乡村振兴战略背景下贫困山区的乡村治理路径探析 ——以重庆市巫溪县为例

胡 梅

（重庆市巫溪县委党校，重庆 巫溪 405809）

乡村治理是乡村振兴的重要组成部分，是乡村振兴的基础。党的十九大报告指出，加强农村治理基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，并将其作为乡村振兴的重要内容，为强化乡村治理提供了全新的思路。

1.我国乡村治理的现状

近年来，各地区因地制宜，探索适合自身发展实际的道路。在经济发达地区的乡村治理成效显著，形成了一系列适应于不同农村地区的治理经验。但受东中西部农村地区经济发展不平衡的影响，我国的乡村治理也呈现不均衡的状况。东部地区经济发展较好，一些村庄将治理和善治的概念引入到自己的发展和研究中。地方治理正在逐步展示农业产业化管理的发展，多个实体参与政府的协调合作，农村治理成效显著。在中西部，由于经济相对落后和资源枯竭的限制，存在财政资源缺乏等治理问题。治理质量差，缺少治理主体，治理关系不平衡不明确，无法适应当地经济和社会的变化和发展，如果不变革，就会陷入治理困境。

1.1 东部农村地区乡村治理的案例

入选全国乡村治理示范典型案例名单的广东省佛山市南海区，地理位置极佳，资源禀赋优越，位于粤港澳大湾区腹地，紧邻广州市，辖区总面积1072平方千米，下辖一个街道6个镇，常住人口366.7万人，是岭南的政治、经济、文化中心地带。2020年，南海实现地区生产总值3178亿元，创造了县域经济发展的“南海模式”。

佛山市南海区从加强基层党建、完善治理体制着手开展基层治理，采用网格化管理和清单制推动了其乡村治理。通过组建三层网格，有效地将党员组织起来，紧密地联系了与群众之间的关系，提高了群众之间的凝聚力；通过清单管理，将重要的事权列清单，明确权责，充分发挥村民的投票、监督权利；通过创新机制充分调动群众的积极性，为群众搭建信息传递的渠道和平台，充分发动群众参与到治理其中。

1.2 中西部农村地区乡村治理的案例

相较于东部沿海农村地区，地理条件优越，经济发展水平较高，中西部农村显然落后许多。在中西部农村贫困地区，有以下两种情况：第一，资源禀赋较好，发展环境较好，具备较大发展潜力的农村贫困地区，如位于重庆市巫溪县东北部的通城镇。通城镇距巫溪县政府驻地15千米，区域总面积102.48平方千米，背靠神农架，辖区内拥有兰英大峡谷、云台观等景区，同时还拥有良好的红色资源，烤烟、青脆李、草莓采摘等产业发展也初具规模，其具有较大的发展潜力。然而，人口和劳动力大量外流，造成农村空心化，不利于乡村治理尤其是乡村振兴。第二，资源禀赋较差、发展环境较为恶劣的贫困地区，如位于四川省西南部的凉山自治州彝族区，东临四川盆地，西连横断山脉，是我国连片的民族地区。首先地理环境的长期性的贫困导致一些落后的制度和习惯短时间内无法立即转变过来。其次，精准脱贫的政策已经使彝族地区的社会环境和经济发展有了极大程度的改善，然而乡村治理还是存在许多问题。

2.贫困山区乡村治理存在的问题

以巫溪为例的贫困山区，村庄类型多样，随着城镇化建设的加快，都发生了巨大变化，然而在乡村治理方面仍存在一些问题，乡村治理任务相当繁重。

2.1 村民缺乏治理主体意识，参与积极性不高

农村治理的主体是多元的，包括乡镇政府及其行政机构、村民自治委员会、村民、乡村精英。村民是乡村治理的主力军，也是乡村振兴的直接受益者。有的村民为农村建设建言献策，积极参与乡村治理，然而大多数村民缺乏治理主体意识，参与积极性不高。有以下原因：一是，村民文化程度低，受教育程度不高。由于农村经济文化长期落后，许多村民在观念上没有接受宣传，不理解村民自治的含义，不会也不善于行使自治的民主权利，所以在实际行动中，表现出对乡村治理的参与性不高。二是，村民忙于生计，缺少时间参与。由于农村经济发展落后，村民更愿意将自己的时间用于解决温饱，所以自治参与性不高。三是，村委会对村民参与其中的吸引力不够。在贫困山区，产业薄弱，村委会的经费主要来自财政，经费有限，村民参与自治有可能还需要自费举办一些公益活动，所以对村民参与其中的吸引力远远不够。

