基于可转移发展权的跨省域占补的思考

杨彤，杨瑾，扎琪

(长安大学 土地工程学院，陕西 西安 710018)

我国的耕地占补政策历经二十余年的发展，为我国耕地总量的动态平衡和国家粮食安全的保障发挥了极为重要的作用，我国对耕地占补平衡的要求也发生了转变，即数量—质量—生态的平衡[1]。发达地区耕地后备资源数量急剧减少，土地资源的匮乏成为制约发达地区经济迅速发展的瓶颈。而经济发展相对滞后的地区耕地后备资源相对较丰富。如何合理解决这一问题，为我国跨省域占补提供了机遇和挑战。若在国家政策的支持下，实现跨省域的“占补平衡”，在缓解耕地缺口的基础上能够更好促进经济的快速发展，平衡各区域间的经济利益及发展机会。在进行跨省域占补平衡政策研究过程中，引入可转移发展权，对中国模式的TDR进行分析研究，总结跨省域占补过程可能出现的问题并提出相关建议，将土地发展权更有效地应用于耕地占补平衡中，为真正实现占补平衡提出新思路。

1 政策概念解析

1.1 跨省域占补平衡

2018年我国发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，这说明补充耕地的指标有条件进行跨省域流转。

跨省域占补平衡是指在我国现有土地利用政策制度下，对于必须进行建设发展的，而耕地后备资源欠缺，无法真正实现耕地总量平衡的地区，通过国家的宏观调控和市场机制的引导，利用经济欠发达但耕地后备资源丰富的地区耕地存量指标，最终实现耕地占补平衡的过程。这也就是说，“占”和“补”可以不发生在同一区域[2]。

1.2 可转移发展权(TDR)

可转移发展权(Transfer of Development Right)最初主要应用于美国的土地发展权转让计划，主要是指土地的权利人将土地发展权出让或卖给其他人时，转移出去的发展权在原耕地上消失，即再不用于建设发展，而受让地块的发展权等于两地块发展权的总和，则该地块可以拥有更多的开发权利以及更高的开发强度。转移了土地发展权的地块在土地发展权出让后，发展权利丧失，通常情况下当地政府会通过土地利用规划对其开发强度进行限制。

土地发展权是基于土地用途的变更而衍生出的一种权利[3]。同一块土地，用途不同其价值也就不同，作为农用地，体现的是土地生产农产品的价值；作为建设用地时，更多体现的是土地商业化的价值，通常情况下后者的权益价值会远高于前者。在土地用途管制和空间管制的情况下，限制建设区的土地发展权必然会受到一定程度的制约，允许建设区的土地发展权则会得到充分的体现。

在耕地占补的实施过程中，每个地区的经济能力、自然资源状况以及对地需求这三者都存在很大差异，在经济发达地区表现的更为明显。在一些地区，经济的快速发展与耕地保护性指标出现矛盾，甚至对经济发展产生消极的影响。而某些经济发达而耕地后备资源稀缺的地区，由于该范围内耕地转为建设用地时，不能承担起耕地保护的责任目标，通过经济补偿的方式，将这种责任转给耕地后备资源相对丰富的地区，替其承担责任目标，从而保证耕地总量的动态平衡。也就是说，跨区域实行占补平衡的实质就是土地发展权在不同区域之间转移的集中体现[4]。

2 跨省域耕地占补平衡的利弊分析

2.1 对补充耕地地区的利弊

2.1.1 对补充耕地地区的利处 对于经济欠发达但耕地后备资源丰富的地区，耕地后备资源虽丰富，但这些地区的财政收入有限，缺少资金用于基础设施建设，对进行耕地开发整理，资源不能最大程度发挥其效益。因此，若实现跨省域耕地占补平衡，一方面这些地区有了足够的资金可以对耕地后备资源进行开发整理，农业生产的规模化会对当地经济产生良好的促进作用；另一方面，获得的资金也可用于其他行业发展，改善民生。

