在全社会开展人口老龄化国情教育。在党和政府的高度重视下，全社会关心、重视、支持老龄事业发展的社会氛围越来越浓厚。

（三）2019年至今：战略发展期

2019年10月，党的十九届四中全会召开，确立了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，应对人口老龄化作为治理的重要组成部分，被提到了新的战略高度。2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。党的十九届五中全会把积极应对人口老龄化上升为国家战略，十三届全国人大第四次会议将积极应对人口老龄化纳入国家“十四五”规划及2035年远景目标。2019年1月印发的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设，加强党的全面领导，应对人口老龄化在党的集中统一领导下齐心协力、协调一致开展。2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，从国家战略层面确立了中长期应对人口老龄化的全方位部署和安排，为相关配套政策绘制了时间表和路线图。十九届四中全会中通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民的多层次、多样化需求，使改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。2020年11月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略”，要求以“一老一小”为重点完善人口服务体系。2021年5月31日，习近平总书记主持中共中央政治局会议，听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报。会议指出，积极应对人口老龄化，事关国家发展和民生福祉，是实现经济高质量发展、维护国家安全和社会稳定的重要举措。2021年，《中共中央 国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》公布，从优化生育政策、实施一对夫妻可以生育三个子女政策和配套积极生育支持措施等多个方面，促进人口长期均衡发展。在党的领导下，在治理体系和治理能力现代化的进程中，应对人口老龄化进入了新的战略机遇期，将更好发挥中国特色社会主义的制度优势，更加科学有效地制定老龄政策，更加综合地应对人口老龄化带来的机遇和挑战，更加坚决地推进政策贯彻落实。

二、中国老龄政策重点领域发展状况

（一）养老保障领域

随着经济社会的不断发展以及党和国家对民生工作的高度重视，我国的养老保障制度不断完善，保障范围不断扩大，保障水平不断提高。目前我国已经建立起覆盖所有人群的养老保险制度。2009年建立了新型农民养老保险制度，首次实现农民60岁后领取国家普惠式养老金。2010年，3 400万农民领取每月至少55元基础养老金。2010年10月28日，《中华人民共和国社会保险法》颁布，标志着我国社会保险走上法制化道路。2014年，国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》和一系列城乡养老保险转移接续、衔接的制度文件，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。在医疗保险领域，在1998年出台《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的基础上，2003年国务院办公厅转发的原卫生部、财政部、原农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》、2007年出台的《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》、2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》等，逐步实现了包括老年人在内的医疗保险全覆盖。2003年10月，党的十六届三中全会提出探索建立农村低保制度。我国自2007年开始实行农村最低生活保障制度。此后，国务院又在2012年出台了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》。2014年，国务院印发了《社会救助暂行办法》，明确了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等八个方面的制度。2005年3月，国务院办公厅转发民政部等部门《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，要求5年内全国建立医疗救助制度。2014年，财政部、民政部、全国老龄办联合发布《关于建立健全经济困难的高龄失能等老年人补贴制度的通知》。

（二）养老服务领域

在多部门共同关注和大力推进下，我国已形成多方参与的养老服务基本体系，服务质量有所提高，服务设施建设取得了突破性进展，服务能力有了较大提升。在法律层面，2012年12月，全国人大审议通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定了老年人有享受社会服务的权利，并针对“社会服务”进行了具体规定。2018年，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定，“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”，为推动养老服务发展提供了重要的法律依据。在综合性政策中，中共中央、国务院于2000年发布了《关于加强老龄工作的决定》，首次提出要“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”。2016年5月27日，习近平总书记主持中央政治局第32次集体学习时提出，构建“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。2019年10月31日发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出：“积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。”养老服务体系经过不断优化，发展到了全面统筹、协调推进的新阶段。在专项政策方面，2006年2月6日，国务院办公厅转发全国老龄办和发展改革委等部委《关于加快发展养老服务业意见的通知》。这是我国第一个养老服务文件。2008年1月，全国老龄办、国家发改委等十部门联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。这是我国第一个居家养老文件。2013年9月，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出一系列加快发展养老服务业的政策措施。2019年，国务院办公厅发布的《关于推进养老服务发展的意见》提出，确保到2022年，在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。近年来，我国围绕土地使用、税收优惠、金融支持、设施建设、人才培育、科技发展等出台了操作层面的一系列政策措施，制定了设施建设、服务质量、服务安全、等级评定等方面的国家标准和行业标准，为养老服务发展提供了保障和指引。

