国土空间规划背景下的农业空间发展问题及对策——以温泉县国土空间规划为例

王笈鹏

（上海广境规划设计有限公司，上海 201800）

前言

2019年党中央、国务院正式印发的18号文件明确提出转变发展思路，建立国土空间规划体系，实现“多规合一”，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。温泉县位于新疆西北部，是自治区乃至我国西北地区的重要农业生产大县，县内农业资源丰富，近年来随着政策的不断扶持，社会经济发展迅速，但与之带来的生态环境问题却愈发严重，农业发展受到严重制约。在新一轮国土空间规划编制背景下，面对生态环境保护的压力和城乡建设空间的需求，如何合理有效利用农业空间资源，规划出适应地区发展的路子，亟需提出相应对策。

1.国土空间规划背景下的农业空间发展特点

1.1 加强底线约束，促进高效发展

新一轮的国土空间规划是以第三次全国国土调查成果为基础，相对之前二调底版，此次三调成果无论是调查图斑精度还是地类细分程度都有更为精细，相应新的农业空间土地用途管控也势必更为严格，农业空间不再是原先粗放扩张的发展模式，而是由广种薄收向绿色高效转变，把保护生态环境和保障国土安全放在优先位置，同时通过新的永久基本农田保护红线的划定，将进一步明确农业空间未来发展的重点保护区域。

1.2 注重资源整合，提倡绿色发展

新一轮的国土空间规划综合了原来各类空间规划的优势，涉及“山水田林湖草”全域自然要素，是一个更加综合、系统、总体的规划。通过资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，更加系统深入地认识城市的自然地理格局，分析生态系统的问题，认清资源环境的短板，促进土地节约集约利用。在此背景下，未来农业发展需要综合考虑各类资源要素的承载上限，尤其是水资源对于农业发展的限制，要在有限的资源配置下对既有农业空间进行重新整合，调出农业开发不适宜区域，优先开发农业开发极适宜区，因地制宜地发展绿色高效农业。

2.现状农业空间存在问题

2.1 空间布局零散，局部存在冲突

温泉县现状农业生产空间主要集中在县域东侧，分布于博尔塔拉河两侧，近年来随着种植业的不断发展，全县农业生产种植面积呈逐步上升的趋势，通过温泉第三次全国土地调查阶段成果和2018年度变更数据叠加分析，发现全县现状共计新增耕地规模约8100亩，其中约1900亩的新增来源为历年的林地图斑，占新增的总量的23%，但由林地转变得耕地图斑大都位于原先完整的林地图斑内，现状周边仍是林地，远离规模种植区域布局相对零散。现状博格达尔湿地公园作为全县重要的生态空间，承载了水源涵养和湿地保护的等生态功能，是许多珍稀濒危水禽鸟类的栖息地，但随着城镇的快速发展，自然资源的不断开发，湿地内出现了局部资源被侵占的现象，结合三调阶段成果，现状仍有约1319亩的耕地位于湿地保护区范围之内，且现状仍在耕种，不合理的种植严重影响了区域生态空间的保护。

2.2 草地退化明显，畜牧已经超载

相比较种植业的稳定发展，温泉畜牧业的发展主要围绕控制总量和生态放养开展，2018年全县了编制草畜平衡方案，通分区放牧和管理的方式，来近一步保护草原和控制合理的载畜量。但结合畜牧局历年统计数据，发现其中以牛马为主的大牲畜存栏数逐年递增，以羊为主的小牲畜逐年递减，考虑到各种牲畜折合标准羊的系数，虽然存栏总量基本不变，但草原实际载畜量已上升到64万只羊单位，超出原方案划定的39万只羊单位的合理载畜量，同时由于自然环境的变化和管理方式不当等原因，现状草原面积减少越发严重，草力退化明显，对全县生态农业发展极为不利。

2.3 产业结构单一，农业发展效益不高

温泉县现状农业生产主要以传统的农作物种植和牛羊为主的畜禽饲养为主，由于农业整体科技总体水平偏低，生产体系环节薄弱、设备配套不完善和环境调控能力差等原因，全县现状并没有形成一定规模的专业化生产。随着传统农业增收空间不断缩小、农产品价格天花板封顶和生产成本地板不断抬升，主要农作物单产增速不断下降，资源环境红灯开始亮起，依靠传统农业生产推动农民持续增收的难度越来越大。虽然近几年通过品牌建设和特色农业打造，建立部分农产品加工产业，但由于现状企业数量少、规模小、品牌意识不强、技术管理不配套和不规范等自身原因，整体资源利用效益不高。