2.1.2 对补充耕地地区的弊处 通过实行跨省域占补平衡后，当地可能盲目对耕地进行开发整理，对生态环境造成严重的影响，但耕地后备资源的数量是一定的，若无序开发使后备资源殆尽，将会产生更加严重的问题。

盲目开发整理，破坏原有生态环境。由于补充耕地地区经济较落后，政府财政收入较少，通过实行跨省域占补平衡后，当地可能由于财政压力等原因对耕地进行过度的开发整理，对生态环境产生影响。因为土地生态系统是一切资源与环境的载体，短期内大规模改变土地利用方式必然会打破原有的生态平衡[5]。

需求大、资源有限，耕地终将开发殆尽。一方面，由于补充耕地地区经济发展水平较低，则对耕地的需求少，同时耕地后备资源相对丰富，随这些地区的经济增长，对耕地的需求将越来越大。另一方面，由于这些地区经济发展滞后，需要大量的资金发展社会经济，短时期内只要将耕地后备资源开发整理为耕地，就可获得一定的费用，同时这种费用会呈上涨趋势，由于这种财政收入获取容易，花费代价少，则人们对其的重视程度不够高，使用效率会不高。

2.2 对占用耕地地区的利弊

2.2.1 对占用耕地地区的利处 为经济的快速发展提供了土地保障。占用耕地地区一般都为经济发展速度较快而后备耕地资源匮乏的地区，而我国大部分地区都属于粗放型的经济增长模式[6]，对耕地数量的要求较高，因此这些地区耕地资源有限，可供开发土地少之又少。若实现跨省域耕地占补平衡，可使这些地区能在经济发展的同时拥有坚实的土地保障。

防止开发边际化土地对生态环境造成影响[6]。若为保证GDP增长，同时落实“耕地占补”政策，这些地区会从偏远的边际地区进行土地的开发整理，但这些地区撂荒耕地或低效利用土地的情况时有发生，所以新开垦的耕地也存在撂荒的可能性，从而导致当地水土流失严重，对生态环境造成威胁。若实现跨省域耕地占补平衡，耕地后备资源丰富的地区可替代边际地区的土地，保证土地资源的高效利用，保护生态环境。

2.2.2 对占用耕地地区的弊处 经济欠发达但耕地后备资源丰富的地区，耕地后备资源虽丰富，但在占用耕地过程中，会有一些相关的问题，若实现跨省域耕地占补平衡，会影响转变经营方式和经济增长模式、减弱改进创新动力、继续消耗土地资源以及不利于当地生态环境保护。

减弱改进创新动力，继续消耗土地资源。同时，相比转变粗放经营模式，通过支付一定费用获得建设用地的方式对这些企业来说更为容易，所以他们很难珍惜土地资源，集约利用土地。

耕地转建设不利于生态环境保护。耕地除了生产功能外，还具有较大的生态价值[8]，将耕地转为建设用地后，它的生态价值也会随之丧失。实行跨省域占补后，转为建设用地的耕地会增加，对当地的生态环境造成破坏。

3 对中国模式的TDR的探讨

在实践的过程中，对土地发展权进行出让和转移的尝试往往出现在经济发达但耕地匮乏地区与经济不发达但耕地后备资源相对丰富地区，但这种尝试一般情况下只局限在省内范围进行市县互相的占用补充，未突破省级区域。在发达省市也针对这种情况进行了初步的探索。汪辉、陶然等学者根据市场化程度不同将中国TDR的发展分为市场主导和政府主导两种基本类型[4]，政府主导的主要有天津的“宅基地换房”和嘉兴的“两分两换”政策，而重庆的“地票模式”和“浙江模式”市场化程度则更高。但这些模式与美国等发达国家相比，具有很高的局限性，还需进一步的探索，如何才能更加高效的将其应用于耕地的占补平衡之中。

3.1 市场主导的TDR—重庆“地票模式”