（三）老龄健康服务领域

健康是保障老年人独立自主和参与社会的重要基础，推进健康老龄化，是建设健康中国的重要组成部分，也是积极应对人口老龄化的重要组成部分。2013年10月，国务院出台《关于促进健康服务业发展的若干意见》，将加快发展健康养老服务作为主要任务之一来推进，明确提出要推进医疗机构与养老机构等加强合作、发展社区健康养老服务。之后，相关政策密集出台，老龄健康政策不断细化。2016年，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，提出加强“重点人群的健康服务”，“促进健康老龄化”。2018年，在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出，“实施健康中国战略”，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。2019年，国务院发布《关于实施健康中国行动的意见》，强调“加快推动从以治病为中心转变为以人民健康为中心”，并将“实施老年健康促进行动”作为维护全生命周期健康的重要一环。关于老龄健康专项政策，2017年，原国家卫生计生委等部门印发了《“十三五”健康老龄化规划》，2019年，国家卫健委等部门印发了《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》，构建包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护的综合连续、覆盖城乡的老龄健康服务体系。关于老年人照护政策，一直在探索和发展中。2014年，原国家卫计委办公厅发布《关于开展计划生育家庭养老照护试点工作的通知》。2016年，人力资源社会保障部办公厅发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》。2014年，原国家卫计委办公厅发布《关于印发老年健康核心信息的通知》。2016年，原国家卫计委发布的《老年人健康管理技术规范》正式实施，老年人健康管理已经成为老龄健康领域的重要抓手，推动了医养结合。国务院于2013年发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出，要积极推进医疗卫生与养老服务相结合。2015年，国务院办公厅转发原卫计委、民政部等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，明确提出要推动建立覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络。

（四）老年文化教育领域

通过一系列创建活动和模范榜样宣传引导，有力宣传了孝亲敬老文化。2010年，全国老龄办印发《关于开展“敬老月”活动的通知》。这是我国第一次在全国范围内开展以为老服务为主题的社会性、群众性精神文明创建活动。2011年，全国老龄工作委员会印发了《关于开展“敬老文明号”创建活动的通知》，在全国范围内评选并表彰在经营、管理和服务等工作岗位上积极开展优质为老服务工作的先进集体。老年教育有助于满足老年人的精神文化生活需求，也有助于提升老年人的生命生活质量。1996年通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定，“老年人有继续受教育的权利，各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划”，以立法的形式将接受文化教育确定为老年人的权利。2001年，中组部、原文化部等部门联合出台了《关于做好老年教育工作的通知》，要求巩固老年教育事业成果，制定老年教育事业发展规划和目标，科学指导并规划老年教育事业发展。2012年，全国老龄办、中宣部、教育部等部门联合出台了《关于进一步加强老年文化建设的意见》。2016年，国务院办公厅印发的《老年教育发展规划（2016—2020年）》明确要求，到2020年，“以各种形式经常性参与教育活动的老年人占老年人口总数的比例达到20%以上”。2019年，国务院办公厅发布《关于推进养老服务发展的意见》，对于大力发展老年教育提出了具体要求和指导意见。截至2020年7月，中国老年大学协会管理全国各类老年教育机构近8万所，老年大学（学校）近6万所，在校学员近800万人，包括接受远程教育在内的老年学员约有1 500余万人。多部门推动、多形式办学的老年教育格局初步形成。

