人口老龄化背景下政府购买社会工作服务探析

孙 甲

(江苏财会职业学院 公共管理系，江苏 连云港 222000)

随着人口老龄化进展，政府职能不断转变，购买社会工作服务越发普遍化、常态化，高质量为老年人服务是目前社会亟待解决的问题。传统的家庭养老与机构养老显然已不能满足日益增长的养老需求，现阶段政府购买社会工作服务成为社会养老服务的主要方式，政府出资，社会工作组织承接项目，依托社区开展老年服务，让老年人在社区内也可以享受专业的社会工作服务，[1]实现老有所依、老有所养。

为更好地了解政府购买社会工作为老服务项目，本研究采用文献法、问卷法与访谈法进行调研。访谈政府工作人员8名;走访社会工作组织5家；向社会工作服务项目实施者发放问卷18份，有效回收18份;向接受服务的老年人发放问卷300份，有效回收265份。

一、人口老龄化背景下社会工作为老服务项目所面临的问题

政府购买社会工作为老服务项目，在社会工作实务领域实现从零到一的飞跃，但毕竟是刚刚起步，项目实施在过程管理、服务内容等方面都存在许多问题。

(一)社会工作为老服务项目的实施管理上缺乏统一标准

在关于为老年人服务方面，政府主要从服务项目实施规范、进度及实施过程中资金的使用情况进行监管，但并没有从项目实施中专业技巧使用、服务内容规范上做具体要求。在社会工作为老服务项目实施中，政府部门通常聘请第三方组织参与评估与监督，但不同的政府主体在发布服务项目时所执行的服务标准不同，项目实施中第三方组织所要求的过程评估与结果评估的内容与标准也不同，[2]有的项目要求高，有的项目要求低，目前，在社会工作为老服务项目实施管理上尚未形成统一的标准。

(二)政府购买社会工作为老服务项目仅限于生活服务，形式单一

调研发现，老龄化背景下政府购买社会工作为老服务项目主要以生活照顾、家政服务为主(图1所示)，形式比较单一，承接项目的社会工作组织主要依托社区开展老年人服务项目，服务内容主要以家政服务、助餐服务为主，服务对象首先考虑高龄困境老人，其次，兼顾中、低龄老人。

图1 社会工作组织承担养老服务的主要内容

现阶段，社会工作服务通过政府购买服务实现，提供的服务形式与内容单一，社区资源发动不足，社会工作组织将大部分精力放在保障老年人基本生活，为老年人提供生活照料服务，如：医疗卫生、健康保健及助餐服务等，物质层面服务比重大，但关于老年人精神慰藉、社区参与、哀伤辅导等精神层面的服务内容比较少。

(三)政府对社会工作为老服务项目投入不足

现阶段，政府提供的社会工作服务项目以3万、5万、8万等小型项目为主，社会工作组织在承接服务项目时会遇到项目资金不足的问题，往往需要同时承接多个项目才能维持机构的发展。一方面，政府在向社会组织放权时顾虑较多，在为老服务项目投入方面不够放心；另一方面，社会工作组织的服务能力确实有限，还不能完全达到为老服务方面的社会期望。由于政府不愿意投入大量资金购买为老服务项目，且社会工作组织自身筹资能力有限，这导致机构中专业社会工作者得不到长足的发展，流动性大，从而更加影响社会工作组织为老服务效果，这与政府对社会工作为老服务项目投入不足形成恶性循环。

(四)政府对社会工作服务项目行政干预过多

虽然服务项目已经通过招标的方式承接给社会工作组织，由其为老年人服务，但在公众眼里，社会服务就应该由政府提供，社会组织不够权威，不能为服务对象所广泛接受。从政府的角度来看，仍然出现相关部门怕担责任、不敢放权的现象，一些政府主体不能充分理解社会工作组织存在的意义，对组织本身缺乏信任感和认同感，[3]虽然已将项目承接给社会工作组织，但仍然不放心，往往在具体服务中直接干预，过度监管，或者给第三方组织施压，通过督导机构过度干预社会服务项目。