3.规划农业空间发展思路及对策

3.1 优化农业空间种植底版

基于现状农业空间分析，针对现状种植空间布局零散和布局不合理的特点，规划从耕地调出和调入两个角度合理确定耕地保护规模。其中耕地调出部分主要包含三个方面，首先从立足稳固生态安全的角度，调出生态保护红线范围内耕地、双评价成果中生态保护极重要区内的耕地和生态廊道两侧建设所占用的耕地，其次从提高农业发展质量的角度，调出现状聚集度较低布局零散的耕地，以及由于三调调查口径产生的建设用地周边不稳定耕地和农业适宜性评价中现状不适宜种植的耕地，最后从满足城乡建设发展的角度，结合未来城乡建设空间发展需求，预留出部分耕地指标。而耕地调入部分主要包括三个方面，一个是通过城乡建设用地减量复垦，主要包括撤并搬迁农村宅基地和零星工矿用地的拆除等，二是农用地的整理开发，主要包括土地整治项目和高标准农田建设等，三是未利用土地的再开发利用，主要包括耕地后备资源评价中适宜开垦的裸土地和其他草地等。结合耕地调入调出两个方面，基本确定温泉县未来耕地保护规模总量，再通过叠加历年高标准农田和其他农业设施配套项目建设区域，发掘种植底版中农业设施未覆盖或不完善区域进行重点建设，形成农业规模化设施化全覆盖，进一步优化提升农业种植空间。

3.2 建立“水田草畜”平衡体系

现状畜牧超载是造成草地资源退化现象的主要原因，除了牲畜有序减量外，更应该从转变草地种植结构和提高草地利用效益的角度去提升全县的草地承载能力。现状人工牧草地的产草量约为天然牧草地的10倍，但种植比例仅占天然牧草地的3%，规划建议通过提高人工牧草种植比例来缓解畜牧超载，但提高不意味着无限扩张，需要在各类资源控制平衡的基础上科学合理的预测规模。水资源是农业生产的必要条件，尤其是对于气候干旱的温泉县，农业种植基本依托于人工灌水，根据博州下发的用水定额分配，规划至2035年温泉县农业用水量定额约2.95亿m³，在优先满足粮食蔬菜生产的基础上，通过农业综合毛灌溉定额推算出人工牧草地最大规模为14.15万亩，考虑到现状畜牧放养主要集中在暖季，冬季主要依靠草料的存储，冷季放牧天数一般为182天，结合人工牧草的产草量和单位羊的消耗，计算出全县冷季可承载约41万的羊单位，而根据草畜平衡方案，全县现状339.3万亩的天然牧草地暖季理论的载畜量为39万羊单位，结合二者推导温泉县规划至2035年，全县一年两季合理的载畜量为40万羊单位。通过“以水定草”和“以草定畜”的方式，在水、田、草、畜四类资源要素间构建平衡体系，稳固未来农业生产空间底板，实现资源有效合理利用，符合绿色发展的理念。

3.3 融合发展，构建现代化农业产业体系

在新一轮现代绿色农业发展的背景下，围绕生态发展和资源合理利用，规划建立与地区农业相适应的农业发展格局。从农业多元化、科技化、生态化、高效化和休闲化五个方面，促进农业空间高效利用，推动构建现代化农业体系。从农业多元化的角度，调整现状农业种植结构，优化各类农业用地规模，改善原先农牧业单一的生产方式，发展农牧产品加工业，建立“农业+”体系，促进多产融合。从农业科技化的角度，大力引进农牧优良品种和先进技术，提高农产品质量和效益。加快强化培训新一批农业技术人才，提高农业科技到位率和普及率，为农业新品种新技术推广奠定良好基础。从农业生态化的角度，合理利用水资源，扩大高效节水、高标准农田覆盖面积，优化农业种植结构和布局。发挥农业生产剩余价值，提高秸秆还田，秸秆入饲的比例，鼓励利用生产废弃物生产有机肥料反哺农田生产。从农业高效化的角度，依托龙头企业带头效益，鼓励成立农业合作社、家庭农场，加快土地流转。充分发挥农民专业合作社、家庭农场、农业大户作用，不断提高土地流转效果，扶持农民专业合作社，实现土地规模经营创造出规模效益。从农业休闲化的角度，鼓励发展区域特色农牧产品，加强产品的包装和宣传，打造有影响力和知名度的特色产品。 深度开发农业资源潜力，丰富农业层次，改善农业环境，增加农民收入，提倡建设综合性的休闲农业区。

4.结论与展望

国土空间规划背景下的农业空间是一个全新的规划载体，它区别于传统农业发展模式粗放、产出效益不高的特点 ，更强调生态保护，注重资源整合，提倡绿色高效发展。在此背景下基于对温泉县农业现状发展问题研究，从农业空间布局、资源利用和产业发展三个方面提出规划建议，通过优化农业空间种植底板、建立“水田草畜”平衡体系和构建现代化产业体系，加快全县农业结构战略性调整，保障农业规划目标顺利实施，促进区域经济协调可持续，确实推动温泉农业新一轮发展。