（五）老年权益保障领域

我国在1996年就颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》，并先后进行了四次修订，最新修订版本于2018年12月29日正式施行。在促进老年人参与社会发展、保障老年人参与权益方面也不断取得新成果。2003年，全国老龄办、司法部、公安部出台了《关于加强维护老年人合法权益工作的意见》，要求各地政府及时为老年人提供法律服务和司法保护，切实保障老年人的合法权益。2015年，司法部、全国老龄办出台《关于深入开展老年人法律服务和法律援助工作的通知》，对深入开展老年人法律服务和法律援助工作做出全面部署，着力解决医疗、保险、救助、赡养、婚姻、财产继承和监护等老年人最关心、最直接、最现实的法律问题。2013年，全国老龄办等部门出台《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，明确县级以上地方人民政府全面建立健全老年人优待政策的目标和任务。2017年，国务院办公厅印发《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，确定了20条提升老年人获得感和幸福感的照顾服务重点任务。2003年，全国老龄委印发了《组织开展老年知识分子援助西部大开发行动试点方案》。该行动简称“银龄行动”，为老年知识分子提供了服务社会和展现个人价值的平台，是当下我国积极应对人口老龄化的重要实践项目。2018年7月4日，为进一步加强农村教师队伍建设，充分利用退休教师的优势资源，教育部、财政部联合印发《银龄讲学计划实施方案》，面向社会公开招募优秀退休校长、教研员、特级教师、高级教师等到农村义务教育学校讲学，发挥优秀退休教师的引领示范作用，促进城乡义务教育均衡发展。

（六）老龄产业领域

政府与市场并重、事业与产业共同发展、老龄服务体系多元化发展的老龄社会建设理念逐步形成。党的十八大明确提出，要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。党的十九大报告提出，要“加快老龄事业和产业发展”。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会，以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对此都提出了明确要求。党的十九大报告强调，加快老龄事业和产业发展，进一步提升了老龄产业的战略定位和战略高度，老龄事业与产业融合发展已呈大势所趋。2019年5月29日，国务院常务会议部署进一步促进社区养老和家政服务业发展的措施，决定对养老、托幼、家政等社区家庭服务业加大税费优惠政策支持力度，对旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训等六大幸福产业的支持力度不断加大，相关政策文件相继出台。2013年，民政部印发《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，开始探索激活机构活力的有效政策措施。2014年，财政部等部门印发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，明确了坚持政府引导、培育市场主体的基本原则。同年，原国土资源部出台《养老服务设施用地指导意见》，为破解养老服务设施用地的开发利用管理难题指明了方向。2016年，国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》，针对供给结构不尽合理、市场潜力未充分释放、服务质量有待提高等问题给出具体解决方案。同年，中国人民银行等五部门发布《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》。2019年，民政部印发《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》，《意见》是从强调供给向注重需求转折的标志性文件。

（七）老年宜居环境领域

老年宜居环境建设是我国在应对人口老龄化实践中探索形成的新理念，其宗旨在于营造适合老年群体的整体社会环境。2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》设置“宜居环境”专章，将老年宜居环境建设上升到法律高度，进一步推动了老年宜居环境建设的政策创制与实践创新。从政策发展来看，2016年，全国老龄办、国家发改委等部门联合发布《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》，为老年宜居环境建设指明了方向，对老年人的居住环境和出行环境、健康支持环境、生活服务环境、敬老社会文化环境等提出了明确要求。国务院于2013年发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》、于2017年发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等文件，都将老龄宜居环境建设列为重要内容。2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出重点改造完善小区配套设施和市政基础设施，提升社区养老、托育、医疗等方面的公共服务水平，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。同年7月，民政部、国家发展改革委等九部委印发《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》，提出“十四五”期间继续实施特殊困难老年人家庭适老化改造，有条件的地方可将改造对象范围扩大到城乡低保对象中的高龄、失能、残疾老年人家庭等。2020年11月，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，针对老年人在信息时代运用智能设备时遇到的困难和问题，结合实际给出不同解决方案。各相关部门在该文件印发后及时研究不同领域老年人在运用智能技术时面临的实际困难，出台配套文件，推进政策的具体落实，切实提升了智能技术领域的适老化水平。