重庆的“地票模式”是依托于重庆的地票交易机构——创建于2008年12月4日的重庆农村土地交易所。而所谓 “地票”，是指“包括农村宅基地等各类农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标[9]”。简单的来说，地票就是将建设用地的指标进行了某种程度的票据化，《重庆农村土地交易所管理暂行办法》提出，建设用地挂钩指标通过对农村集体建设用地(如农村宅基地、乡镇企业用地等)，进行复垦，作为建设用地的指标。

3.1.1 重庆地票制度取得成果 重庆探索建立的地票制度，在几年的实践中，取得了突出的成效，地票制度为优化土地资源配置、顺应城镇化发展要求、促进经济发展起了积极的促进作用。

土地资源的优化配置。地票用市场化的方式促进了土地资源在不同区域之间的优化配置，将农村地区浪费的闲置资源用地票的方式转移给需要的空间，提高了土地资源的利用效率，实现了优化配置土地资源的作用同时也实现了城乡建设用地的布局优化和调整[10]。

顺应城镇化的发展要求。参与复垦的农民将闲置宅基地让出，通过复垦变为地票从而进行交易。通过地票交易农民获得一定的经济补偿，安心进入城市，使农村人口向城市聚集，顺应了城镇化的发展要求。

促进经济的快速发展。实行地票制度后，不仅增加了农民的收入，也促进了社会经济的发展。通过复垦宅基地形成的地票，可在全市范围内使用，极大地凸显了农村宅基地的价值，在偏僻农村地区表现更为明显，农民通过复垦宅基地，获得经济补偿增加了农民收入。同时获得建设用地指标的企业扩大生产，经济发展水平不断提高，为社会经济发展也起到了促进作用。

3.1.2 重庆地票制度的局限性 重庆地票制度作为一种制度的创新，在促进经济发展，优化土地资源配置，集约节约利用土地方面都起了很重要的作用。但由于各地的情况均有不同，同时该制度在运行过程中存在一些问题和局限性[11]。

推广地票制度存在局限性。重庆地票制度的形成与其现有的客观现状紧密联系。重庆市人口多、面积大，在城市化快速发展过程中，进城务工农民居多，形成了大批闲置宅基地、农村公共服务设施等。通过土地复垦增加建设用地指标的同时增加耕地，也增加了农民的收入。我国各区域发展不均衡，现实情况也千差万别，重庆地票制度对重庆的发展起到了重要的作用，但对其他地区的借鉴意义因地区而异，其他地区在进行尝试的过程中不可一味“照搬照抄”，应切实考虑地区现状，因地制宜。

未充分考虑宅基地的后续保障功能。通过对地票制度运行状况分析，重庆地票主要来源于对农村宅基地的复垦。《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》要求，若农村宅基地及其附属设施用地一经复垦便不可再另行申请[12]。若农民将宅基地复垦后，在进城过程中遭遇挫折就只能居无定所。因此农村宅基地复垦的审批更应该严格把控，保障农民的生活。

对耕地保护产生消极影响。实行地票制度的主要目的是保护我国耕地资源，但仍存在一些问题，主要表现在2个方面，一方面耕地质量不能得到切实保证，虽然复垦耕地须检验才可形成地票，但没有一个明确的检验标准，主观性较强。其次，政府作为耕地质量验收人员，如何获得更多的建设用地指标是关心的问题之一，验收环节可能在某种程度上流于形式，耕地质量不可保证[13]。另一方面，复垦耕地存在大批量撂荒现象，在复垦过程中，新增的耕地质量较差，农田水利设施不配套，导致虽复垦耕地数量增加，但质量不可保证以至于撂荒现象严重。

3.1.3 实施地票交易政策 重庆市搭建了区域间土地发展权的互动通道，从而以土地要素为纽带实现了资本、劳动力等多要素在区域间的互动。重庆地票交易制度使挂钩指标可以跨区交易，即地票交易可超出县级行政区域范围，允许地方政府在全市范围内进行地票的市场交易。重庆地票的交易在一定程度上改善了重庆地区的用地效率，有效保护了耕地和交易双方的利益，给地方政府提供了一个更正规和更透明的获得建设用地指标的渠道，在一定程度上促进了有效、透明、公平、公正的政府管理体系的建立，这也对于跨省域占补平衡政策的实施提供了一些借鉴。