(五)社会工作为老服务项目质量评价标准不一

政府购买服务的评价体系除了由政府制定外，还依赖于第三方组织，政府聘请第三方组织参与服务项目的监督与管理，第三方组织根据自己的专业及经验来制定服务项目的评价体系。在政府购买社会服务时，由于不同的政府主体在发布社会服务项目时所聘请的第三方组织不同，因此，社会工作组织在同时期承接不同政府主体的服务项目时，要接受多家第三方组织监管，这导致同一社会工作组织承接多项为老服务项目时，会受到多种不同的评价体系监管。由于评价主体不同，社会工作为老服务项目目前还不能在服务质量评价标准上做到统一。[4]

二、社会工作为老服务项目产生问题的原因

(一)政府购买服务经验不足

政府购买社会工作服务发展时间较短，观念和意识上依然不成熟，政府不知如何放权，如何监管，如何发掘公众的服务需求。就养老服务而言，政府购买服务的发展速度远远赶不上老年人日益增长的多元化为老服务需求，因此，政府购买服务必须改变思维和模式，让更多主体共同参与养老服务过程中，政府应积极引导社会各方力量参与到养老服务中来，调动全社会一切可以利用的资源，不断提高公共服务水平，积累购买服务经验，从而实现老年群体人日益增长的养老服务需求。

(二)政府对社会工作组织缺乏足够信任和支持

政府购买服务动力不足源于对社会组织不够信任。一方面，社会组织服务水平与成立动机各不相同；另一方面，政府提供的项目过少使社会工作组织很难生存。政府对项目实施效果和资金使用过程不放心，很难培育出专业化、综合性、高水平的社会工作组织。政府购买服务时还存在畏首畏尾现象，缺乏购买服务的内驱力，对于规模化、专业化的社会工作组织缺乏支持力度，这也制约着政府购买社会工作服务项目的实施。

(三)社会工作组织过于依赖财政资金，自身造血能力差

资金短缺是社会工作组织所面临的共同问题。通过走访社会工作组织发现，社会工作组织主要靠承接项目获取资金(图2所示)，通过社会募捐和服务收费获取资金的比重很小。

图2 社会工作组织资金来源

社会工作组织每年要面临上级主管部门评估与审计，没有稳定资金支持，许多组织入不敷出，筹资成为社会工作组织常年开展的工作，即使有的社会工作组织前一年承接几个服务项目，资金充足，也将面临项目完成后继而无项目可接的困境。自身造血能力差使社会工作组织时刻面临着生存危机，资金短缺严重制约着社会工作组织全身心地投入到服务工作中。

(四)政府职能定位不清

社会工作组织在承接为老服务项目时，会受到上级政府部门过度干预，也会受到服务对象所在基层社区的影响，在购买服务项目时，政府并没有进行清晰的职能定位，政府部门应当成为服务规范的制定者、社会工作组织的管理者、服务资质的审核者、服务过程的监督者，而不是服务的直接参与者。[5]多部门政府主体尚不能清晰职能定位，哪些统筹，哪些放权尚未厘清，没有培育和吸纳优秀的社会工作组织，也没有意识到自身应该给予社会组织什么样的支持与帮助。

(五)政府部门尚未制定统一的监督评价体系

政府购买社会工作服务时，通常会聘请第三方组织进行监管项目，不同的第三方组织会给出不同的评价体系与标准，社会工作组织在承接同类型的养老服务时，由于不同的评价体系，导致服务设计大不相同，正因为缺乏统一的监督评价体系，导致对社会工作组织的培育产生不良影响，使社会工作组织实施为老服务项目时搞不清方向、摸不着头脑，从而影响组织自身发展及社会服务质量的提升。

(六)社会工作专业人才流失

专业社会工作人才的大量流失是目前为老服务项目质量不高的主要原因，人手不足，专业性不够直接导致服务质量下降，服务目标无法完成。没有专业人才做支撑，没有充足的项目来吸引，社会工作组织发展缓慢，专业服务能力也很难提高，只有留住专业人才，才能稳定社会组织发展，提升社会服务能力，解决社会组织生存问题，从而实现为老服务项目良性运行。

三、解决政府购买社会工作为老服务的政策举措

(一)健全地方养老服务政策与法规

国家“十四五”规划，将养老服务作为重要的社会问题来解决，要求调动社会力量参与养老服务中，建立健全老年保险制度、社会福利制度及养老服务监管机制，[6]省、市一级政府应该出台相应的配套政策，尤其是政府购买社会工作服务的相关规范，形成体系化、制度化政府购买养老服务项目的管理法规与政策。