（八）老年科技领域

通过科技创新，突破老年用品和服务发展的技术瓶颈，建立以企业为主体、产学研用紧密结合、市场化、多元化科技开发和促进成果转化的有效模式。2015年，国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出，依托现有互联网资源和社会力量，以社区为基础，搭建养老信息服务网络平台，提供护理看护、健康管理、康复照料等居家养老服务，鼓励养老服务机构应用基于移动互联网的便携式体检、紧急呼叫监控等设备，提高养老服务水平，促进智慧健康养老产业发展。2017年，工信部、民政部、原国家卫生计生委等三部门联合印发的《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》明确提出到2020年基本形成覆盖全生命周期的智慧健康养老产业体系、打造一批智慧健康养老服务品牌、基本普及健康管理和居家养老等智慧健康养老服务、大力提升智慧健康养老服务质量效率、不断完善智慧健康养老产业发展环境等发展目标。2019年，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出的五大工作任务分别围绕钱、人、物、科技、环境展开，其中科技方面的任务被列为第四大任务。《规划》指出：“把技术创新作为积极应对人口老龄化的第一动力和战略支撑，依靠科技创新化解人口老龄化给经济社会发展带来的挑战。”同年，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，明确提出“实施‘互联网+养老’行动”，要求“持续推动智慧健康养老产业发展，拓展信息技术在养老领域的应用，制定智慧健康养老产品及服务推广目录，开展智慧健康养老应用试点示范”。

三、中国老龄政策发展的启示

自我国进入老龄社会以来，我国老龄政策的发展取得了显著成效，但随着老龄化程度的进一步加深，发展不平衡不充分的问题更加突出，面对的问题更加复杂。同时，全面建成小康社会以及治理体系和治理能力现代化的新时代背景，对老龄政策优化提出了更高要求。当前的老龄政策还存在一系列不足和问题，主要体现在全面统筹的水平有待进一步提高，缺少全社会共同行动的共识，适老产品和服务的供给数量不足与质量不高并存，各领域和各社会主体之间协同不足，政策的科学化、精细化程度有待加强。“十四五”期间，应充分借鉴以往发展经验，同时充分考虑发展中的新变化和新挑战，在老龄政策发展过程中结合我国经济社会发展趋势以及治理体系和治理能力现代化的发展方向，充分考虑老龄政策发展需要应对的新变化，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，加快营造与之相适应的政策环境。

（一）更加注重发挥党的全面领导和社会主义制度优势

2000年以来，我国老龄政策法规的快速发展，充分体现了党的全面领导和社会主义制度的优越性；在未来的发展过程中，需要继续发挥这一优势，进一步整合协同共识，把积极应对人口老龄化融入所有政策，整个公共政策体系都要有积极应对人口老龄化的视角。应对人口老龄化是治理体系和治理能力现代化的重要内容，从更高维度和更广阔的视角明确了涉老领域的发展总基调，细化了解决老龄问题的基本路线。要推动积极应对人口老龄化政策、资源、力量等各类要素的高效整合与协同，形成积极应对的合力。要建立党委领导下的高层次、高规格组织领导体系以及专门的办事机构，着力加强对老龄法规、政策、规划的统筹协调，着力增强政策制度的针对性、协调性、系统性，强化老龄工作的统筹协调、综合决策、重大项目统筹、督查督办、组织实施等。做好人口老龄化国情教育，领导干部要首先积极树立及时、科学、综合应对的新理念，引导全社会积极看待老龄社会和老年人。要着力健全基层老龄工作体制机制，加强对基层老龄工作资源、组织、力量的有效整合，推动社会治理重心向基层下移，实现习近平总书记提出的“保证城乡社区老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”的目标。