3.2 政府主导的TDR—天津“宅基地换房”模式

所谓“宅基地换房”，是由政府牵头，建设小城镇新型住宅，然后农户按照宅基地的置换标准，将宅基地置换为小城镇住宅，搬入小城镇居住。而原有宅基地通过复垦，以实现占补平衡，由此结余的用地指标可通过“招”“拍”“挂”等形式进入土地市场出让，用土地出让获得的收益弥补建设的资金缺口。

3.2.1 天津“宅基地换房”取得成果 “宅基地换房”模式为提高农民生活水平、改善农民生活环境、缓和征地带来的社会矛盾以及解决城乡一体化进程中出现的问题都有积极的促进作用，对于科学发展观的贯彻落实以及农村小康建设目标的加速实现具有积极的作用。

提高农民生活水平。“宅基地换房”制度的初衷就是农民安居乐业，生活有保障。按现行制度实现结果来看，农民的收入都实现了一定程度的增加，同时农民进入小城镇居住后，在保险、就业等方面也有较好的保障，充分尊重农民的意见，对于稳定社会有着重要的意义，在提高生活水平的同时也解决了三农问题[14]。

改善农民生活环境。农村的环境卫生较差，生活条件、基础设施条件以及经济发展水平均落后于城市，而新型的小城镇基础设施条件好，生活环境优良。通过宅基地置换政策，农民生活环境得到了很大的改善。而农村地区通过复垦，也能在一定程度上解决农村脏乱差问题，使农村的环境和面貌都有很大的改善。

缓和征地过程中产生的矛盾。在我国，征地问题衍生了一些矛盾，而通过宅基地换房制度，尊重了农民的意愿，保障农民生活，在很大程度上缓和了征地矛盾，也为之后的土地征收制度改革提供了新思路和新方法。

3.2.2 天津“宅基地换房”的局限性 天津“宅基地换房”政策是政府以小城镇新建住宅为作为补偿条件，以征收集体建设用地的所有权[16]。通过实施宅基地换房政策，体现出了许多的优势，但这种模式也存在一些问题需要解决。

农民的利益未得到真正保障。农民在进行了宅基地置换后，虽换得了城镇住房，按照置换标准来看，所置换的小城镇住宅面积远小于农村住宅的面积。同时，城镇住宅过程中缴纳的水电物业费用也增加了农民的日常经济支出。

地方政府获得土地增值收益。对宅基地复垦后，除小城镇住宅指标抵偿和农用地复垦以外，结余的土地将由政府有偿出让，而数额巨大的出让费用能否全部用于城镇建设以及资金监管则需要相关制度约束。

宅基地换房过程中缺乏市场交易。这种置换是否合理公平，市场是最好的衡量标准，通俗来说，宅基地换房的实质是土地征收，天津在这个过程中没有进入市场，也缺乏必要的市场手段[15]。

3.2.3 天津的“宅基地换房”政策 天津的“宅基地换房”政策为解决城乡一体化进程中的问题提供思路，也对跨省域占补平衡具有重要的借鉴意义。在城乡一体化进程中，通过宅基地换房政策，能够提供紧缺的建设用地资源，缓解城市土地供不应求而增加的矛盾；增加地区财政收入，拉动内需，解决城镇建设中面临的问题；农村土地集约节约利用，提高土地资源利用率，实现土地资源效益的最大化；严格政策制度，减少耕地流失，资源浪费，保证土地资源的总量平衡。