2.2 人口、人才流失严重，空心化问题凸显

2021年，中国实现了第一个百年奋斗目标，取得现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫的伟大成就，为全球减贫事业做出了伟大的贡献。在多项扶贫脱贫的举措下，贫困山区的农村发生了巨大的变化，给村民带来了切合实际的利益。村民生活水平的提高，使其原有的封建的传统的观念发生转变，其需求逐步提升，参与农村自治的积极性也进一步提高。然而，不可避免地凸显出来的问题就是农村人口不断外流带来的空心化现象。大部分青壮年劳动力涌向经济发达地区，截至2021年8月末，全国脱贫人口外出务工规模达3085万人。外出求学的高素质人才也基本选择留在城市工作，使得农村留下的就是老人、妇女、儿童及其他弱势群体，导致农村治理参与主体断层、农村治理人才短缺。村领导班子无法注入新生力量，成员老龄化严重，治理方式固化，无法适应新形势下农民日益增长的多元化需求。

2.3 不良风气滋生，影响乡风文明建设

随着生活水平的提高，物质财富的增加反而滋生了一些不良风气。

一是，随着经济社会的发展，温饱问题不再是困扰村民的主要问题，通过土地流转、易地搬迁举措振兴乡村的同时，也使得许多村民有了时间、有了闲钱。于是，赌博之风、奢靡浪费之风开始蔓延。有的村庄竟然拥有多个麻将馆，许多村民农活也不干了，也不外出务工了，而是深陷其中。

二是，存在封建的丧葬习俗。有的村民为了攀比，在给家中老人办葬礼时存在奢靡浪费现象，一场葬礼请锣鼓队花费几千上万，更有甚者，花上几千上万请一支演出队伍进行表演，不仅使传统风俗变了味，更是对资源的浪费。

三是，无事酒现象层出不穷。贫困山区的农村无事酒现象仍未被遏制住。

从红白事、搬家、生日、孩子满月……各种各样的理由成了许多人敛财的手段，有的村民一年的收入还不够送份子钱。这些不良风气都会影响农村的价值体系构建，制约美丽农村的建设。

2.4 村级集体经济薄弱

推进乡村治理，建设美丽乡村，繁荣经济是核心，发展壮大村级集体经济是关键。近年来，各地农村狠抓集体经济发展，取得了一些成效，然而还是较为薄弱。一是，受地域和地势影响，农村产业基础薄弱，农村集体经济的规模都不够大。二是，缺乏从本地实际出发，大部分村发展集体经济都缺少足够多的调研，未因地制宜地发展特色产业。三是，基层干部受文化层次、思想眼界、传统观念等影响，在发展集体经济时畏手畏脚，思前顾后，工作积极性不够。

3.贫困山区乡村治理的路径探索

3.1 加强基层组织建设，坚持党在乡村治理中的领导作用

鉴于巫溪县幅员面积较大、农村人口居住相对分散，建议实行网格化扁平治理：第一层网格是村整体，村支两委领导统筹网格内的基层治理，其他党员同志协助并监督；第二层网格是各个社，负责其辖区的党员管理以及监督工作；第三层是以村民居住分布划分的小组，党员同志带头，重在直接联系服务群众，起到沟通协调和政策宣传作用。采取“牵头集团帮乡、成员单位帮村、干部职工帮户”的帮扶模式，将全县行政事业单位干部职工和国有企业员工，分领导干部、中层干部、后备干部、一般干部实行“1+N”包干帮扶每家农户，包干落地做好每项事务。制定专项考核细则，与包干帮扶干部绩效补贴、评先评优、职级晋升等严格挂钩，倒逼工作落实和成效提升，在基础夯实上快人一拍。

3.2 完善人才培育机制，培育更多乡村治理优秀人才

习近平总书记强调“激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍”。乡村治理人才是基层的“细胞”，是基层建设的“一线力量”，人才队伍建设关系到乡村振兴战略的实施效果。在巩固脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章，培育乡村治理人才是一个重要环节。