（二）更加注重积极应对的整体氛围营造

我国进入人口老龄化社会以来，经历了从认识老龄问题、宣传老龄问题、解决老龄问题，到应对人口老龄化、积极应对人口老龄化的认识和实践发展过程，每一次认识的进步又推动实践的前进。党的十六届五中全会提出“认真研究制定应对人口老龄化的政策措施”，《中华人民共和国国家经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第一次提出“积极应对人口老龄化”并设立专节，党的十九届五中全会把实施积极应对人口老龄化上升为国家战略。实施积极应对人口老龄化国家战略，关键在“积极”，要义也在“积极”。“积极”蕴含着积极向上、积极主动、全力以赴、开拓创新、锐意改革等精神内涵。积极应对人口老龄化，就要有更加积极的态度、政策、行动。人口老龄化带给我们的既有挑战，也有发展机遇，要坚持积极应对人口老龄化与促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇。既要看到我国应对老龄化形势的严峻性、复杂性，又要看到我国社会制度、文化传统和组织体系的优势；既要做好老年保障工作，让老年人共享经济社会发展成果，又要充分发挥老年人的社会参与作用；既要强调老年群体的特殊性，做好老年优待维权工作，又要让全社会积极接纳和帮助老年人，尊重、关爱老年人，形成代际和顺、社会和谐的良好氛围。重视开发老年人力资源。我国目前是以低龄老年人为主的人口老龄化，老年人社会参与潜力巨大。应促进老年人社会参与，破解老年人在就业、创业等方面的一系列制度障碍，大力发展老年社会组织，为老年人社会参与提供平台，鼓励老年人为经济社会发展作贡献。加强老年友好环境建设，要把建设老年宜居环境的理念融入公共政策、建筑规划、设计制造、生活服务等各个环节，并将其纳入社会治理体系，整体规划，全面推进。老年宜居环境不是“高配”，而是“标配”，不是对老年人的特殊优待，而是对全社会的标准化配备。要营造敬老爱老的包容性社会环境，破除老年信息鸿沟，让老年人共享经济社会发展成果。

（三）更加注重需求导向下的服务供给高质量发展

在党委领导和政府主导下，政策制定始终坚持以人民为中心，站在人民立场，考虑老年人的实际需求和社会发展需要，围绕人民这一中心解决问题。第七次人口普查数据显示，截至2020年11月1日零时，我国60岁及以上人口为26 402万人，占总人口的18.70%。数量如此庞大的老年人口的需求是多样化、多层次的，遇到的实际困难和问题也是不同的，这对政策制定提出了更高要求。“十四五”期间，随着我国老年人口结构的变化，老年人生活也将由生活必需型向享受型、发展型和参与型转变，供给更加细分，也更加专业化、职业化。政策制定需要“读懂老年人”，要求我们不仅要关注老年人的全面发展，切实帮助老年人实现再社会化与自我实现，更要健全全生命周期体系。同时，养老服务要与乡村振兴战略、脱贫攻坚战略、终身教育战略融合发展。要牢固树立人的全面发展和终身发展理念，将个体层面的衰老问题和群体层面的老年人问题都视为一个动态发展的过程，推行健康老龄化，将政策干预的关口前移，从做好全生命周期养老准备的视角，积极适应健康转型，既重视年轻人的健康准备，又重视老年人的健康干预、常见病慢病防治和发展老年人体育健身事业，把积极应对人口老龄化的关口前移到年轻人和低龄老年人身上，确保从根本上降低积极应对人口老龄化的成本。加快构建老龄健康体系。一方面，要通过权威、科学、系统的健康教育，尽快提升老年群体的健康素养。老年健康有很多误区，比如把正常衰老和衰弱当成疾病，过度养生保健，过度照护，缺乏康复理念，等等。另一方面，要加快老龄健康体系建设，建立完善包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等覆盖城乡、综合连续的老年健康服务体系，推进医养、康养相结合。提升基本养老服务供给质量，完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。发展养老服务体系，一方面要制定支持家庭养老的社会政策，其内容包括提供带薪照料假、家庭护理技能培训、家庭养老床位等，从而巩固家庭养老的基础性地位；另一方面要重点发展社区居家养老服务，特别是发展专业性的上门康复护理服务。机构养老虽然比重不大，处于补充地位，但对于失能失智老年人是不可替代的。未来要大力扶持发展具有康复护理功能的社区嵌入型养老机构，使失能失智老年人在社区就近就便得到及时、专业的照护。满足老年人更高层次、更高水平需求，是服务供给高质量发展的客观要求，是养老服务业和健康服务业发展的必然趋势，也是相关产业领域发展的必由之路。