将养老服务与地方经济发展相结合，根据地方经济发展水平和政府购买服务的能力，制定本土化养老服务支持性政策，明确规定在政府购买服务中，政府的角色定位、社会工作组织的权利和义务，统一管理不同政府主体购买养老服务项目，制定统一养老服务管理标准，在组织资质审核、项目承接、中期管理、财务监督、效果评估等方面进行统一监管。建立公开透明的信息发布与公示渠道，对项目招投标结果、资金去向、使用明细向社会进行公示，对承接政府项目的机构制定相应的审计规范，通过法律法规的约束，保障政府购买社会工作养老服务项目的顺利开展。[7]

(二)借鉴发达地区经验，加大政府扶持力度

北京、上海、广州、深圳社会工作服务走在前列，苏州、无锡、南京等苏南城市处于领先地位，社会工作服务发展比较落后的地区，应该积极学习发达地区好的做法，将好的项目引入本地，从而更好地为老年人服务。

同时加大政府的推动和政策扶持，国家和地方政府都需要建立相应的政策法规，引导社会工作组织参与养老服务，整合社会资源为养老服务所用，保障政府购买项目的服务质量，扶持并监管社会工作组织，拓宽社会工作组织资金来源，制定政策吸引专业毕业生投身社会工作为老服务领域。通过政策引导，提高社会工作者和养老服务人员的工资福利水平，推行资质审核、持证上岗，建立专业化、职业化的社会工作人才队伍，依托机构和社区，全面提高养老服务水平。

(三)转变政府意识，扩宽购买服务渠道

政府部门应该摆脱“大政府、小社会”的思想，将公共服务类项目大胆地放到社会中，将主要精力放在规范公共服务市场秩序，扶持培育社会组织，创新服务内容与服务方式，将传统的公共服务与现代的社会治理相结合。改变固有的“全能型”“全包型”的执政理念，积极开拓社会工作组织开展养老服务形式，通过宣传与发动，让更多的社会工作组织参与到养老服务领域，鼓励更多的社会力量加入到老年服务事业。

政府部门在购买社会服务方面应该借鉴国内外先进经验，并结合本地区社会发展现状，采取多部门委托、多种服务内容相结合的方式。除注重老年人生活照料、家政服务、医疗健康等基本需求外，积极拓展老年人家庭服务、文化娱乐、情感支撑、心理疏导、临终关怀、哀伤辅导等服务内容，引入市场机制开展社会服务，实行招标制度，形成社会工作组织良性竞争格局，合理规划购买内容，有针对性的购买高质量社会工作为老服务项目。

(四)增加公共服务预算，提高购买服务项目资金

随着中国人老龄化的日益加剧，无论公共服务实施主体是政府还是社会组织，都需要依托公共财政的支持。伴随着社会组织日益成熟，为促进老年事业发展和提升老年生活的幸福感，政府应该提高购买服务项目的资金，增加购买公共服务经费在财政预算中的比重，以保障政府购买为老服务项目的质量。

政府部门应该整合资源，引导和扶持愿意承担社会责任的企业进入养老服务行业，引入社会资本，营造良好的养老服务产业氛围和健康的市场环境。

(五)建立统一有效的项目服务评估体系

政府部门应结合自身实际建立健全政府购买社会工作服务评估和监督管理体系，杜绝各自为政，从考核主体、考核方式、考核指标出发，建立统一标准规范的政府购买服务项目评估体系。

政府对社会工作组织评价应制定量化考评指标，定期组织专家评估团进行实地考核，建立以第三方组织为主，其他主体为辅的综合考核体。通过构建标准化、模块化的考核指标来实现全过程评估，将考核结果运用社会组织星级评定和退出机制上。通过系统性、专业性的工作过程提升为老服务项目的质量，提升服务对象对社会工作组织的满意度。政府在制定社会工作服务标准评估手段和参考依据的基础上，切实做好老年人群体的需求分析，真正的急人所急、想人所想，开发与实施老年人需要的服务项目。

四、结语

在人口老龄化的背景下，我国需要团结全社会的力量为老年人提供服务，政府应大胆创新现有管理模式，调动社会工作组织的积极性，多主体共同参与为老年人服务。现阶段政府购买社会工作为老服务项目有利于转变政府职能，激发社会活力，提高社会为老服务水平。社会工作作为养老服务项目中重要组成部分，为政府购买社会服务提供了一块沃土、一个窗口。[8]