首先，应建立“职业体面、收入可观”的政策保障。吸引人才返乡不是一个口号，也不是靠那些不确定数量的有着“家乡情怀”的年轻人的一腔热血就能实现的。我国的社会主要矛盾已经发生转变，乡村治理的人才培养创新，需要有供给侧结构性改革思维做指导。乡村治理的人才培养政策，一是要调体系，要科学确定培养目标、内容并配套扶持措施，要适应乡村治理和人才发展的现实需要。二是要变方式，要具有针对性和实效性，要体现个性化，要结合《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国电子商务法》等有关内容，深化开展“互联网+”政策落地项目并探索在“三权分置”土地使用规定下的新型土地承包经营试点工作。三是搭平台，要重视乡村人才的组织化建设和交流融合，多提供互相学习碰撞的机会，要建立乡镇、区县、校地之间人才培养合作与交流机制，形成乡村治理人才培养的生态圈和协作链。

其次，应打造“职业体面、收入可观”的舆论环境。一方面是要常态化开展青年返乡政策宣讲工作，可以充分利用巫溪独有的“网格”体系，利用网格员开展活动之机向市民宣讲青年返乡的各种有利政策，通过家人的传递，把家乡的好政策传达到在外青年人的耳朵里和心里。另一方面是要大力选树青年返乡成功典型事迹和案例。各相关部门要加大对优秀青年进行选树和案例传播，要在各行各业中选树榜样，要抓住返乡青年的各个经典阶段进行传播，要让在外的青年看到已经回乡并实践成功的人，也要让他们看到返乡实践稳步推进、方兴未艾的青年榜样。

最后，应形成“职业体面、收入可观”的育人体系。要以开放的姿态欢迎各类人才到巫溪，以优质的配套服务让优秀的人才留下来，以畅通的渠道能让人才相互交流、相互进步，以有效的机制让人才能最大程度地施展自己的才华。

3.3 提高村民参与的意识和能力

加强和改进乡村治理，要坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村治理中的主体作用。只有坚持农民主体地位，充分调动农民的积极性、主动性、创造性，乡村治理才能行得稳、走得远，美丽乡村才能更早建设完成，乡村振兴才能早日实现。可以通过积分制来探索创新乡村治理方式，以积分管理为主要形式，从村民最关心、最迫切的身边事入手，将乡村重要事务量化为积分指标，对村民日常行为进行评价积分，并根据积分结果给予相应激励。积分制切合农村实际、简单易行，凸显了农民在乡村治理中的主体地位，培育了文明乡风、良好家风和淳朴民风，提高了乡村治理效能。比如巫溪土城镇通过推进乡风文明建设积分兑换活动，激发农民群众参与乡村治理的积极性和创造性，推动乡风文明水平显著提升、农村人居环境持续改善、乡村治理能力不断提高，用小小“积分制”“兑”出乡村治理“大提升”，进一步增强广大农民群众的获得感、幸福感。

可以充分发挥乡贤的作用，利用乡贤的威望和智慧，解决乡村治理中的难题。同时，通过乡贤的榜样作用，也可以充分带动村民参与的积极性。如巫溪县龙池镇，发起五色田园故事会，让德高望重的村民讲述村庄的变迁、畅谈自己的感想，通过讲故事将村庄的文化和精神宣传出去。

3.4 发展壮大集体经济

发展集体经济是确保村级集体稳定的根基，是确保村级职能发挥、为群众提供更好服务的前提和保障。同时农村党组织要发挥好领导凝聚作用，必须要有一定的集体收入作为物质基础，没有收入的村集体很难带领群众脱贫致富。

巫溪县地处边远山区，土地资源机械耕作化劣势明显，持续着农民传统细碎化耕种方式，产业发展组织化程度低，种植技术水平低，产品产出效益低，依靠农业产业发展增收致富的步伐较慢。鉴于此，笔者认为扎实、深入、彻底推进“三变改革”，提高组织化生产程度，是解决当前问题的有效途径。推进“三变改革”是前提，确保集体经济组织的组织、领导能力，夯实推进产业结构调整中的基础。在广泛统一群众、资源等基础上，加强“三品”建设。

一是选品种谋出路。品种的选择是改变当前传统作业方式最关键的环节，各村、镇在结合本地土地、种植环境、周边产品需求等实际基础上，全县主导选择优势品种，如巫溪县提出了“独活县”目标，另巫溪洋芋（特定品种）已具备相应品种优势。

二是提品质响声誉。科学划定全县主导品牌适宜种植区域，通过标准化生产、先进种植技术的引入，不断提升产品品质，做到全市、全国的独一无二。

三是塑品牌挖效益。产品品质上去了，就要着力打造品牌，品牌就是高价钱，就是高效益。