3.3 中国模式TDR的思考

根据中国的现状，天津宅基地换房和重庆地票政策都是土地发展权在转移与交易方面的制度探索。天津和重庆的改革实践也存在着一些争议，主要体现在以下2个方面：

对中国这样高速城市化的国家来说，建设用地的需求尤其强烈。中国模式 TDR的这种实践只是地方政府对于当前土地管理制度做出的一种本能反应，并不是各地耕地减少以及流失的本质所在，土地计划管理机制的完善是防止农地流失的重要举措。

就中国的TDR实践来看，无论是天津的“宅基地换房”，还是重庆的“地票交易”，都是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。公众的参与可以适当加强。

4 政策建议

在耕地后备资源紧缺以及经济发展需求日益增长的情况下，协调耕地保护与经济发展仍是一个值得深思的问题[17]。通过对跨省域占补平衡政策的利弊分析以及对中国模式的“TDR”进行探究，提出以下政策建议：

政策借鉴需要因地制宜，不可一味“照搬照抄”。根据现实状况进行政策修改并实施。重庆的地票模式主要适合在城市经济发展水平高，同时政府的经济管理能力强且农民分散居住居多的南方地区进行尝试。而宅基地换房的政策也需因地制宜，根据当地的经济发展状况、农民生活水平等多种因素，形成当地独有特色的宅基地置换政策。

重庆“地票模式”的借鉴：构建土地、资本、劳动力要素协同作用的区域互动发展体系，提高要素区域间的配置效率。 配合户籍制度和财政体制改革，进一步发挥多要素的联动作用，增加区域间经济发展的互动性，从而促进区域经济协调增长。政府应建立相应的调节和预警机制，引导各要素在区域间的合理流动。政府在进行要素市场化改革的基础上，应建立相应调节和预警机制，从而引导各要素在区域间的合理流动。

天津“宅基地换房”模式的借鉴：选择有利时机是顺利实现土地融资、争取农民和政府支持，妥善解决城镇化“安居难题”的前提条件。天津宅基地换房模式对于具有一定产业支撑，且能够形成显著土地价差的地区具有重要的参考意义。一方面能够利用土地预期收益权抵押作为融资渠道获取小城镇建设的启动资金，另一方面能够充分利用周边地区的产业优势解决一部分失地农民的就业问题。

政策制定应以农民为本，切实维护农民根本利益。土地是农民的根本，宅基地是农民的生存保障。在复垦耕地时，对于盲目申请且没有稳定居所的农民，不予通过申请审批。补偿形式应多样化，建立长效的社会保障机制，确保农户老有所依、老有所养。

政府主导与组织管理应与市场调节相结合。重庆“地票”制度若没有政府严格的把控，一味放任市场机制去发挥作用，便会一发不可收拾，如地票不能与土地利用总体规划、占补平衡等政策相衔接，则会脱离规划的控制，任其发展。而宅基地换房政策若没有市场的调控，农村集体建设用地使用权流转的市场也不会处于开放状态。

保证耕地复垦后的质量，保护生态环境。严格把控复垦申请审批手续，不得批准不适合复垦和复垦后容易撂荒的土地。针对可复垦土地，优化复垦方案，因地制宜进行复垦，提高土地肥力，保证农田水利设施配套，确保土地适宜耕种性。同时，复垦耕地质量检验时，建立严格的耕地质量的验收标准，减少验收人员的主观性，保证复垦质量。

5 结语

实施跨省域耕地占补平衡，既可以解决经济发达地区后备资源匮乏的状况，又可以带动经济欠发达但耕地后备资源较为丰富地区的经济发展，同时又能促进我国耕地数量与质量的动态平衡，促进经济协调发展，缩小地区发展差异。区域间占补平衡的实质为可转移发展权，在耕地后备资源紧缺以及经济发展需求日益增长的情况下，将TDR应用于跨省域占补过程中是解决经济发展与耕地保护“两难”问题的创新性探索。未来在进行省域内或省域之间进行尝试时，要切实考虑耕地数量、质量和产能的占补平衡，也可与定点扶贫相结合，确保经济发展与耕地资源保护共同推进。