（四）更加注重各领域融合和各主体协同

人口老龄化是经济社会发展的成果，老龄问题也是发展问题，涉及发展的各个领域和每一个社会主体。积极应对人口老龄化是一项战略性、全局性、综合性的宏大系统工程，要按照习近平总书记的要求，“完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成老龄工作大格局”，充分调动政府、市场、社会、家庭和包括老年人在内的各方面力量的积极性，形成积极应对、全民行动的新态势。老龄领域政策涉及社会发展的各个领域，与民生领域具有广泛关联，在应对过程中，需要与各民生事业统筹考虑，与各幸福产业协同发展，做到优势互补，资源共享。要更加充分发挥有为政府作用，既要尽力而为，又要量力而行。在顶层设计和政策制度建设上，要着眼于长远和可持续发展，吸取西方高福利国家的经验教训，防止出现养老保障和基本养老服务不可持续的问题。政府要在制定政策规划、保基本、兜底线、提供基本养老服务等方面发挥更大作用，以减轻全社会对人口老龄化的焦虑，着力增强老年人的获得感、幸福感和安全感。“事业是基础，产业是希望”。要大力发展老龄产业和银发经济。新时代老龄产业和银发经济的发展空间巨大。广泛动员社会力量，抓住人口老龄化带来的机遇，实现人口老龄化条件下的经济可持续发展。把人口老龄化作为经济社会发展的基础性决策因素，适时适度调整相关经济政策，推进经济结构的战略性调整，促进经济发展方式转变与人口老龄化新形势、新要求相适应。积极实施就业促进政策，提高老年人的劳动参与率，最大限度减少消费性人口，增加生产性人口，降低社会抚养比，减少经济运行成本。依靠科技进步和体制创新促进经济增长，提高劳动力素质，提升全要素生产率。改革收入分配制度，藏富于民，提高老年人的消费能力。大力发展老龄产业，使之成为国民经济的支柱性产业之一。坚持以服务实体经济为发展导向，规范金融性养老资产的资本运作，促进实体经济与资本经济协调发展，防范发生系统性经济风险。要按照党的十九届五中全会要求，重视发挥家庭养老的基础性作用，制定支持家庭养老的社会政策。家庭是养老的第一居所，居家养老是第一选择，这是积极应对人口老龄化中国智慧、中国方案、中国优势的重要内容。

（五）更加注重现代化治理的科学、精准、高效

人口老龄化既是一个老问题，也是一个新课题。从1864年法国率先进入人口老龄化社会到现在已经过去150多年，目前全世界约有97个国家和地区进入人口老龄化行列。我国从2000年进入老龄化社会，距今也已21年。相对于我国人口老龄化严峻、复杂的形势，社会大众的人口老龄化国情意识仍比较薄弱。在研究层面，无论是研究的广度还是深度，也无论是理论创新还是政策转化，都尚难以为积极应对人口老龄化国家战略的落地实施提供坚实支撑和科学依据。对人口老龄化的本质特征、基本规律、深远影响、应对策略等进行系统研究，厘清积极应对人口老龄化的全局性、战略性问题，重在体现其理论创新价值和学术思想内涵，重在回应老龄工作需求，破解老龄工作实践难题。要加强老龄事业和产业统计指标体系研究，及时收集、整理、共享和开发老龄大数据，构建能客观、准确、动态反映老年人生活状况特别是老年人需求状况的老龄大数据平台，为实施积极应对人口老龄化国家战略提供科学支撑。这些年从中央到地方密集出台了一系列应对人口老龄化政策措施，但仍不同程度地存在落地难、实施难的问题。之所以如此，其根本原因在于，政策措施不够科学、聚焦、精准。政策制定和实施需要强化精准聚焦理念，树立问题导向、目标导向、结果导向，推动各项政策措施由“漫灌”到“滴灌”，提高政策效率。治理现代化水平的不断提高以及数字化、信息化工具的广泛应用，有利于新出台的老龄政策能够更好适应地区差异、城乡差异，面对不同群体和不同个体的需求，探索发展差异化政策，更好满足老年人多样化、多层次的政策需求，提升老龄政策制定和实施的精准化水平，提高政策效率，更好惠及广大人民群众。